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補償機制完善 保存都市歷史記憶 香港市建局主導都更 創造三贏

2012-7-9  TWM




香港啟動都市更新已長達十幾年,歷經許多抗爭、紛擾,相關措施法規也歷經數次修正,香港政府設立「市區重建局」主導都市更新,由政府擔負起「公共利益」的責任,創造都更戶、建商、政府三贏,作法值得台灣借鏡。

撰文‧燕珍宜

二○一○年初,九龍馬頭圍道一棟樓齡超過五十年的六層樓老屋,不幸發生崩塌慘劇,震驚全港。根據香港市區重建局統計,香港屋齡超過三十年的房子高達一.六萬棟;而屋齡超過五十年的房子,更超過四千多棟。

都市更新在香港,不單是建築老化問題,更是嚴重的社會問題。許多破落的大樓,住的多是一些外來移民與弱勢居民,居住品質惡劣,更容易衍生治安問題。

公營單位主導 「不以營利為目的」因此,香港啟動都市更新已長達十幾年,迄今共完成五十五個重建項目,共有近三萬四千戶,平均每年推動五個案子。其中歷經許多抗爭、紛擾,相關措施法規也數次修正,「香港經驗」的成功與失敗之處,值得我們借鏡參考,並引以為戒。

首先,為何台灣的都更案,建商與都更戶總是糾紛不斷,香港則無此問題,原因與誰來主導都更計畫有關。

台灣都市更新模式,由於政府害怕被扣上「與民爭利」的帽子,因此自動退位、將角色降到最低,由建商來發動都更,讓利益、立場對立的私部門(建商與住戶), 自行談判所謂的分配問題。這先天利益衝突的雙方,誰的餅畫大一點,另一方的餅就一定會縮小,導致利益分配的糾紛與衝突層出不窮,也引發各界批評,都更的龐 大利益由建商獨攬。

香港的都市更新是由政府出資,設立「市區重建局」(市建局)來主導。市建局成立於○一年,從規畫、收地、賠償、標售、業權,都是由市建局統整後,才公開招標由建商接手。

市建局的最高權力架構是董事會,董事會的成員有政府官員、 立法會議員、專家、學者與社會工作者等,他們的工作都與市區更新有關。市建局啟動的營運資本,來自政府注資的一百億港幣,以及豁免都市重建項目的地價。

由公營單位主導的都更計畫,與建商啟動的都更最大不同在於,「不以營利為目的」。市建局企業傳訊總監邱松鶴解釋:「市建局也會開展一些無利可圖,甚至虧損 的都更專案,這是我們與發展商(建商)最大的分別,這精神也比較符合都更的公共利益原則。」○八年市建局就曾因房價大跌而虧損四十五億港幣,後來則因為房 價回漲,○九年變成六十九億港幣盈餘,盈餘會投入在拆遷賠償以及新的都更項目中。在都更執行過程中,市建局會協助原住戶尋找新住處,至於釘子戶,因為市建 局有強制拆遷權力,因此釘子戶的問題並不嚴重。

補償機制透明化、制度化

由建商主導的都更案,一般不會賠償弱勢的承租戶,但是香港市建局則根據《業主與租客(綜合)條例》,補償額約是租戶三年半租金的總和,補償下限為七萬港幣。對於一些不希望拿錢的租戶,市建局會協助他們申請香港的公共房屋。

台大建築與城鄉研究所所長黃麗玲表示,台灣都市更新中,政府的角色非常弱,讓私部門去談分配問題,政府沒有承擔起審議、保障人民財產等責任。都市重建龐大的開發利益由建商獨享,是否嚴重違反都市更新政策開宗明義所標舉「公共利益」的大旗,值得檢討。

一九九○年代末期,市建局前身「土地發展公司」,即因被批評官商勾結,讓重建的大部分利益落入合作的地產商口袋,而不是給了社會或公營的土地發展公司,最 後,香港政府只好關閉土地發展公司。而今,即使已有由市建局主導,執行不以營利為目的的都更計畫,但若建商可以自行整合改建舊樓,符合雙方利益,並非一定 得由市建局主導,同樣可以進行。

香港另一成功之處是補償機制透明化、制度化。以下是台灣每戶都更戶都會遇到的棘手問題:「建商給的條件是三十五坪實坪加十三坪公設,現在住的坪數是三十三 坪,建商要我們家用一坪四十五萬元的價格買多出來的十五坪……,請問如此這般的條件合理嗎?」「建商給的條件合理嗎?」每戶都更戶都怕被建商占便宜,都想 成為最後一位簽同意書的人,都想談到最好的條件。台灣都更設計,每位都更戶得到的補償利益可能都不相同,似乎只要會吵會鬧就有糖吃,既不透明、又不符合公 平原則,這也是都更案爭端不斷、延宕落後的主因。

香港都更的補償機制是經由立法會(類似台灣的立法院)批准,有一套客觀標準,以達透明與制度化。此補償公式為以「同區七年樓」的單位價格乘以收購面積:是 指在重建區同一或近似的區域內,樓齡約七年樓房的單位平均價,按照此單位價,乘以收購樓房的面積,就可以得出補償金額。此為一樓以上住宅的方式,至於一樓 店面,則再加三五%的面積計算。

這個「同區七年樓」的單位價,不是由市建局估計的,而是以抽籤方式選出七位獨立估價師估價,最後把估值最高與最低的剔除,再把其餘五家估價師的估價除以五,得出平均數。這樣的補償設計,暫且不論都更戶是否覺得「足夠」,但是至少不會有同一樓房不同價格的情形出現。

邱松鶴補充表示,對於都更原住戶,原本,香港︽市區重建策略︾規定一律採取現金補償,但後因許多民眾反映希望能以樓換樓,因此,新法規也開放改建後,原住戶可以簽約當時新樓單位價回購。

積極保存歷史文化

站在香港島的灣仔區或荃灣新天地,放眼望去,一棟棟嶄新的商業大樓與豪宅取代市井小民舊式唐樓,擺滿國際精品的豪華商場取代了街道小商鋪。拆舊樓蓋豪宅,引來香港居民對都市更新最後都簡化成「一切都只為了錢」的批評聲浪。

二○○六年香港政府強硬拆除具歷史意義的天星碼頭與皇后碼頭,引發群眾聚集抗議,香港社會趨向保存具歷史特色建築。香港社會工作人員協會榮譽會長吳水麗表示,不論是政府或私人機構進行市區更新時,對樓房的修復工作及具有保存價值的建築物應給予充分保護。

市建局也從善如流,採納各界的建議,不但展開六十棟具有歷史價值戰前樓宇的保育工作,並透過協商收購與資助修復的方式,展開騎樓式建築保育計畫。其中,位 於灣仔的四棟騎樓式建築──和昌大押,即透過細緻的保育翻新工作,如今成為有特色的餐廳;而香港中環街市大樓,則規畫成為「城中綠洲」,並採納原住戶意 見,拒絕LV等國際精品進駐。

房地產開發豪宅化,往往就是驅逐當地小的商家,邱松鶴表示他們也注意到這個問題,已開始規畫小商鋪的安置計畫。

台北市長郝龍斌一一年二月參訪香港的都市更新時,即表示要評估成立台北市的都市更新公司。都市更新應是整體都市計畫中的一環,都市更新不能以私人利益為目的,而涉及公共利益的都市更新,政府更不應該缺席。

都市更新

台、港兩樣情

台灣

實施時間 1998年公布《都市更新條例》已拆遷數 122件,共15395戶

都更實施者 私人建商

土地所有權 私人

拆遷補償機制 談判制、金額不透明

釘子戶 不能強制徵收

香港

實施時間 1988(土地發展公司)已拆遷數 55個重建項目,共約3.4萬戶都更實施者 公營機構市建局

土地所有權 政府

拆遷補償機制 補償規定公開透明

釘子戶 強制收回

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