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預算法大修接近尾聲 地方舉債只能用於公益性資本支出

來源: http://wallstreetcn.com/node/106559

昨日下午全國人大常委會四審預算法修正案(草案),提出地方政府舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源,只能用於公益性資本支出。這是三審“開閘”地方債後,對地方債首度提出的具體要求。(更多精彩財經資訊,點擊這里下載華爾街見聞App)

新華社提到,財稅專家普遍預測,四審表決通過的概率非常大。按照流程應該是8月25日開始審議,會議的最後一天也就是8月31日進行表決。

從去年開始,地方債問題尤為引人註目。按照現行預算法規定,地方政府不得自行發債,但實際上地方政府已經突破了法律的限制。截至2013年6月底,全國各級政府負有償還責任的債務超過20萬億元。

今年4月,預算法修正案(草案)進行三審。前三次審議,地方債經歷了開閘、關閘、再開閘的過程。與三審稿一樣,四審稿規定地方債發債主體是“經國務院批準的省、自治區、直轄市”,舉債方式就一種“發地方政府債券”,但在舉債用途上,四審稿修改為“預算中必需的建設投資的部分資金”,並嚴格限定“只能用於公益性資本支出,不得用於經常性支出”。

新京報提到,四審稿從預算公開、預算審議、資金用途、風險機制四方面,增加了四項地方債新規。

預算公開,要求地方政府公開預算時,同步公開債務情況,“對本級政府舉借債務的情況等重要事項作出說明”;預算審議,各級人大審議預算時,重點審查“預算安排舉借的債務是否合法、合理,是否有償還計劃和穩定的償還資金來源”。

同時,四審稿限制了地方政府性債務的用途,“地方政府舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源,只能用於公益性資本支出,不得用於經常性支出”。並要求國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。

另外值得註意的是,四審稿恢複了“央行經理國庫制”。現行預算法采用的是“央行經理制”,即“中央國庫業務由中國人民銀行經理”。但二審稿、三審稿都刪除了這一條款,規定“國庫的管理辦法由國務院規定。”

新華社曾提到,預算法有“經濟憲法”之稱。這部法律關系著對政府每一筆支出的分配和監督,對經濟和社會的發展有著“牽一發而動全身”的作用。

現行預算法自1995年1月1日起開始施行,這部專業性強但影響力大的法律,每一處細微的修改都牽動社會各界的神經。

這部法律從2005年啟動修訂,其修訂已經跨越三屆人大。

東方證券首席經濟學家邵宇在英國《金融時報》撰文認為,《預算法》是當下中國經濟體制和政治體制改革的核心交匯點,關涉經濟發展方式轉變和運行效率、關涉民生改善、關涉中央和地方政府關系調整梳理。

《預算法》準確地說就是政府支出法,是約束政府花錢的規矩。《預算法》不僅是上級政府管理下級政府的工具,更是人民對政府支出的約束。它是約束和監督政府行政行為的制度規則,更是構建和塑造現代國家治理體系和能力的法律依據。

可以預見,包括《預算法》案在內的系列公共財政法案的修改通過,將昭示著中國公共財政改革的大步邁進,它會有效的揚棄GDP錦標賽,使得政府真正看得見、可以監督、可以問責,並轉向為服務型、民生型和發揮更好作用的政府。推進民主理財,全面規範、公開透明的預算管理制度將標誌著中國經濟和政治改革在關鍵環節上的雙重啟動。它提供的全過程監督必將使得工程腐敗、建設腐敗受到的強力抑制。


預算法 預算 大修 接近 尾聲 地方 舉債 只能 用於 公益性 公益 資本 支出
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預算法修正深度點評:城投債將成消失的恐龍

來源: http://wallstreetcn.com/node/207646

華爾街見聞周日曾提到,醞釀十年,跨越三屆人大,歷經四審,素有“經濟憲法”之稱的預算法終於完成首次大修,並將於明年1月1日開始施行。本次修訂對未來地方債和城投債的走向具有深遠的意義。

法案雖然對地方政府發債開啟了大門,但是卻只允許省級地方政府發債,且發債規模受到國務院控制。此外,舉債資金只能用於公益性資本支出,不得用於經常性支出。

中信證券固定收益研究主管、首席分析師鄧海清認為,未來地方政府發債將趨於謹慎,地方債務籌資被關進籠子,城投債恐龍將會消失,省及省會級平臺將會大幅受益,但弱勢平臺面會臨較大風險,工業園區類的城投平臺或受到更大的沖擊。

以下是他的完整解讀

(一)政府的資產負債表將或公開,政府預算全口徑體系建立,地方政府預算約束強化,地方政府發債將趨於謹慎:

在新預算法中,規定將“政府的全部收入和支出都納入預算”。即在收入端將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算都納入到地方政府預算中進行考核。按照傳統的核算方式,國有土地出讓金收入被統計在政府性基金預算口徑下。而財政專戶的設立則需有法律規定或者國務院批準,冗雜的財政賬戶或得以簡單化,財政收入的不透明性大大降低。在這一全口徑的考核模式下,地方政府收入來源較為明晰。而從支出方面,規定一般是不列赤字,若出現短收,可以增列赤字,報國務院財政部門備案,並應在下一年度預算中予以彌補。從收支兩個層面來看,收支均納入全口徑的核算,並且輔以信息公開程度和透明度的增強,將有助於地方政府預算約束的強化,解決地方財政軟約束的詬病。

對於資產負債表是否會公開的事項,也是投資者討論的熱點。針對此,財政部部長樓繼偉在接受《新京報》采訪時解讀說,“這次預算法中也規定要建立以責權發生制為基礎的政府財務報告制度,政府的資產負債表要向社會公開,引入評級”。地方政府資產負債表的公開將更一步有助於財政約束的強化。而從另一個方面來說,收支的透明化和資產負債表的公開化,將促使地方政府舉債更為謹慎以規避資不抵債、出現償債壓力的風險。

(二)省級地方政府被賦予發債權,存量省級及省會級融資平臺走向顯性擔保,獲益最多

本次四審稿的修訂,被認為是“開正門、堵偏門”的重要法律依據。按照新修訂後的預算法:“經國務院批準的省、自治區、直轄市預算中必須的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措”。此次對於地方發債的規定,需要註意的是:第一、發債權當前僅限於省級政府;第二、省級政府能否舉債、舉債額度由國務院進行審批。在這種情況下,省及省會級平臺將會大幅受益,地方政府可以通過發行利率較低的地方債來替換存量的城投債,地方政府對其的擔保由隱性擔保走向顯性擔保。而對於地市級的爛平臺,地方政府沒有擔保償還其的必要性和積極性,將難以從預算法修訂中獲益。

(三)政府舉借債務天花板由國務院設定,多方共同監督,地方債務籌資被關進籠子。城投債恐龍將會消失,低等級弱勢平臺隱性擔保證偽,對其借新還舊可能性小

新預算法對於城投債的態度,與《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》脈絡一致,即剝離城投融資功能,大多數向產業債進行轉型。新預算法規定,國務院財政部門對地方政府性債務實施監督,而人民銀行經理國庫則對地方政府的財政賬戶進行監管。而新預算法同時規定,“除了法律規定的形式外,地方各級政府不得以任何形式舉借任何債務,除了預算法和其他法律規定以外,地方政府及其所屬部門、單位不得以任何方式,為任何單位和個人債務提供任何擔保”。我們認為,不得以任何方式舉借任何債務、不得提供任何擔保、土地出讓收入納入預算的情況下,地方政府通過土地財政鏈,以信托或者城投債方式籌措資金的可能性大大降低,城投恐龍時代將會結束。而同時,這種提法意味著,低等級弱勢融資平臺原來隱含的隱性擔保遭到證偽,由於發債機制的規範化,難以再通過城投債方式借新還舊,而地方債安排受到國務院發行規模的限制又難以惠及這些平臺。最終這些平臺的償還取決於地方政府財力及還債意願,這類平臺的風險需要引起投資者關註。

那麽,有多少城投債或受到隱性擔保證偽的影響呢?根據我們的分析,截止2013年6月全國政府性債務余額大審計的時點,至少有6000億的城投債(僅指企業債和中票)未被統計到政府性債務余額中。這部分城投債具有政府的隱性擔保或許只是投資者的一廂情願而非事實。市場需結束對城投債的單相思狀態,對低評級的城投債予以規避或進行風險甄別。

(四)公益性支出才可舉債,工業園區城投平臺或受更大沖擊

新預算法中規定,舉債籌措的資金“只能用於公益性資本支出,不得用於經常性支出”。人大財經委副主任尹中卿在談到地方債分類時,將其劃分為三類,第一類是政府的直接債務;第二類是地方政府當初承諾代為償還或已經履行了擔保責任的;第三類是政府承擔救助責任的。比如公立的醫院和大學。從中不難看出,對於救助責任,政策當局或理解為具有外部性的與民生工程有關的資金需求。而我們認為,這意味著商業性資金需求如開發區開發建設費用難以再通過舉債籌集。在此情況下,工業園區類的城投平臺若無自身的運營能力,而政府隱性擔保又消除的情況下,或受到更大的沖擊。

預算法 預算 修正 深度 點評 城投 投債 債將 將成 消失 恐龍
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預算法背後:爭奪國庫管理權 央行和財政部上演“宮心計”

來源: http://wallstreetcn.com/node/207641

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經過數年的利益爭奪,預算法修正案草案四審稿為“國庫由財政部還是央行掌控”的爭論劃上句號,草案恢複了國庫業務由央行經理的規定。

有學者將此結果形容為“財政部的一個讓步,央行的一次阻擊”。其實從從修正案幾次三番調整措施就能明顯窺見其背後的爭奪戰況。

按照現行的《預算法》第四十八條規定,縣級以上各級預算必須設立國庫;具備條件的鄉、民族鄉、鎮也應當設立國庫。中央國庫業務由中國人民銀行經理,地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。

但在2012年6月公布的預算法修正案草案二審稿中,後一句內容卻被刪除,並改為並且改成了“各級政府及其財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督”,還添加了“國庫管理的具體辦法由國務院規定”。今年4月21日審議的三審稿中也延續了這一“模糊”的態度。

此事引發了巨大的爭議。有評論稱,央行角色的變化相當於從“會計”變成了“出納”。

據《北京商報》報道:

中國財稅法學會副會長、武漢大學教授熊偉表示,按照通常的做法,錢和賬應該分開管理,財政部管賬,相當於是“會計”,央行經理國庫就等於是管錢,承擔了“出納”的職能,比如財政部開一個單子要花一筆錢,“出納”央行有權審查這一單子是否符合規定,一旦央行這一職能取消,財政部的權力將進一步擴大。

《第一財經日報》還提到二審稿還增加了“依法設立財政專戶”,但同時補充說明了包括國庫和財政專戶在內的“全部收入和支出”都應當納入國庫單一賬戶體系進行管理。

專家們認為,這為腐敗尋租提供了依據。報道引述複旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森觀點稱:

將“財政專戶”與“國庫”相提並論,意味著法律允許國家預算資金可在多個地方和多家銀行分散存放,而不是只存儲在中國人民銀行一家。

建立現代政府預算管理制度的必要前提條件之一,是實行國庫單一賬戶制度,將政府全部收入和支出納入這個唯一的存款賬戶,全部政府收入由納稅人的賬戶直接進入國庫單一賬戶;全部政府支出則由國庫單一賬戶直接支付到商品和勞務供應商賬戶。

《北京商報》稱,在二審稿驚天逆轉的背後,是財政部尋求給自己“松綁”,人大方面想給財政部的權力戴“緊箍”,央行也希望能保留經理國庫的權利,從利益推算的角度來看,二審稿刪除央行經理國庫的職能肯定是財政部積極主張的結果。

四審稿中雖然否定了財政部的訴求,但央行也同樣做出了妥協。

按照熊偉的說法,現行預算法規定只明確中央國庫由央行經理,事實上,無論是央行還是學界,都希望各級國庫都交由央行經理。但四審稿並未將地方國庫交給央行。

在雙方的權力狙擊戰中,央行多次在公開場合強調由央行經理國庫的重要性,而財政部則鮮有相關公開言論。

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十年磨一劍 新預算法將開啟新一輪財稅改革大幕

來源: http://wallstreetcn.com/node/207628

醞釀十年,跨越三屆人大,歷經四審,素有“經濟憲法”之稱的預算法終於完成首次大修,將自2015年1月1日起施行,力挺改革在深水區有所作為。

新華社援引專家稱,預算法是財稅領域的“龍頭法”,修改的新法無疑將引領新一輪財稅體制改革開啟大幕。

去年年底,十八屆三中全會部署了新時期深化財稅體制改革的藍圖,日前中共中央政治局會議又審議通過了深化財稅體制改革總體方案,新一輪財稅體制改革已然箭在弦上。

本輪改革要想在深水區繼續有所作為,修改預算法勢必先行。

 “預算法不出,新一輪財稅改革無法推行。”北京大學法學院教授劉劍文告訴新華社,重大改革要於法有據。只有預算法修改取得突破,預算改革才能依法推進,而預算改革是新一輪財稅體制改革的“先行軍”。

預算法的首次大修歷時十年,過程曲折,凸顯改革的複雜與艱難。劉劍文認為,其根源在於一系列改革難題,如預算公開、地方債、轉移支付制度改革、預算管理和監管等最初在改革方向上難達成共識。

如今,隨著時間的推進,越來越多的改革共識補充入預算法,新預算法也必將成為倒逼財稅改革提速的重要制度保障。

預算法牽涉到國家十多萬億元巨量財政資金的管理問題。財政部數據顯示,2014年國家一般公共財政預算收入超過13.9萬億元,支出超過15萬億元。

與現行法相比,修改後的預算法在明確立法宗旨、細化全口徑預算管理制度、預算公開制度、賦予地方政府有限發債權,以及完善預算審查、監督、強化預算責任等方面都有明顯進步,突顯未來全面規範、透明預算、提高效率的預算制度改革方向。

進一步明確立法宗旨被認為是新預算法的一大亮點。修改後的預算法明確,立法是為了規範政府收支行為,強化預算約束,加強對預算的管理和監督,建立健全全面規範、公開透明的預算制度。

當然,新預算法的另一個亮點就是,更加詳細地規範了預算編制和調整。預算法新增條款限制預算調整行為,並詳細規定如何編制預算調整方案。此外,還對未按規定編制、調整預算等行為,引入“追究行政責任”的懲戒規定。

財政部長樓繼偉在今日的十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕後的新聞發布會上表示:

新規要求建立跨年度的預算平衡制度,要做預算的中長期規劃,它是跨年度預算平衡機制的一部分。我們過去編制預算,按年度考慮比較多,而財政收支包括收入制度和支出政策,都是中長期的政策工具。

現在預算法做了一些約束,最重要的約束就是預算必須完整,然後必須公開。除涉密信息之外,原則上都要公開,預算法是這樣規定的。

十八屆三中全會專門提出,要清理、整合、規範專項轉移支付,當然這是“動奶酪”的事情。通過公開預算,能夠減少一些專項轉移支付,有利於合並同類項。

如何規範地方發債在預算法修改過程中備受矚目。十八屆三中全會決定提出,要建立規範合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制。

新華社采訪的專家指出,修改後的法律中關於國務院限額發債的規定,改變了過去的不合理做法,開前門堵後門,給地方債上了“緊箍咒”,為防範地方財政風險,值得肯定。

對於中國的地方債務,樓繼偉財長認為風險總體可控。他表示:

審計署公布了全國截至去年6月份地方債務的情況,按償債責任看,大致地方政府有12萬億的債務。 到去年年底,從財政管理的角度來看,這一規模並沒有明顯地擴大,當然也可以借一些新債,還一些老債,但是總規模沒有明顯擴大,總的風險是可控的。

基於以上種種,新預算法的頒布受到普遍期待。中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任楊誌勇向新華社表示,預算法修改,廣泛吸收財稅改革經驗,融入財稅體制改革總體方案之基本精神,必將對財稅改革起到保駕護航的作用。

不過,有專家稱預算法四稿並不成熟,因未反應國企未上繳部分。全國政協委員、上海財經大學公共經濟與管理學院院長蔣洪教授接受《南方都市報》采訪時表示:

(預算法四稿)在具體的法律條款上,仍然還不夠嚴密,這些不嚴密會使得一些政府收入在預算外。比如說政府的全部收入和支出要納入預算,首先就要解釋什麽是政府的全部收入,這里條文的解釋仍然保留了很大彈性。

還有國有資本經營預算(也存在問題),國有資本總體收入是怎麽樣的?目前反應在賬本中的僅僅是上繳的的部分,而沒有上繳的有多少,什麽用途都是不在預算里面的。所以說,我們法律上規定的法律精神上很好,一到實際層面還會造成很多行為和資金都遊離在預算規定之外。

正如楊誌勇指出,不確定的未來,還會要求預算法作進一步修改。“畢竟,財稅改革在全面深化改革中的地位決定了財稅改革將貫穿全面深化改革的全過程。”

十年 年磨 一劍 預算法 預算 開啟 一輪 財稅 改革 大幕
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預算法修正案草案獲通過 地方債開閘但仍有限制

來源: http://wallstreetcn.com/node/207626

據人民日報消息,十二屆全國人大常委會第十次會議剛剛表決通過了修改預算法的決定。修改後的預算法對地方政府債務管理作出明確規定。地方政府發行債券,舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批準。

這是預算法修正案草案的第四次審議。

多位財經法律專家認為,與現行預算法相比有很大進步,從立法理念上實現了由管理法向控權法的轉型。對於構建法治政府、建立現代財政制度將發揮重要作用。

財稅法學家、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為,預算法的立法目標應該是建立規範和制衡政府收支行為的法治型預算,而不是強化政府管理權力的管理型預算。

2004年起預算法修訂工作開始後,預算法修正草案的一審稿和二審稿中,立法宗旨一字沒動,仍保留了原來的規定。直到三審後才有所改變。

預算法四審稿對立法目的表述是,“為了規範政府收支行為,強化預算約束,加強對預算的管理和監督,建立健全全面規範、公開透明的預算制度,保障經濟社會的健康發展。”

規範政府收支行為

隨著立法宗旨的變化, 規範政府收支行為,是四審稿中的重要內容。

“小金庫”問題長期存在,雖經過多輪清理仍然存在於一些黨政機關之中。在預算法修正草案審議中,與會人員認為,政府收支是否全部納入預算管理,是堵住“小金庫”等支出漏洞的關鍵。

為此,四審稿中強調全口徑預算,所謂“全口徑”,就是預算管理的範圍不僅包括預算內資金,還包括諸多預算外資金,也就是說把中央政府和地方政府所有收支基本納入到預算中來。

這既包括了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經濟預算、社會保障預算四本預算都做出了規定。

劉劍文教授認為,全口徑預算從制度層面杜絕了“小金庫”的來源。

三公消費將被規範

在法律界,現行《預算法》存在的漏洞被認為是造成各級政府預算編制粗糙的一個重要因素,現在各級政府的預算編制往往只有一個框架性的總數,公眾看不懂,更無法監督。例如,在一些政府部門的資金中,只列出“基礎建設經費”“科技經費”等大而籠統的科目,涉及到具體的使用情況,公眾很難知曉。國務院自2009年開始推動三公經費、預算公開。但是“三公消費”很多都是糊塗賬,籠統的數據很容易引起公眾不滿。

為此,四審稿中對預算公開進行了細化。政府支出應按經濟分類,其中基本支出編到“款”,項目支出編到“項”;而決算編制中,所有政府支出都按功能分類編到最詳細的“款”。這樣的細化可以從技術上避免糊塗賬的產生,清晰展示財政流向,為公眾監督提供基本依據。

劉劍文教授認為,隨著預算法的修改,三公經費的公開範圍、幅度將越來越大,三公消費將會被規範。

地方債開閘 但仍存限制

中央政府與地方政府之間的權力劃分,也是預算法修改中的重要問題。

財政轉移支付是指國家的各級政府之間,在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償轉移。

現行預算法第28條規定,地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。

施正文教授認為,現在預算法沒有不準發地方債,但是權力不屬於地方,而是由國務院決定。

比如發債的額度,由國務院制定,這一規定將使地方政府完全聽命於中央。

四審稿修改為,“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,除本法另有規定外,不列赤字。”

同時規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。

四審稿在有限放開地方發債的同時,更強化監管和風險防控。全國人大常委會分組審議預算法修正案草案時,一些與會人員評價,為地方債設置防風險值得肯定,但仍有進一步嚴格規範管理的空間。

辜勝阻委員建議應立法規定債務上限,舉債政府應編制公開的資產負債表向人大報告,從而進一步使負債規範化和陽光化。

華爾街見聞網站此前提到,東方證券首席經濟學家邵宇在英國《金融時報》撰文認為,《預算法》是當下中國經濟體制和政治體制改革的核心交匯點,關涉經濟發展方式轉變和運行效率、關涉民生改善、關涉中央和地方政府關系調整梳理。

《預算法》準確地說就是政府支出法,是約束政府花錢的規矩。《預算法》不僅是上級政府管理下級政府的工具,更是人民對政府支出的約束。它是約束和監督政府行政行為的制度規則,更是構建和塑造現代國家治理體系和能力的法律依據。

可以預見,包括《預算法》案在內的系列公共財政法案的修改通過,將昭示著中國公共財政改革的大步邁進,它會有效的揚棄GDP錦標賽,使得政府真正看得見、可以監督、可以問責,並轉向為服務型、民生型和發揮更好作用的政府。推進民主理財,全面規範、公開透明的預算管理制度將標誌著中國經濟和政治改革在關鍵環節上的雙重啟動。它提供的全過程監督必將使得工程腐敗、建設腐敗受到的強力抑制。

預算法 預算 修正案 修正 草案 通過 地方 開閘 但仍 仍有 限制
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學者如何角力“經濟憲法”新預算法十年四審塵埃落定

來源: http://www.infzm.com/content/103919

2014年3月5日,第十二屆全國人民代表大會第二次會議開幕。審議並表決預算報告,是每年上會的重要議程。預算報告草案專業性強、審議時間短,亦為不少代表們所詬病。 (東方IC/圖)

幾處不起眼的細節,在有“經濟憲法”之稱的預算法修訂過程中,來回拉鋸,背後是事關宏旨的部委權力與利益之爭。

一群學者持續兩年的鼓與呼,在其間發揮了不小的作用。他們,還只是投身參與到預算法修訂進程中的眾多學者、智庫和各方人士的縮影。

長達十年的預算法修法之路終於塵埃落定。

2014年8月31日,十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過《全國人大常委會關於修改預算法的決定》。預算法修訂啟動於2004年,其間兩度成立起草小組,歷經三屆人大,啟動四次審議,在中國立法史上並不多見。上一次歷經四審才通過的是2014年4月頒布的新環保法。

翌日新華社發布的決定全文顯示,新預算法對現行預算法的修改多達82處,在全口徑預算、預算公開、轉移支付、預算審查制度、地方債等方面有諸多亮點,但最引人關註的莫過於新預算法對現行法“央行國庫”的保留和對財政專戶的限制,顛覆了之前二審稿、三審稿中新提出的表述。

2012年6月,預算法修正案二審稿公布後,人們發現現行法第48條第2款“中央國庫業務由中國人民銀行經理,地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”被刪去,而增加了“國庫管理的具體辦法由國務院規定”。此外二審稿還增加了“依法設立財政專戶”,與“國庫單一賬戶體系”的概念。

幾處類似的不起眼細節,在預算法修訂過程中來回拉鋸,背後卻是事關宏旨的部委權力與利益之爭。學界普遍認為,主導二審稿起草工作的財政部,企圖取消央行的國庫經理權,回歸財政國庫體制(參見南方周末2013年8月29日“三屆人大,十年修法,預算法考驗中國”與“‘經濟憲法’里的明爭與暗鬥”兩文)。盡管輿論反彈強烈,在今年4月的預算法修訂三審稿中,對此問題依然模糊保留了二審稿的表述。

與此同時,盡管事關現代預算制度核心,在“人大對預算的審查監督權”方面,爭議和反複並不強烈。根據新預算法,預算草案得以提前交至人大財經委員會進行初步審查,問責制度也有所強化。但外界多有期冀的“設立預算專門委員會”,則未能入法。

無論如何,拉鋸總算結束了。而在最後的4個月內,這部法律中的重要條款如何從幾成定局到神奇逆轉,水面下的高層運作過程外界不得而知。但可以肯定的是,一群學者持續兩年的鼓與呼——集會研討、向上投書、公開呼籲,在其間發揮了不小的作用。為此,南方周末記錄下這樣一群學者不曾為外人知道的努力。

2014年8月31日,北京,十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕後,人大常委會辦公廳在新聞發布會上對新修改的預算法進行了解讀。 (東方IC/圖)

微群里的好消息

微群里平日不大活躍,但這條消息像一顆投向水潭的石子,激起一片歡呼和掌聲,“央行國庫成了,財政專戶成了一半,相當不容易。”

2014年8月11日下午5點08分,北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文在一個微群里發出了一條微信:從權威渠道得知,預算法修改最新稿關於國庫問題回到現行稿規定,由央行經理國庫。財政專戶改為由法律規定或國務院批準設立。對此,劉按捺不住興奮之情,隨即給眾人發來喜訊。

同一天,還召開了一個與預算法四審相關的立法研討會。這次座談會由組織預算法修訂的人大法工委召集,與會人士來自銀行系統、財政系統、農業部、郵政總局等預算法利益相關方和學者代表共四十余人。事後一位不願具名的參會人士向南方周末記者透露,在那次會上他第一次見到上述法條。

微群里平日不大活躍,但這條消息像一顆投向水潭的石子,激起一片歡呼和掌聲。天津財經大學財政學科首席教授李煒光寫道,“央行國庫成了,財政專戶成了一半,相當不容易。”

8月24日下午,在天津財經大學的辦公室內,李煒光摘下眼鏡盯著手機回想了好半天,“‘成了一半’是什麽意思呢?我表達沒這麽差呀!當時實在太高興所以詞不達意。”而因為表達能力強,李煒光曾數次被推舉為相關會議的主持人。

事後考證,此處的“成了一半”是指,微群里的幾位學者的建議是“除非法律、行政法規允許或者人大常委會批準”,政府不能在國庫單一賬戶之外設立財政專戶,而四審稿中,財政專戶須由“國務院”而非“人大常委會”批準。

這是微群里的八位學者第一次獲知此結果。兩個多月前,他們齊聚北京,共同商討出五條預算法修訂的專家建議,其中最後一條就是關於國庫和財政專戶問題。兩年前,他們中的大多數也在上海召開相同主題的研討會,也提了五條建議,其中第三條也是關於國庫問題。兩次的主張,都是維持央行國庫經理地位。

他們的理由很簡單:中國的人大對財政的管控權力很弱,多一個制衡和監管的力量,對避免財政部門一家獨大,是有必要的。

8月11日之前,他們對於結果毫無把握。今年6月,李煒光對上述五條建議的預期是,“哪怕只成了一條,就算沒白忙活。”結果真的“成了一條”時,他對南方周末記者坦承,“這算是意外收獲。”

兩次會議的發起人,複旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森教授8月12日在微群留言說,“首先應該感謝劉老師的上傳(學者建議),如果最後結果如此,我們當慶賀,畢竟中國預算制度的改革有我們大家的貢獻。”

兩年前他曾在上海會議結束時動情陳詞,“即使沒人聽,我們說給上海灘聽,即使一條不接受,我們今天的會議全部的價值,留在未來。”另一位參會者,中央財經大學財經研究院院長王雍君教授則預言,“它(指會議)有可能載入史冊,有可能一事無成。”

微群中八教授的另外四位是:上海財經大學公共經濟與管理學院財政學教授、全國政協委員蔣洪,中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授,武漢大學稅法研究中心主任熊偉教授,和湖北省統計局副局長、中南財經政法大學教授、全國人大代表葉青。

最終說服高層保留央行國庫經理權的一個重要理由,也還是學者們秉持的那個核心理念,“多一層央行的監督有什麽不好呢?”劉劍文與人大法工委等政府相關部門多有聯絡,他自認為修法過程中學者起了很大作用,“中央高層還是比較重視和關註學者的意見建議”。

韋森則和央行、人大財經委等方面人士保持溝通,四審之前,他也得到反饋:“最近的高層會議討論了預算法問題,會上說,預算法是一個重要法律,綜合考慮專家的意見,央行國庫保持原狀。”

從2012年6月預算法二審稿公開向社會征求意見以來,以八位專家為代表的許多學者、民間智庫多次召開研討會,提建議,發表文章、聯名信,接受采訪,意圖阻止預算法修訂過程中的倒退,使人大具有預算監督實權,防止政府內部沒有制衡。

即便在預算法三審前後,種種跡象表明財政部與央行已就國庫爭議達成一定妥協,民間學者仍在堅持發聲,以期局勢的真正明朗化。

他們的堅持多大程度上左右了結果不得而知,但至少贏得了尊敬,著名經濟學家王則柯近日在微博中贊譽道,“平均來說,法學界對於我國社會進步的貢獻,明顯高於經濟學界;在經濟學界里面,財稅學者對於我國社會進步的貢獻,又明顯高於其他的經濟學者。”

三審稿依然難以令人滿意

接近三分之一的委員在發言中提及了財政專戶和國庫問題。“本質不是國庫的管理問題,而是是否要建立權力制衡的機制問題。”

2014年4月21日至24日,預算法修正案草案卡著最後期限,在十二屆全國人大常委會第八次會議上進行了三審。此時距離2012年6月的二審已時隔1年又10個月,按照立法法,法律草案經過兩年沒有再次審議的將成為廢案,終止審議。但三審後並未提起表決通過,據南方周末記者了解,參會的人大常委會委員對三審稿提出了諸多修改意見。

全國人大財經委副主任委員尹中卿在會上說,“這次提請審議的三審稿,還沒有完全達到三年來大家對預算法修改的期待……仔細看下來,預算法修正案三審稿還難以令人滿意。”

接近三分之一的委員在發言中提及了財政專戶和國庫問題。一位委員認為有些財政專戶甚至成了部門的“小金庫”,助長了財政管理上的權力尋租,可能滋生腐敗。因此建議將修改稿的55條第二款修改為,“依照國務院的規定在國庫下設立財政專戶”。

至於國庫庫款支配和國庫業務經理的權限,他認為應由不同機構分別行使,不宜由財政部門在行使庫款支配權的同時經理國庫業務,“讓國家財政的錢多一點監督有什麽不好呢?”

“這個問題的本質不是國庫的管理問題,而是是否要建立權力制衡的機制問題……由人民銀行經理國庫是財政公開透明、防止內部腐敗的重要舉措。”全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員吳曉靈當時發言認為。

還有多位委員談及,三審稿中人大對預算的審查監督權的落實,較之二審稿有一些進步,但仍有很大的改進空間。

韋森與李煒光等學者看到三審稿後也不滿意。三審稿並未向社會公開征求意見,學者們大多是在4月下旬人大常委會三審之後,通過媒體才拿到三審稿。

在他們看來,三審稿對二審稿的主要進步,在於立法宗旨層面,第一次明確預算法立法宗旨是“為了規範政府收支行為,強化預算約束,加強對預算的管理和監督,建立健全全面規範、公開透明的預算制度”;但在具體執行層面,人大的預算監督審查權仍被虛置。

學者們認為,預算法作為一部“限權法”的核心條款在於兩方面,一是在現有框架下盡量加強人大對財政部門預算的監督;二是央行通過國庫經理權監督財政部門。“三審稿看來是外部監督不接受,有限的內部監督也不想接受,那就是倒退了。”李煒光說,“這也是專家一定要堅持出來說話,不能妥協的原因。”

只是這一次,情況有所不同。

還要不要堅持

為此李煒光一開始還挺糾結,他並不願意站在某個部委的立場參與此事,“墨家思想”使他改了主意,“既然部委之爭難免,咱要看誰有道理,誰是弱勢者。”

出乎學者們意料的是,三審稿雖然在國庫問題上基本沿用了二審稿說法,但央行這次沒有主動聯系學者。

在二審稿出來之後,王雍君、李煒光、施正文等學者們最早曾被央行找去開會座談國庫問題。一位與會者回憶,他參加的那次會上央行兩位局長在座,“說央行國庫局都快名存實亡了。”

為此李煒光一開始還挺糾結,他並不願意站在某個部委的立場參與此事。但聽完座談會、看完央行給的材料之後,“墨家思想”使他改了主意。墨家思想是源於中國東周時期的一派古代哲學,主張墨者應該為了民之福祉,冒著危險而奔走。

“既然部委之爭難免,咱要看誰有道理,誰是弱勢者。這個事上央行明顯弱勢。”李煒光說,“財政部如果自己搞一個國庫,它的權力將大過發改委。”

作為一名制度經濟學家,李煒光的好友韋森離預算這一專業領域較遠,但他是個熱心腸,曾經因為讀到“十八屆三中全會報告”中的“稅收法定”四個字而興奮得“夜里都跳起來”。為了解預算,他還專門去美國考察了國會和預算撥款委員會。

也是在二審稿出來後的2012年7月25日,韋森在上海召集21位專家召開預算法修正案二審專題研討會,李煒光向韋森推薦了相識多年的王雍君和施正文。

專業研究預算問題的王雍君在這次會上向與會者系統地闡釋了取消央行國庫和財政專戶納入單一賬戶體系,這背後的利害關系。

研討會之前,韋森已閱讀過王雍君撰寫的相關文章,“國庫管理是個很細分的專業領域,我們中的很多人雖然關註預算改革,但也看不出這部分條文細節調整的深意,好在王雍君專註這個領域,他發現了問題,並率先公開提出。”

而曾在財政部條法司從事財稅立法和政策研究工作的施正文,則在會上詳解了二審稿對人大權力的弱化和虛置。他直言二審稿是一次沒有產生規範、不解決問題的“小改”,“按照預算法,財政部門想怎麽幹,人大沒辦法去監督它,那麽我們立這樣的法幹什麽?”

會後21位與會專家學者聯署了《對預算法修正案(草案二次審議稿)的五點修改意見》,提交至全國人大常委會。

同期,劉劍文和天則經濟研究所也在北京召集了兩場預算法研討會,專家學者們的修法建議通過媒體獲得公開傳播,並遞交到了人大。

學者們嘗試著各種發聲的渠道。今年7月,韋森還與北京一位著名智囊經濟學家深聊預算至半夜,並托其向高層轉交一篇自己關於預算的7000字長文,同時囑咐其轉述:“管好一個國家,先要管好預算。美國1776年建國到1921年一百多年,賬也沒有管對。在這之後美國有了管理預算的法律和機構,才成為一個現代國家。我們現在建國才六十多年,還不晚,我們可以通過推動預算改革,來推動國家治理的現代化。”

民間和學界的強烈反應,客觀上至少改變了預算法修法工作的節奏。一位學者告訴南方周末記者,由於預工委組織起草的二審稿被指有被財政部主導之嫌,國務院法制局後來介入修法,因此三審稿直到今年4月才過審。

三審之後,幾位學者從各自的渠道獲知,在中間人的斡旋之下,財政部與央行已經達成妥協,雙方都各讓了一步:國庫依然設在央行,財政部支持國庫集中支付;但在立法層面,三審稿仍然維持二審稿的處理。

葉青告訴南方周末記者,據他所知當時財政部和央行都有所讓步,並同意雙方根本性的分歧交由高層決定。

韋森得到的反饋是,“現在央行和財政部關系好了。”眾所周知,2013年中央政府換屆後走馬上任的財政部長樓繼偉,和央行行長周小川,是曾在一起合作研究中國經濟改革的老熟人。

商量之後,韋森與李煒光決定不管部門之間的博弈,學者們獨立起草一個“理想中的預算法”。但與眾人商議之後覺得“目前不現實”,決定還是在三審稿基礎上提修改意見。當時並不知道何時會四審,學者們決定盡早開會。

分歧中的最大公約數

長達10個小時的會議共討論了四十多條三審稿條文,僅達成五條共識。大家推舉熊偉執筆整理起草一份材料,原因是,“向上報的材料用詞要精準,需要一個有法學基礎的人起草。”李煒光說。

6月14日,北京多雲轉雷陣雨,八位學者在北京朝陽公園東南角的郡王府飯店召開“預算法修法研討會”,閉門會議開了一整天。

八位參會者中,年紀最大的蔣洪已67歲,最年輕的熊偉才43歲。劉劍文、施正文和熊偉是財稅法學家,王雍君是預算專家,蔣洪、李煒光是財稅學專家,韋森是制度經濟學家,葉青則是活躍在媒體上的學者型官員。除劉劍文和熊偉外,其他六位都是2012年上海研討會的參會者。熊偉被李煒光戲謔為財稅法學界的帥哥。

“我們這八個人在一起是有道理的,各取所長相互彌補,誰還缺不了誰。”李煒光說,“我的主要貢獻就是把這幾個人給攢一塊兒。”

但八位學術背景、關註點、思維方式各異的學者在一起開會,爭議和分歧是必然的。八位學者事先把新老預算法條文做成PPT,從早上8點開始逐條討論。“主要是爭論,修改意見不大。”韋森說。

分歧主要集中於三個方面,一是熊偉等學者認為,預算法應該是一部比較純粹的規範政府財政支出的法律,不該它管的不應該納入進來。比如稅、費等財政收入,都是依據稅法或相關法規征收,不應該納入,“難道說人大否決了預算政府就不收稅了嗎?”其次,熊偉認為分稅制、轉移支付、地方債等不涉及預算,而屬於上下級政府關系的問題,也不應納入預算法。

但其他大部分學者認為一部全面、完整的預算法,是現今中國防止政府隨意花錢、收錢所需要的,且中國沒有其他法律來規範政府間收入劃分、財政轉移支付和公債等財政行為。

此外,法學家更看重法律條文之間的呼應、銜接、執行效力和用詞的精準。而財經專家更重視理念、立法宗旨層面的超前,而不願糾結於個別詞句的斟酌。

“八個人之間對幾乎每一條都有爭議,都有分歧,到最後條文都沒有討論完。”熊偉回憶說。

由於分歧頗多,大家商定按“最大公約數”規則,凡有分歧而無法達成共識的建議,一律不以八名學者聯名修法建議書的方式提出,留作個人意見表達。

長達10個小時的會議共討論了四十多條三審稿條文,僅達成五條共識。大家推舉熊偉執筆整理起草一份材料,原因是,“向上報的材料用詞要精準,需要一個有法學基礎的人起草。”李煒光說。

“我們是為國為民”

“基本算是百分之七八十的勝利,已經是目前可能達到的比較理想的結果。”

回到武漢後,熊偉花了兩天時間寫出了長達七八千字的初稿。商量之後,2014年6月底,2700多字的《<預算法修正案(草案三審稿)>的修改建議》得以定稿。

這五條建議是:進一步完善預算法的立法宗旨;增加規定政府預算活動的目標;強化人大預算審查監督,設立預算專門委員會;落實財政透明度原則,健全政府財務管理;明確央行國庫的職能,從嚴格限制財政專戶制度的設立到逐步取消財政專戶。

值得一提的是,其中“設立預算專門委員會”這一條大家一拍即合地寫進了建議書中,“其實已經超出預算法修訂的範疇,我們都覺得做不到。”韋森說,但劉劍文、施正文等人認為,做不到不妨提,為將來中國建立現代預算制度、做實人大做鋪墊。

以這份稿件為藍本,劉劍文等人修改之後,中國法學會以《要報》的方式遞到了中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳等部門。中國法學會是部級機構,其會長是原中央政治局委員、中央政法委副書記王樂泉。

此外,學者們也盡可能通過各種私人關系,輾轉向上傳遞。

最終在9月1日新華社公布的新預算法修改決定中,上述五條的具體建議僅有最後一條得以入法。

韋森告訴南方周末記者,幾位學者最看重的三點修法意見:人大設立專門的預算監督機構;保留央行國庫;預算法建立真正問責機制。現在看來第一點沒有實現,第二點完全落實,第三點做到一點點,“基本算是百分之七八十的勝利,已經是目前可能達到的比較理想的結果,我們可以喝酒慶功了。”

“我們不是為了央行,我們是為國為民。”韋森感慨道。蔣洪說,“要真正監督權力,不能單純依靠政府內部的自我約束,必須倚靠社會、公眾、人大的外部力量。”

“其實正因為人大監督權力需要加強,才需要制定這樣一部面面俱到的預算法。”熊偉打比方說,“一個內功高強的人要想制敵,輕輕一推你就倒了。如果本身很羸弱,招式再多也無濟於事。”

八位學者只是投身參與到預算法修訂進程中的眾多學者、智庫和各方人士的縮影。同道中人有的更願意做幕後英雄,有的卻偏好通過媒體高調造勢,而非訴諸體制內的上書通道。

體制內渠道是學者們眼里更穩妥的渠道,比如,上海財經大學一群財政領域學者組成課題組,從2008年起,持續以課題組名義上書全國人大遞交修法建議和各種相關問題研究成果,四審前,他們抓緊最後時間提交了最新的一份。“當時恰好人大換屆,前一屆人大沒有按計劃完成預算法修訂,在這個背景下,我們成立課題組,就是為了參與到預算法修訂,在其中發揮學者價值,課題的學術成果本身倒是其次。”課題組成員之一的上海財經大學教授劉小兵說,接下來課題組還會繼續以這樣的方式參與預算法實施條例的制定。

記者出身的龔成鈺屬於後一類,他創立的財稅智庫天和經濟研究所在三審稿出來之後,花了兩個月時間,用電子郵件的方式征集到132位學者專家的55條修法建議。7月28日,天和在北京召開財稅論壇,蔣洪、劉劍文、李煒光、王雍君、葉青、熊偉等數十位學者參會,會上天和公開發布了“百名學者修訂預算法對照表”。

“在傳統思維上,我這種方式可能有待商榷,但為什麽我要這麽做?因為今天互聯網技術正顛覆一切,公開透明是趨勢,公民有知情權。”龔成鈺對南方周末記者說,“我就覺得這是一件正確的、有價值的事情。”

預算法修訂過程。 (李伯根/圖)

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