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說史130809傑弗遜傳(25) 憲法第十二修正案 掌門天地

說史130809

傑弗遜傳(25) 憲法第十二修正案

朝日執筆

〈美國簡史番外篇〉： 天才傑弗遜和他的對手們（十二）劉易斯與克拉克遠征Lewis and Clark Expedition &《憲法第十二修正案》

他們在秋天結束前來到密蘇里河畔 曼丹族Mandan聚居的地區，建立「曼丹碉堡」過冬。 翌年四月，軍團重新出發，穿過密蘇里河的支流 黃石河，來到今天著名的密蘇里瀑布。 七月他們終於越過洛磯山脈的山口，也就是說，他們已走出了「路易斯安那」的西界，離開了美國的領土，進入今天美國西北地區。 那裡在英屬加拿大以南、新西班牙以北、路易斯安那以西，當時是一片「無主之地」。八月他們在這個三不管的「蠻荒之地」與當地土著 索索尼部落的戰士發生衝突。探險隊被包圍，面臨全軍覆沒的危機。 當此危急關頭，出身於索索尼的印第安姑娘 莎卡加維婭拯救了大家。她隻身前往與對方談判，並成功說服索索尼人解圍。十月，探險隊穿過了今天的愛達荷州和華盛頓州，平安渡過了北美流速最快的 蛇河Snake River（又名斯內克河）和 清水河Clearwater River。

10月16日，他們來到了哥倫比亞河，順流西下。三日後，探索軍團終於看到他們的終點—- 太平洋！ 劉易斯在這一天的日誌中寫道：「在寬闊的 哥倫比亞河口，我們懷著愉快的心情，遠眺一望無際的太平洋。」

探險隊用了一個月考察太平洋海岸和附近的平原， 又調查了周邊印第安部落的情況。 最後，他們在大陸西端的太平洋海岸邊，建造了一座碉堡，取名為「加里什碉堡Fort Clatsop」。 這是美國第一次「派兵」到達太平洋海岸。 這座像徵劉易斯和克拉克不朽成就的碉堡，至今仍屹立在太平洋的海岸上，成為美國西部的重要地標。

探索軍團在碉堡中渡過了旅程中第二個冬天。 1806年3月，他們踏上了歸途。由於他們在旅程中與眾多的印第安部落建立了良好關係， 以至向來與該地區進行貿易的英國西北毛皮公司深感不安。 這個代表英屬加拿大的利益集團，擔心在該地毛皮貿易的壟斷地位會受到動搖， 故此不斷在印第安部落中造謠誹謗。 因為這個原因，劉易斯和克拉克回程時，看到的都是一張張充滿敵意的印第安面孔，這讓他們的回程之路增加了不少危險。

1806年9月23日中午， 劉易斯和克拉克帶領的「探索軍團」終於回到聖路易斯，兩位隊長向總統傑弗遜匯報了他們取得的成績：

1.成功發現了直通太平洋的航路;

2.獲取了路易斯安那甚至更西地區的大量地理知識;

3.繪製了西部主要河流和山脈的地圖;

4.觀察並記述了178種植物和122種動物（包括亞種）;

5.開拓了西部的毛皮貿易;

6.開展了合眾國與西部印第安人的外交關係.

後世評價他們的成就時，認為除了上面的「實質貢獻」以外，更重要是透過這次壯舉，把美國人的視線吸引到西部來。 連月來報紙的連載報導，加上回來後各隊員的訪問，令全國人民對西部充滿了遐想。 更多人熱衷於到西部開拓，「大西部時代」開始了！

當然，美國人對西部的殷切關注，也導致美國與西班牙和英國的關係日趨惡化，1812年的「英美戰爭」和再後來的「美西戰爭」，可以說是肇因於此。

劉易斯回來後，傑弗遜總統向他頒授了1,500英畝的土地作為獎勵，並在1807年任命他為 路易斯安那屬地的總督。 劉易斯舉家搬到聖路易斯，全心經略西域。遺憾地，這個總督他只做了兩年。

1809年，劉易斯被政敵造謠指控行政失當，被傳召帶同文件上京，向總統和議會解釋。 旅途中，他在一間名叫Grinder's Stand的小旅館投宿。 某天夜裡，店主聽到他所住的房間傳出模糊的說話聲，黎明時分又傳出了一下槍聲。 店主循聲而至，在房間內發現劉易斯已經死亡，頭和胸口有明顯槍傷，行李中不見任何賬本。 有說是政敵害怕劉易斯在華盛頓提出證據，指控他們貪污和誣揑，所以在半途殺人滅口，並搶回賬簿。 另一說則是他畏罪自殺，本來就沒有帶同賬簿，有報紙還繪影繪聲地說，有人曾目擊劉易斯此前不久，曾意圖跳入密西西比河自盡，只是被人救起。真相如何，也許永遠是一個謎。

至於克拉克，此後畢生都貢獻在這廣闊的西部。 他完成了與劉易斯的遠征後，花了近一年的時間，整理西征所取得的各種資料。1807年，他被任命路易斯安那事務總管，並成為民兵團的準將。他把辦事處設在密蘇里，1812年英美戰爭爆發，他在當地領導民兵對抗英軍，並在當時尚未建州的威斯康辛設立了第一所郵局。 後來密蘇里建州，他成為第一任州長。 戰後他被委派主管印第安事務，參與了各種外交和軍事政策的制定和執行，他在後來的「黑鷹戰爭Black Hawk War」擔任了重要的角色。

1804年對傑弗遜，以至整個美國都是忙碌的一年。其中最重要的，當然就是年底的總統大選。 在送別西征的壯士後，傑弗遜就要著手準備選舉了。不過，他首先處理的，是總統選舉的規則。

美國總統的選舉辦法是《美國憲法》所規定的。 根據《憲法》第二章第一條，總統由各州派出的「選舉人」投票選出的。 每位「選舉人」最多可以投兩票給不同的候選人，結果得票最高而又過半數者當選總統，得票次高者當選副總統。這個方法非常符合直觀，得票最高，也就是獲得最多州分支持的人，從定義上而言就是當屆最具能力的候選人。 得票最高，能力最高的當總統；得票次高的，也就是能力第二高的當副總統，實在沒有比這更合理的安排了。

若各位不太善忘的話，應該也會記得我們之前的故事中，已有四次總統選舉了。「國父」華盛頓將軍眾望所歸，在兩次選舉中皆獲所有「選舉人」一致支持，以全票當選總統。 而阿當斯雖然得票不如華盛頓，但亦以倍數拋離其他對手的第二高票，成為副總統。 在二人的八年正副總統任期內，華盛頓雖然並不器重阿當斯，但二人的政治理念都是接近的，故此一直沒有發生任何問題。 大家因此更加覺得《憲法》規定的總統辦法，實在合理得無可質疑。 不過，隨著聯邦黨和民主共和黨—- 也就是所謂「第一黨系」的成立，這個選舉辦法似乎出現了漏洞。

在1796年總統大選中，得票最高當選總統的是聯邦黨的阿當斯，得票次高當選副總統的卻是來「敵對黨」民主共和黨的傑弗遜。 當時就已經有人驚覺，原來《憲法》中的選舉辦法，竟有機會出現這樣的結果—- 政治理念上的敵人竟成了行政架構上的夥伴！

更要命的是，副總統最主要的角色，就是作為總統「出事」時的替補。 現在政治上敵對兩方的一方，充當另一方的「士啤呔」，實在令坐在總統寶座上的一方芒刺在背，「很有壓力」！ 可幸阿當斯和傑弗遜都是公認的正人君子，加上二人私交甚篤，所以在四年任期內也算是「合作愉快」。 不過，這個「總統很危險」的憂慮，始終是一個「結構性的存在」，而且，隨著黨爭的激烈，可以預期日後出現的頻率也會相當高。

1800年的大選暴露出另一種可能出現的困局。 本來在這一屆大選中，傑弗遜應該也是眾望所歸的總統人選。然而，基於這樣那樣，有心無意的「巧合」或「操作」，最後出現了最高得票二人同票的情況。 《憲法》也並非沒有預料到出現「同票」，裡面已經規定了「同票」時，則交由眾議院決定。 不過，《憲法》卻沒有預料到，原來在眾議院也可以「巧合地」出現沒有人過半數的情況。 經過曠日持久的三十多輪投票，傑弗遜和伯爾始終未能分出勝負，要不是漢密爾頓在關鍵時候發功，這困局也不知要拖到何年何月才能解決。

傑弗遜顯然才是「正選」，但伯爾寸步不讓。 這次的結果表明，即使得票最高的兩人來自同一個政黨，也並不一定會同心同德，尤其是當距離權力寶座只是「一步之遙」的時候。 在這場黨內的「鬩牆之爭」中，枱底和枱面都出現了很多邪惡的利益交換，還有卑劣的人身攻擊，而且更讓別有用心的第三者、第四者有可乘之機。 若不是傑弗遜看透形勢，堅持「寧拖不屈」，日後的執政就難免出現制肘，而且也立了一個不好的先例。 出現這種局面，顯然不是制憲者當初能夠想像得到的。這不能怪伯爾心存僥倖，也不能怪聯邦黨趁火打劫，更不能怪漢密爾頓乘人之危，這些都是制度漏洞所造成的。

為了防止再重蹈1796或1800大選的覆轍，傑弗遜和民和共和黨決定要改變這些「引人犯罪」的規則。 與聯邦黨在1800年大選前，計劃修改選舉辦法不同，傑弗遜倡議的「修憲」，並不能增加他在來屆總統大選的勝算。（參見第七集）他選擇堂堂正正地提出「憲法修正案」。（這也符合他「憲法應常修」的政治哲學）儘管這要比聯邦黨在上屆的「打茅波」費勁得多了。

不過，修正案的進程並沒有想像中困難。 其中漢密爾頓和伯爾的衝突，成了重要的推動助力。這兩位開國英傑、政壇大老、國家棟樑不和，互相惡意攻訐，在當時已是舉國皆知的事，也令不少人惋惜不已。 漢密爾頓在1800年總統大選中將伯爾扳倒，更是讓人印象深刻，大多數人認為這正是兩人鬥爭白熱化的主因。一切都源於制度上的漏洞。

修正案在1803年12月19日在國會提出，在翌年的6月15日已得到《憲法》規定的四分之三州通過，正式生效，可謂極有效率。

按照《憲法第十二修正案》，以後每名「選舉人」仍是投兩票予不同的候選人，不過會分清楚一票投選總統，另一票投選副總統。*** 獲得過半總統選票及過半副總統選票者，分別當選為總統和副總統。 若無人得「總統票」過半，則由眾議院在得「總統票」最高的三人中，以一州一票的方式選出總統。 若無人得「副總統票」過半，則由參議院在得票最高的兩人中，選出副總統。

1804年的大選是首屆根據《第十二修正案》進行的大選。選舉方法經修訂後，基本上保證了正副總統的當選人是來自同一政黨的「拍檔」， 防止出現1796年「政敵當副手／士啤呔」的境況；而且由於投票時分清「莊閒」，極少機會再出現同票，也避免了出現像1800年有人「竊窺大寶」的危機。 自1804年至2012年，只出現過一次，因為無人得票過半，而要由眾議院選出總統的情況。

這次修訂表面看來只是技術上的調整，以便選舉進行得更流暢，結果更「合理」。不過，若細想一層，就會發現這次的修憲，其實表現了一種政治理念的重大轉折。在《第十二修正案》下，正副總統候選人變成按黨派配對的「拍檔」。 ***

這等於承認了一個非常重要的「Inconvenient Truth」—- 在大多數情況下，得票最高和次高者，最好的人和次好的人，不但不是政治哲學和治國理念最接近的戰友，相反往往正是相差最遠的政敵！

本來由「最好的人」當總統；「次好的人」當副總統的構想，是建基於立國先賢對政治的「美好理想」—-所有政治家都是高尚的君子，君子縱使意見有異，但卻不是敵人，而是 「和而不同」地為人民福祉努力的「夥伴」。

不過，隨著修正案的通過，大家終於要正視一個事實：天下為公、君子不黨的紳士，已經讓位於爭名逐利、黨同伐異的流冺。 漢密爾頓「矚目地」死於決鬥之中，讓人們更確信仇恨力量的強大，菁英之間的「惡性內耗」對合眾國的強大並無好處。 說得戲劇性一點，就是伯爾的一粒子彈，宣告「政治家」從此淪為「政客」，而美國也正式進入「兩黨制」政黨政治的時代了！

經過一番努力，傑弗遜終於成功修憲。 現在，他可以全心全意部署年底的選戰了。 民主共和黨的形勢現在一片大好，傑弗遜民望高企，連任似乎已是毫無懸念。 然而，聯邦黨真的會就此俯首稱臣嗎？還有伯爾，有家歸不得的他又將何去何從呢？他真的甘心就此退出歷史舞台嗎？欲知後事如何，請看下回分解。

法國憲法法院批準實施75%稅率“富人稅”

學者如何角力“經濟憲法”新預算法十年四審塵埃落定

幾處不起眼的細節，在有“經濟憲法”之稱的預算法修訂過程中，來回拉鋸，背後是事關宏旨的部委權力與利益之爭。

一群學者持續兩年的鼓與呼，在其間發揮了不小的作用。他們，還只是投身參與到預算法修訂進程中的眾多學者、智庫和各方人士的縮影。

長達十年的預算法修法之路終於塵埃落定。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過《全國人大常委會關於修改預算法的決定》。預算法修訂啟動於2004年，其間兩度成立起草小組，歷經三屆人大，啟動四次審議，在中國立法史上並不多見。上一次歷經四審才通過的是2014年4月頒布的新環保法。

翌日新華社發布的決定全文顯示，新預算法對現行預算法的修改多達82處，在全口徑預算、預算公開、轉移支付、預算審查制度、地方債等方面有諸多亮點，但最引人關註的莫過於新預算法對現行法“央行國庫”的保留和對財政專戶的限制，顛覆了之前二審稿、三審稿中新提出的表述。

2012年6月，預算法修正案二審稿公布後，人們發現現行法第48條第2款“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”被刪去，而增加了“國庫管理的具體辦法由國務院規定”。此外二審稿還增加了“依法設立財政專戶”，與“國庫單一賬戶體系”的概念。

幾處類似的不起眼細節，在預算法修訂過程中來回拉鋸，背後卻是事關宏旨的部委權力與利益之爭。學界普遍認為，主導二審稿起草工作的財政部，企圖取消央行的國庫經理權，回歸財政國庫體制（參見南方周末2013年8月29日“三屆人大，十年修法，預算法考驗中國”與“‘經濟憲法’里的明爭與暗鬥”兩文）。盡管輿論反彈強烈，在今年4月的預算法修訂三審稿中，對此問題依然模糊保留了二審稿的表述。

與此同時，盡管事關現代預算制度核心，在“人大對預算的審查監督權”方面，爭議和反複並不強烈。根據新預算法，預算草案得以提前交至人大財經委員會進行初步審查，問責制度也有所強化。但外界多有期冀的“設立預算專門委員會”，則未能入法。

無論如何，拉鋸總算結束了。而在最後的4個月內，這部法律中的重要條款如何從幾成定局到神奇逆轉，水面下的高層運作過程外界不得而知。但可以肯定的是，一群學者持續兩年的鼓與呼——集會研討、向上投書、公開呼籲，在其間發揮了不小的作用。為此，南方周末記錄下這樣一群學者不曾為外人知道的努力。

微群里的好消息

微群里平日不大活躍，但這條消息像一顆投向水潭的石子，激起一片歡呼和掌聲，“央行國庫成了，財政專戶成了一半，相當不容易。”

2014年8月11日下午5點08分，北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文在一個微群里發出了一條微信：從權威渠道得知，預算法修改最新稿關於國庫問題回到現行稿規定，由央行經理國庫。財政專戶改為由法律規定或國務院批準設立。對此，劉按捺不住興奮之情，隨即給眾人發來喜訊。

同一天，還召開了一個與預算法四審相關的立法研討會。這次座談會由組織預算法修訂的人大法工委召集，與會人士來自銀行系統、財政系統、農業部、郵政總局等預算法利益相關方和學者代表共四十余人。事後一位不願具名的參會人士向南方周末記者透露，在那次會上他第一次見到上述法條。

微群里平日不大活躍，但這條消息像一顆投向水潭的石子，激起一片歡呼和掌聲。天津財經大學財政學科首席教授李煒光寫道，“央行國庫成了，財政專戶成了一半，相當不容易。”

8月24日下午，在天津財經大學的辦公室內，李煒光摘下眼鏡盯著手機回想了好半天，“‘成了一半’是什麽意思呢？我表達沒這麽差呀！當時實在太高興所以詞不達意。”而因為表達能力強，李煒光曾數次被推舉為相關會議的主持人。

事後考證，此處的“成了一半”是指，微群里的幾位學者的建議是“除非法律、行政法規允許或者人大常委會批準”，政府不能在國庫單一賬戶之外設立財政專戶，而四審稿中，財政專戶須由“國務院”而非“人大常委會”批準。

這是微群里的八位學者第一次獲知此結果。兩個多月前，他們齊聚北京，共同商討出五條預算法修訂的專家建議，其中最後一條就是關於國庫和財政專戶問題。兩年前，他們中的大多數也在上海召開相同主題的研討會，也提了五條建議，其中第三條也是關於國庫問題。兩次的主張，都是維持央行國庫經理地位。

他們的理由很簡單：中國的人大對財政的管控權力很弱，多一個制衡和監管的力量，對避免財政部門一家獨大，是有必要的。

8月11日之前，他們對於結果毫無把握。今年6月，李煒光對上述五條建議的預期是，“哪怕只成了一條，就算沒白忙活。”結果真的“成了一條”時，他對南方周末記者坦承，“這算是意外收獲。”

兩次會議的發起人，複旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森教授8月12日在微群留言說，“首先應該感謝劉老師的上傳（學者建議），如果最後結果如此，我們當慶賀，畢竟中國預算制度的改革有我們大家的貢獻。”

兩年前他曾在上海會議結束時動情陳詞，“即使沒人聽，我們說給上海灘聽，即使一條不接受，我們今天的會議全部的價值，留在未來。”另一位參會者，中央財經大學財經研究院院長王雍君教授則預言，“它（指會議）有可能載入史冊，有可能一事無成。”

微群中八教授的另外四位是：上海財經大學公共經濟與管理學院財政學教授、全國政協委員蔣洪，中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授，武漢大學稅法研究中心主任熊偉教授，和湖北省統計局副局長、中南財經政法大學教授、全國人大代表葉青。

最終說服高層保留央行國庫經理權的一個重要理由，也還是學者們秉持的那個核心理念，“多一層央行的監督有什麽不好呢？”劉劍文與人大法工委等政府相關部門多有聯絡，他自認為修法過程中學者起了很大作用，“中央高層還是比較重視和關註學者的意見建議”。

韋森則和央行、人大財經委等方面人士保持溝通，四審之前，他也得到反饋：“最近的高層會議討論了預算法問題，會上說，預算法是一個重要法律，綜合考慮專家的意見，央行國庫保持原狀。”

從2012年6月預算法二審稿公開向社會征求意見以來，以八位專家為代表的許多學者、民間智庫多次召開研討會，提建議，發表文章、聯名信，接受采訪，意圖阻止預算法修訂過程中的倒退，使人大具有預算監督實權，防止政府內部沒有制衡。

即便在預算法三審前後，種種跡象表明財政部與央行已就國庫爭議達成一定妥協，民間學者仍在堅持發聲，以期局勢的真正明朗化。

他們的堅持多大程度上左右了結果不得而知，但至少贏得了尊敬，著名經濟學家王則柯近日在微博中贊譽道，“平均來說，法學界對於我國社會進步的貢獻，明顯高於經濟學界；在經濟學界里面，財稅學者對於我國社會進步的貢獻，又明顯高於其他的經濟學者。”

三審稿依然難以令人滿意

接近三分之一的委員在發言中提及了財政專戶和國庫問題。“本質不是國庫的管理問題，而是是否要建立權力制衡的機制問題。”

2014年4月21日至24日，預算法修正案草案卡著最後期限，在十二屆全國人大常委會第八次會議上進行了三審。此時距離2012年6月的二審已時隔1年又10個月，按照立法法，法律草案經過兩年沒有再次審議的將成為廢案，終止審議。但三審後並未提起表決通過，據南方周末記者了解，參會的人大常委會委員對三審稿提出了諸多修改意見。

全國人大財經委副主任委員尹中卿在會上說，“這次提請審議的三審稿，還沒有完全達到三年來大家對預算法修改的期待……仔細看下來，預算法修正案三審稿還難以令人滿意。”

接近三分之一的委員在發言中提及了財政專戶和國庫問題。一位委員認為有些財政專戶甚至成了部門的“小金庫”，助長了財政管理上的權力尋租，可能滋生腐敗。因此建議將修改稿的55條第二款修改為，“依照國務院的規定在國庫下設立財政專戶”。

至於國庫庫款支配和國庫業務經理的權限，他認為應由不同機構分別行使，不宜由財政部門在行使庫款支配權的同時經理國庫業務，“讓國家財政的錢多一點監督有什麽不好呢？”

“這個問題的本質不是國庫的管理問題，而是是否要建立權力制衡的機制問題……由人民銀行經理國庫是財政公開透明、防止內部腐敗的重要舉措。”全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員吳曉靈當時發言認為。

還有多位委員談及，三審稿中人大對預算的審查監督權的落實，較之二審稿有一些進步，但仍有很大的改進空間。

韋森與李煒光等學者看到三審稿後也不滿意。三審稿並未向社會公開征求意見，學者們大多是在4月下旬人大常委會三審之後，通過媒體才拿到三審稿。

在他們看來，三審稿對二審稿的主要進步，在於立法宗旨層面，第一次明確預算法立法宗旨是“為了規範政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規範、公開透明的預算制度”；但在具體執行層面，人大的預算監督審查權仍被虛置。

學者們認為，預算法作為一部“限權法”的核心條款在於兩方面，一是在現有框架下盡量加強人大對財政部門預算的監督；二是央行通過國庫經理權監督財政部門。“三審稿看來是外部監督不接受，有限的內部監督也不想接受，那就是倒退了。”李煒光說，“這也是專家一定要堅持出來說話，不能妥協的原因。”

只是這一次，情況有所不同。

還要不要堅持

為此李煒光一開始還挺糾結，他並不願意站在某個部委的立場參與此事，“墨家思想”使他改了主意，“既然部委之爭難免，咱要看誰有道理，誰是弱勢者。”

出乎學者們意料的是，三審稿雖然在國庫問題上基本沿用了二審稿說法，但央行這次沒有主動聯系學者。

在二審稿出來之後，王雍君、李煒光、施正文等學者們最早曾被央行找去開會座談國庫問題。一位與會者回憶，他參加的那次會上央行兩位局長在座，“說央行國庫局都快名存實亡了。”

為此李煒光一開始還挺糾結，他並不願意站在某個部委的立場參與此事。但聽完座談會、看完央行給的材料之後，“墨家思想”使他改了主意。墨家思想是源於中國東周時期的一派古代哲學，主張墨者應該為了民之福祉，冒著危險而奔走。

“既然部委之爭難免，咱要看誰有道理，誰是弱勢者。這個事上央行明顯弱勢。”李煒光說，“財政部如果自己搞一個國庫，它的權力將大過發改委。”

作為一名制度經濟學家，李煒光的好友韋森離預算這一專業領域較遠，但他是個熱心腸，曾經因為讀到“十八屆三中全會報告”中的“稅收法定”四個字而興奮得“夜里都跳起來”。為了解預算，他還專門去美國考察了國會和預算撥款委員會。

也是在二審稿出來後的2012年7月25日，韋森在上海召集21位專家召開預算法修正案二審專題研討會，李煒光向韋森推薦了相識多年的王雍君和施正文。

專業研究預算問題的王雍君在這次會上向與會者系統地闡釋了取消央行國庫和財政專戶納入單一賬戶體系，這背後的利害關系。

研討會之前，韋森已閱讀過王雍君撰寫的相關文章，“國庫管理是個很細分的專業領域，我們中的很多人雖然關註預算改革，但也看不出這部分條文細節調整的深意，好在王雍君專註這個領域，他發現了問題，並率先公開提出。”

而曾在財政部條法司從事財稅立法和政策研究工作的施正文，則在會上詳解了二審稿對人大權力的弱化和虛置。他直言二審稿是一次沒有產生規範、不解決問題的“小改”，“按照預算法，財政部門想怎麽幹，人大沒辦法去監督它，那麽我們立這樣的法幹什麽？”

會後21位與會專家學者聯署了《對預算法修正案（草案二次審議稿）的五點修改意見》，提交至全國人大常委會。

同期，劉劍文和天則經濟研究所也在北京召集了兩場預算法研討會，專家學者們的修法建議通過媒體獲得公開傳播，並遞交到了人大。

學者們嘗試著各種發聲的渠道。今年7月，韋森還與北京一位著名智囊經濟學家深聊預算至半夜，並托其向高層轉交一篇自己關於預算的7000字長文，同時囑咐其轉述：“管好一個國家，先要管好預算。美國1776年建國到1921年一百多年，賬也沒有管對。在這之後美國有了管理預算的法律和機構，才成為一個現代國家。我們現在建國才六十多年，還不晚，我們可以通過推動預算改革，來推動國家治理的現代化。”

民間和學界的強烈反應，客觀上至少改變了預算法修法工作的節奏。一位學者告訴南方周末記者，由於預工委組織起草的二審稿被指有被財政部主導之嫌，國務院法制局後來介入修法，因此三審稿直到今年4月才過審。

三審之後，幾位學者從各自的渠道獲知，在中間人的斡旋之下，財政部與央行已經達成妥協，雙方都各讓了一步：國庫依然設在央行，財政部支持國庫集中支付；但在立法層面，三審稿仍然維持二審稿的處理。

葉青告訴南方周末記者，據他所知當時財政部和央行都有所讓步，並同意雙方根本性的分歧交由高層決定。

韋森得到的反饋是，“現在央行和財政部關系好了。”眾所周知，2013年中央政府換屆後走馬上任的財政部長樓繼偉，和央行行長周小川，是曾在一起合作研究中國經濟改革的老熟人。

商量之後，韋森與李煒光決定不管部門之間的博弈，學者們獨立起草一個“理想中的預算法”。但與眾人商議之後覺得“目前不現實”，決定還是在三審稿基礎上提修改意見。當時並不知道何時會四審，學者們決定盡早開會。

分歧中的最大公約數

長達10個小時的會議共討論了四十多條三審稿條文，僅達成五條共識。大家推舉熊偉執筆整理起草一份材料，原因是，“向上報的材料用詞要精準，需要一個有法學基礎的人起草。”李煒光說。

6月14日，北京多雲轉雷陣雨，八位學者在北京朝陽公園東南角的郡王府飯店召開“預算法修法研討會”，閉門會議開了一整天。

八位參會者中，年紀最大的蔣洪已67歲，最年輕的熊偉才43歲。劉劍文、施正文和熊偉是財稅法學家，王雍君是預算專家，蔣洪、李煒光是財稅學專家，韋森是制度經濟學家，葉青則是活躍在媒體上的學者型官員。除劉劍文和熊偉外，其他六位都是2012年上海研討會的參會者。熊偉被李煒光戲謔為財稅法學界的帥哥。

“我們這八個人在一起是有道理的，各取所長相互彌補，誰還缺不了誰。”李煒光說，“我的主要貢獻就是把這幾個人給攢一塊兒。”

但八位學術背景、關註點、思維方式各異的學者在一起開會，爭議和分歧是必然的。八位學者事先把新老預算法條文做成PPT，從早上8點開始逐條討論。“主要是爭論，修改意見不大。”韋森說。

分歧主要集中於三個方面，一是熊偉等學者認為，預算法應該是一部比較純粹的規範政府財政支出的法律，不該它管的不應該納入進來。比如稅、費等財政收入，都是依據稅法或相關法規征收，不應該納入，“難道說人大否決了預算政府就不收稅了嗎？”其次，熊偉認為分稅制、轉移支付、地方債等不涉及預算，而屬於上下級政府關系的問題，也不應納入預算法。

但其他大部分學者認為一部全面、完整的預算法，是現今中國防止政府隨意花錢、收錢所需要的，且中國沒有其他法律來規範政府間收入劃分、財政轉移支付和公債等財政行為。

此外，法學家更看重法律條文之間的呼應、銜接、執行效力和用詞的精準。而財經專家更重視理念、立法宗旨層面的超前，而不願糾結於個別詞句的斟酌。

“八個人之間對幾乎每一條都有爭議，都有分歧，到最後條文都沒有討論完。”熊偉回憶說。

由於分歧頗多，大家商定按“最大公約數”規則，凡有分歧而無法達成共識的建議，一律不以八名學者聯名修法建議書的方式提出，留作個人意見表達。

長達10個小時的會議共討論了四十多條三審稿條文，僅達成五條共識。大家推舉熊偉執筆整理起草一份材料，原因是，“向上報的材料用詞要精準，需要一個有法學基礎的人起草。”李煒光說。

“我們是為國為民”

“基本算是百分之七八十的勝利，已經是目前可能達到的比較理想的結果。”

回到武漢後，熊偉花了兩天時間寫出了長達七八千字的初稿。商量之後，2014年6月底，2700多字的《<預算法修正案（草案三審稿）>的修改建議》得以定稿。

這五條建議是：進一步完善預算法的立法宗旨；增加規定政府預算活動的目標；強化人大預算審查監督，設立預算專門委員會；落實財政透明度原則，健全政府財務管理；明確央行國庫的職能，從嚴格限制財政專戶制度的設立到逐步取消財政專戶。

值得一提的是，其中“設立預算專門委員會”這一條大家一拍即合地寫進了建議書中，“其實已經超出預算法修訂的範疇，我們都覺得做不到。”韋森說，但劉劍文、施正文等人認為，做不到不妨提，為將來中國建立現代預算制度、做實人大做鋪墊。

以這份稿件為藍本，劉劍文等人修改之後，中國法學會以《要報》的方式遞到了中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳等部門。中國法學會是部級機構，其會長是原中央政治局委員、中央政法委副書記王樂泉。

此外，學者們也盡可能通過各種私人關系，輾轉向上傳遞。

最終在9月1日新華社公布的新預算法修改決定中，上述五條的具體建議僅有最後一條得以入法。

韋森告訴南方周末記者，幾位學者最看重的三點修法意見：人大設立專門的預算監督機構；保留央行國庫；預算法建立真正問責機制。現在看來第一點沒有實現，第二點完全落實，第三點做到一點點，“基本算是百分之七八十的勝利，已經是目前可能達到的比較理想的結果，我們可以喝酒慶功了。”

“我們不是為了央行，我們是為國為民。”韋森感慨道。蔣洪說，“要真正監督權力，不能單純依靠政府內部的自我約束，必須倚靠社會、公眾、人大的外部力量。”

“其實正因為人大監督權力需要加強，才需要制定這樣一部面面俱到的預算法。”熊偉打比方說，“一個內功高強的人要想制敵，輕輕一推你就倒了。如果本身很羸弱，招式再多也無濟於事。”

八位學者只是投身參與到預算法修訂進程中的眾多學者、智庫和各方人士的縮影。同道中人有的更願意做幕後英雄，有的卻偏好通過媒體高調造勢，而非訴諸體制內的上書通道。

體制內渠道是學者們眼里更穩妥的渠道，比如，上海財經大學一群財政領域學者組成課題組，從2008年起，持續以課題組名義上書全國人大遞交修法建議和各種相關問題研究成果，四審前，他們抓緊最後時間提交了最新的一份。“當時恰好人大換屆，前一屆人大沒有按計劃完成預算法修訂，在這個背景下，我們成立課題組，就是為了參與到預算法修訂，在其中發揮學者價值，課題的學術成果本身倒是其次。”課題組成員之一的上海財經大學教授劉小兵說，接下來課題組還會繼續以這樣的方式參與預算法實施條例的制定。

記者出身的龔成鈺屬於後一類，他創立的財稅智庫天和經濟研究所在三審稿出來之後，花了兩個月時間，用電子郵件的方式征集到132位學者專家的55條修法建議。7月28日，天和在北京召開財稅論壇，蔣洪、劉劍文、李煒光、王雍君、葉青、熊偉等數十位學者參會，會上天和公開發布了“百名學者修訂預算法對照表”。

“在傳統思維上，我這種方式可能有待商榷，但為什麽我要這麽做？因為今天互聯網技術正顛覆一切，公開透明是趨勢，公民有知情權。”龔成鈺對南方周末記者說，“我就覺得這是一件正確的、有價值的事情。”

馬總統應藍綠共治 避免空窗四個月 台大教授王業立：回歸憲法精神 選後由多數黨組閣

通過向憲法宣誓 使法內化為政府公職人員履職行為

7月20日的國務院常務會議通過《國務院及其各部門任命的國家工作人員憲法宣誓組織辦法》（下稱《辦法》）。這是根據全國人大常委會於2015年7月1日通過的關於實行憲法宣誓制度的決定，旨在激勵和教育政府公職人員忠於憲法、遵守憲法、維護憲法、依法履職盡責，推進法治政府建設。

政府必須在法的界線內運行。而在法的國度里，憲法乃根本大法、諸法之母。國務院及其各部門任命的國家工作人員進行憲法宣誓，無論從本質還是象征意義上說，都是在向國家的根本大法宣誓。一旦宣誓，兩種約束即告生效：一種是主觀約束，政府公職人員必須依法而為；一種是客觀約束，政府公職人員必須接受監督。

宣誓當然首先是一種莊嚴的儀式。通過這種儀式，使憲法精神內化為政府的施政準則，從而也規範政府公職人員的履職行為。切實做到依憲施政，依法施政。

本屆政府成立以來，始終秉持現代政府理念，而"法治"正是現代政府的核心要義。李克強總理在多個場合反複強調依法治國的重要性。他時刻提醒政府公職人員施政要服從“法”的權威。具體到微觀，李克強曾詳解三張施政“清單”：即政府要拿出“權力清單”，明確政府該做什麽，做到“法無授權不可為”；給出“負面清單”，明確企業不該幹什麽，做到“法無禁止皆可為”；理出“責任清單”，明確政府該怎麽管市場，做到“法定職責必須為”。

總理這三個“法”中，一個是確認市場主體的權利，“法無禁止皆可為”；另兩個都是直接針對政府自身，對權力進行規範和約束，“法無授權不可為”、“法定職責必須為”。

2014年12月4日，為迎接首個國家憲法日，海南省高院新任法官向憲法莊嚴宣誓。

值得註意的是，此次常務會通過的《辦法》，不僅對國務院任命的國家工作人員憲法宣誓作出規定，也針對國務院各部門任命的國家工作人員。前者屬於一般公眾所言的“高級官員”，而後者則包括各部門的司、處級幹部。部委的處長們，官雖說不上很大，但承上啟下，在政府運行中肩負著不小的職責。對眾多市場主體而言，直接關涉其利益的許多審批事項，可能關鍵環節就“握”在部委的某些處長手中；對廣大老百姓來說，與自身生活息息相關的許多規定，其核心條款可能就是由部委的某位處長所“寫”的。

這樣一來，處長們是否能真正做到依法履職盡責，進而言之也就是其對法的敬畏、對法治的理解，就顯得格外重要。政府能不能真正做到總理所要求的那兩個“法”，不僅在於高官、大官，也在於處長這樣的基礎一級的小官。“法無授權不可為”和“法定職責必須為”，這樣的法治理念，事實上必須通過具體的人來彰顯。而李克強總理持久不懈推進的簡政放權、放管結合、優化服務改革，就是對轉變政府職能的重新定位。這尤其需要每個具體的政府公職人員切實加以踐行。

公眾一定樂見政府公職人員向憲法宣誓。這種莊嚴的儀式感當然為社會所需。公眾更樂見宣誓的約束效應，即“法”的精神，內化為政府公職人員的履職行為。

泰國正式宣布新憲法草案獲得通過 民選政府最快明年12月成立

據新華社報道，泰國選舉委員會主席素帕猜10日下午正式宣布，在7日舉行的全民公投中，泰國新憲法草案及附加問題分別以61.35%和58.07%的支持率獲得通過。

素帕猜說，在本次公投中，共有近3000萬人參與投票，投票率為59.4%，高於2007年憲法草案公投的57.61%，但低於選舉委員會在公投前定下的80%目標。

本次公投，選票上設有兩個問題。第一個問題為：你是否同意2016年的新憲法草案?第二個問題，即附加問題為：你認為在國會選舉之後的5年內，上議院是否有權與下議院一起，參與決定總理人選?

根據新憲法草案，第一個問題獲得通過，意味著新憲法草案將取代2014年政變之後采用的臨時憲法，正式生效成為泰國第20部憲法;而第二個問題的通過，則意味著由軍方“全國維持和平秩序委員會”(維和委)任命的250名上議院議員將與民選產生的500名下議院議員一同決定總理人選。

泰國軍政府稱﹐新憲法可確保泰國擺脫過去10多年的政局動蕩﹐享有和平穩定。批評者則認為﹐新憲法旨在鞏固軍方政權﹐確保軍方繼續掌控政局。

民選政府最快明年12月成立

據外媒報道，憲法起草委員會發言人查差周一說﹕“我們相信﹐全國大選最早會在2017年9月或10月舉行﹐民選政府最快在2017年12月成立。”

此外﹐泰國副首相維薩努也表示﹐全國選舉可如期在明年舉行。

新憲法草案最大的爭議點是參議員有權投選首相。按照草案﹐參議院議席將增至250個﹐全部由軍政府委任﹐意味著參議院將被軍方牢牢控制。

經濟學人智庫亞洲研究分析組的分析員加雷特告訴路透社﹕“雖然很多人認為新憲法將削弱他們的民主權﹐但他們更不想看到的是﹐憲法草案被否決後可能出現的政治和經濟不穩定。”

泰國銀行行長維拉泰認為﹐新憲法草案被接受對經濟是好事﹐預計泰國經濟和投資在今年下半年會有起色。

美國：對泰國新憲法草案起草過程表示擔憂

美國國務院新聞辦公室主任伊麗莎白·特魯多8日在例行記者會上表示，美國已經註意到泰國新憲法草案獲得通過的消息。她說，美國認為該憲法草案的起草過程不夠開放和包容，泰國官方不允許對草案內容進行公開的辯論。

特魯多表示，最終結果一旦公布，美國敦促泰國官方盡快將權力移交給民選政府。這是泰國回歸民主進程的一部分。

特魯多稱，美國強烈敦促泰國官方解除對民間團體的限制，保護言論自由以及和平集會的自由。只有這樣，泰國人民才能真正對國家的政治前途進行開放、無阻的對話。

泰國2014年發生軍事政變，軍方領導人巴育接管政權，並出任總理。為保證新憲法草案獲得通過，巴育政府禁止各政治派別公開發表反對意見。

No zuo no die！這位老板操縱股價，還拿憲法開玩笑，結果被罰34億

No zuo no die，這是00後也耳熟能詳的“互聯網至理名言”。但是一位曾經在資本市場叱咤風雲的大佬，似乎不太明白這樣的道理。

早前，這位大佬通過操縱股價賺取了數以億計的非法所得，但他仍不滿足，將目光瞄準了另外一家上市公司。然而在爭奪新獵物的控制權時，遭遇對手狙擊，於是他主導上演了一場“1001項議案”的大戲，其中一些議案甚至拿國家憲法開玩笑。

股民憤怒，輿論嘩然，監管層忍無可忍。昨天，證監會對“1001項議案”給出了處罰決定，同時還“順帶”挖出了這位大佬早前操縱股價的事實，一記罰單擲下，他的34.7億巨款是保不住了。

不敢相信自己的耳朵？沒錯，這不是天方夜譚，而是活生生的現實。下面就讓每日經濟新聞（微信號：nbdnews）慢慢為你道來。

拿國家憲法開玩笑的資本玩家

這位資本大佬名叫鮮言，他之所以被證監會盯上並狠狠處罰，源頭還得從2016年8月9日講起。彼時，上市公司慧球科技（600556，SH）之前的實際控制人顧國平陷入爆倉的困境當中，當天慧球科技發布的公告顯示，鮮言出任公司的證券事務代表。

▲慧球科技彼時發布的聘用公告

鮮言的身份十分顯赫，他曾任多倫股份（後更名為匹凸匹，600696）董事、董事長職務。他之所以屈尊自己，做一家麻煩纏身的上市公司的證券事務代表，顯然不是為了賺取微不足道的工資。

鮮言入職慧球科技後，奇葩的事情一件接一件，就連最資深的股民也被驚呆了。

2016年8月17日，慧球科技的公告在股吧中流出，而沒有通過規定的渠道披露，而且上交所也聯系不上公司董事長董文亮；

由於一直聯系不上董文亮，公司也未在限期內完成其本應主動落實的整改要求，2016年9月9日，上交所頒布對慧球科技股票進行ST處理的通報；

2016年11月1日，在被上交所通報批評以後，ST慧球決定“搬家”，而搬去的地點則是上交所辦公地點樓上，每日經濟新聞(微信號：nbdnews)記者於今年1月6日實地走訪發現，這處辦公地點仍在裝修，尚未投入使用；

▲每經記者現場拍攝

2016年11月24日，ST慧球公告，出於對證監會一項決定的不滿，起訴證監會；

故事的高潮很快到來。2017年1月6日，網上傳出一份1001項議案的股東大會通知，由於議案太過奇葩，以至於大家都以為是誰搞的笑話。這些議案包括《關於公司建立健全員工戀愛審批制度》、《關於公司堅決擁護共產黨領導的議案》、《關於堅持釣魚島主權屬於中華人民共和國的議案》、《關於調整雙休日至禮拜四禮拜五的議案》、《關於第一大股東每年捐贈上市公司不少於100億元現金的議案》、《關於成立婦女委員會的議案》、《關於申請變更交易所的議案》等。

讓人大跌眼鏡的是，這些議案並非什麽惡作劇，而確實是慧球科技的議案。對於這樣的挑釁，證監會怒了。為此，證監會黨委高度重視，統一部署，迅速查辦了慧球科技“1001項議案”等涉嫌信息披露違法違規案。證監會的調查結果顯示，該事件背後的始作俑者，正是鮮言。

證監會表示，經查明，在鮮言指使下，慧球科技在“1001項議案”信息披露申請未獲上交所批準的情況下，將議案的臨時公告通過域名為“www.600556.com.cn”的網站、東方財富股吧對社會公開，該行為違反了公司守法義務及董事會職權的相關法律規定，慧球科技的披露渠道違反法律規定，所披露信息的內容違反法律規定，存在虛假記載、誤導性陳述及重大遺漏。

證監會強調，“1001項議案”事件不是單純的上市公司信息披露違法行為。涉案相關公司及實際控制人、上市公司董事等無視黨和政府權威，打著信息披露的幌子，將《憲法》確立的基本政治制度、社會公序良俗矮化為董事會決議事項，挑戰黨和政府的權威，藐視法律規定，踐踏社會公德，性質惡劣、情節嚴重，必須依法嚴懲。對慧球科技涉嫌信息披露違法違規系列案件處以943萬元罰沒款。

一查到底，被罰沒34.7億元

鮮言為之付出的最慘痛的代價並不在慧球科技上。證監會索性一查到底，鮮言的一樁舊案，很快也大白於天下。下面這張圖截自證監會網站，請註意文中的紅線部分——這意味著，“1001項”議案也是這一案件得以迅速披露的催化劑。

經證監會查明，在匹凸匹這家公司身上，存在以下違法事實：

一是2014年1月至2015年4月，鮮言持有的“多倫股份”比例變動兩次超過5%，鮮言未按照相關規定進行報告並予披露。此外，2014年1月至2015年6月鮮言利用信息優勢、資金優勢、持股優勢連續交易，以在自己實際控制的證券賬戶之間交易、虛假申報等手段，操縱“多倫股份”（“匹凸匹”）價格。

二是2014年12月，因相關《股權轉讓協議》失效使匹凸匹實際控制人變更事項出現較大變化，匹凸匹未按照相關規定及時披露。

三是2015年4月，匹凸匹實際控制人、時任董事長鮮言在未經上市公司董事會討論決策的情況下啟動上市公司名稱、公司經營範圍變更程序，後上市公司未立即召開董事會進行討論、決策，也未按照相關規定及時披露。

四是2015年5月，匹凸匹發布的更名公告、變更公司經營範圍等公告存在誤導性陳述。

為此，證監會對鮮言涉嫌信息披露違法違規及操縱股價案處以約34.7億元罰沒款；同時擬對鮮言等11名當事人采取終身證券市場禁入措施。而這一罰單成為我國資本市場有史以來，通過行政處罰方式對自然人開出的最高額罰單。

34.7億元是什麽概念？鮮言此前掌控的匹凸匹目前市值僅37.39億元，ST慧球市值也僅47.1億元，難怪有網友戲稱“這是罰掉了一個ST公司的市值啊”。如果我們以慧球科技的總資產計算，截至2016年9月30日，該公司總資產為1.398億元，那麽證監會對鮮言的罰款則是慧球科技總資產的24.82倍。

所謂天網恢恢，疏而不漏，挑戰監管底線，挑戰商業道德，鮮言不但沒有撈取到任何好處，反倒被罰沒34億，還永遠被證券市場排除在外，不知此時的他作何感想。

每經編輯 杜恒峰

韓憲法法院10日上午宣判彈劾案 樸槿惠命運揭曉

據中國新聞網消息，韓媒報道，韓國憲法法院宣布，將於當地時間10日上午11時，對總統彈劾案進行宣判，決定樸槿惠命運的一天即將到來。

此前，韓國憲法裁判所已批準宣判當天在審判庭進行現場直播。憲法裁判所有關人士透露，憲法裁判所考慮到總統彈劾案審理的重要性和國民的高度關註等因素做出了上述決定。

據悉，在現場直播獲得批準的情況下，最終宣判的全過程都將被公開。

憲法裁判所之前僅針對四起案件批準進行現場直播，分別是2004年已故前總統盧武鉉彈劾案、遷移行政首都案、BBK特檢法權限爭議案以及統合進步黨解散案。

韓國國會2016年12月9日通過針對樸槿惠的彈劾動議案，憲法法院按相關程序應在180天內作出最終裁決。

韓國親信門獨檢組3月6日公布最終調查結果，去年12月前後，韓國檢方曾認定樸槿惠涉嫌濫用職權、強迫、強迫未遂、泄露公務機密等8大嫌疑。此次最終調查結果顯示，獨檢組在這一基礎上追加了收受賄賂、濫用職權(三項)和違反醫療法等5項嫌疑，樸槿惠共涉嫌13項罪名。

花旗：意憲法改革公投風險勁過脫歐

律師質疑違憲法