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十年改革，進退起伏，凸顯農村集體土地制度改革的複雜和艱難 ◎ 本刊記者 李雪娜 文今年73歲的廣東佛山石啃一村東村小組村民倫伯，嘗到了農村集體建設用地流轉的甜頭。

今年初，他家對面的一塊約80畝的集體建設用地，以2億元價格流轉給佛山麗日集團。這一交易，將給倫伯一家五口帶來80萬元現金收益和每年10萬元的分紅。往年靠出租工業廠房，他們每年從這塊地獲得9000元錢分紅。

按照麗日集團開發規劃，三年後這裡將建起一座總建築面積超過30萬平方米的商業地產項目。按照協議，32年之後，地上所有的物業無條件全部返還給 村集體。

這樣的交易在南海並不新鮮。南海國土部門提供數據的顯示，自2005年以來，南海集體建設用地流轉1321宗，面積約450.6公頃。其中超過90% 為出租流轉，以出讓和抵押進行流轉交易不到100宗。

整個廣東的情形亦是如此。廣東土地改革試點一直領先于全國。上世紀80 年代當地即有地方自發“摸石頭過河” ，從零星展開集體土地流轉試點擴大到全省推行，但並未呈現預想的井噴態勢。

更多的集體土地，則以“三舊改造”的形式實現了所有權的轉讓。即對“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”的改造，允許在集體土地所有權的轉化方面採取一定靈活措施。

倫伯家十多公里之外的石頭村項目改造，是整合屬下8個經濟社200多畝土地，以土地作價入股，引入開發商對原村拆舊建新。

和流轉出讓不同的是， “三舊改造”通過改變土地所有權性質，由集體建設用地轉為國有； 新建房屋可以上市流通，拆遷村民一次性獲得房屋補貼。雖然土地所有者不再是村集體，但農民根據協議還可以長期享受部分商舖分紅，其原有的產權在某種程度上仍被部分延續。

2007年至今，南海區涉及“三舊”改造的公開出讓土地面積約306畝，出讓地價款合計超210億元。

深圳綜合開發研究院宏觀經濟研究中心主任、城市化研究所主任研究員劉 憲法表示，廣東“三舊改造”的興起意味著原有集體建設用地流轉的模式遇到了瓶頸。

摸著石頭過河

廣東著力推進農村集體建設用地流轉，源於當地工業化迫切需求。

上世紀八九十年代，面對大量外地和本地企業到廣東珠江三角洲一代尋找土地投資辦廠的機遇，廣東各村集體經濟組織將各自手中控制的土地及廠房，不改變土地所有權性質自行出租給企業使用。

早在1992年，廣東南海就試行土地股份制，將集體土地入股合作組織，分享土地非農化帶來增值收益。這種不改變土地所有權性質、農民集體只靠出租土地（非自用土地創辦集體企業）參與工業化的方式，被稱為農村工業化的南海模式。

此後廣東逐步被納入國家試點。順德最早被確定為全國集體建設用地使用權流轉試點。2003年1月1日，廣東首個《集體所有建設用地使用權流轉管理暫行辦法》 （下稱《暫行辦法》 ）在順德頒佈實施。

除宅基地，集體土地使用權及地上附屬房產所有權允許以轉讓、出租、抵押形式流轉，稱為 “順德模式” 。同年行政區劃調整，順德劃歸佛山市，成為順 德區， 《暫行辦法》暫停執行。

2004年4月21日，國務院頒佈實施了《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》 ，第十條提出 ： “在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。 ”6月22日，佛山市頒佈《關於印發佛山市試行農村集體建設用地使用權流轉實施辦法的通知》 ，將“順德模式”在全佛山範圍內試行。

2005年6月， 廣東省人民政府以“政府令”的形式正式頒佈《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案） 》 ，明確提出省內農村集體建設用地可以和國有土地一樣，按“同地、同價、同權”原則納入土地交易市場，開始在全省範圍內推行農村集體建設用地流轉。

城鎮化和工業化進程的快速推進，使廣東人地矛盾日益尖銳。2012年，南海區建設用地比重已達全區土地總面積的50%，遠超過城市發展的警戒線，全區年度新增建設用地緊缺。

廣東省國土資源廳數據顯示，截至2012年底，廣東省已完成建設用地指標2845.7萬畝，和2020年建設用地控制指標3009.0萬畝相比，還有163.24萬畝增量指標。

這也意味著，未來七年，廣東省建設用地每年增量指標不能超過24萬畝。

而早在經濟發展的1996年 -2005年間，廣東省建設用地年均實際使用增量指標已達到48萬畝，為其2倍之多。建設用地增量指標極為有限。

“這種情況下，只好從存量建設土地上想辦法。 ” 深圳綜合開發研究院宏觀經濟研究中心主任、城市化研究所主任研究員劉憲法說。所謂存量，即包括現有城市建設用地中的低效利用、破產企業閑置的建設土地、不符合城市規劃的其他建設土地，同時包括農村宅基地、村集體留用地等集體建設用地。

交易遇冷

廣東有大量土地掌握在農民手中。以南海為例，第二次土地調查結果顯示，南海區土地總面積1073.82平方公里，其中集體土地673.33平方公里，約占土地總面積的62.7%；建設用地總面積531.13平方公里，其中集體建設用地面積377.1平方公里，占建設用地總面積的71%。

但讓這些土地資源自主入市的努力收效不算顯著，實際的交易並不踴躍。

2008年，南海區按照市場化思路，以獅山鎮為試點，搭建“集體建設用地使用權流轉平台” ，鼓勵村集體將其轄區內 的建設用地納入該平台進行公開交易，為農地流轉提供登記，見證交易合法性。

據劉憲法介紹， “僅作為登記見證，並不理想，一年沒幾單交易。 ”2009年南海又推出農村集體建設用地管理交易平台。即在原來“流轉平台”交易見證業務基礎上，將村（居）全部集體資產和合同也納入管理。至2010年底，全區8個鎮（街道）的農村集體資產管理交易中心全部建成運作。

據佛山市南海區城鄉統籌辦常務副主任劉錦?介紹，2010年以來，通過平台交易的集體建設用地宗地數2萬多宗，其中約20% 的交易來自農村集體建設用地流轉，流轉方式以出租為主，出讓、抵押者寥寥。

今年8月，南海區桂城鎮在集體資產管理交易平台的基礎上，開設成立股權管理交易平台。村民可將其在村集體資產的股權，通過該平台進行交易。但據桂城鎮城鄉統籌局相關負責人介紹，“村民很少願意賣掉自己的股權，股權管理交易平台更多是對村民股權資產的管理。 ”劉憲法分析認為，農村集體建設用地流轉試點遇冷，有多方面原因。除了上位法不支持，還和耕地保護、用途管制及國家壟斷建設土地一級市場這三項土地基本制度相衝突。

另外，實施操作細則亦缺乏相應的法律規範。加之現有鄉村治理結構原本就矛盾重重，農村集體建設用地流轉仍多以出租為主，觸及產權的轉讓和抵押難以開展。

隨著農村集體建設用地流轉開展，村集體經濟組織內部矛盾隨之凸顯。一些農村集體建設用地項目轉讓後，由於用地權屬不清等歷史遺留問題，村集體和作為受讓方的投資者之間容易產生矛盾糾紛。

在土地供給一端，集體經濟組織往往無法承擔交易失敗的後果 ；在需求一端，這種產權不穩定的土地對投資開發者而言則缺乏大的吸引力，一般不會進行持久的高投入。

其中的核心問題是集體產權定義模糊，集體所有權行使主體地位屢屢受到集體組織成員的質疑。農村出現了低價發包農村集體資產而引發村民越級上訪和個別村民小組罷免“村官”等事件。2011年廣東烏坎村事件、揭西上浦村群體性事件即是典型案例。

一個月前，廣東省公佈《廣東省農村宅基地管理辦法（送審稿） 》提出允許農村宅基地可在鎮域範圍內流轉，這被稱廣東省計劃在農村推動集體土地制度改革的新舉措。但具體的規定仍相當謹慎，並未突破現有法律的框架。

迂迴戰術

流轉試點陷入瓶頸，但土地需求依然旺盛。2008年，國務院表示，同意廣東在節約集約用地方面先行先試，即以“三舊改造”等形式利用“存量土地” 。廣東省政府和國土資源部經協商並報國務院同意，簽訂了合作共建節約集約用地試點示範省協議。

在中央層面的支持下，2009年廣東省開始實施“三舊”改造。試點方案在擴大土地管理權限、簡化用地報批程序、拓展用地空間、加強農村土地管理、強化市場配置土地資源能力等方面，賦予廣東先行先試政策。其中最核心的一點是，雖然要求集體土地轉化為國有土地方可流通，但農民仍可以長期享受土地所有權置換的物業分紅，以此分享城市化進程中的土地增值收益。

2009年，廣東省政府頒發《關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》 （下稱“78號文” ） ，試點遵守“全面探索、局部試點、封閉運行、結果可控”原則，以廣州、深圳、佛山等局部試點推進。

三年多來，廣東省已完成“三舊”改造項目近3000個，完成改造土地面積超15萬畝。其中截至2012年底，廣州全市（十區兩市） “三舊”改造用地面積539.2平方公里，涉及面積約80.9萬畝，局部試點推行效果明顯。

這歸因于 “三舊”改造的土地開發模式。 “78號文”明確提出三種改造方式，即政府為主體、原土地使用權人為主體或任意市場主體為主體進行改造。

在“三舊”改造項目中，依法被收回原宅基地土地使用權（拆除房屋、注銷原房地產權證）或未分配宅基地建房的村（居）民，參與農民公寓分配的，可按照個人自建房相關規定辦理房地產權屬登記手續。但農民公寓不允許上市交易。

也就是說， “三舊”改造的項目並不能夠用于搞房地產的開發。劉憲法說：“若非要搞住宅開發，則要通過徵地拆遷和招拍掛方式來實現，這就又轉到國有這條路子上了，脫離了原來的土地流轉軌道。 ”劉憲法認為，廣東“三舊”改造政策，從某種程度上，是集體建設用地入市流轉的倒退。 “原來著眼于集體建設用地入市流轉，推進農村建設土地市場化，但 ‘三舊’改造的做法，則是將集體建設用地轉化為國有，在國有市場的盤子里推進，不再是集體建設用地流轉。 ”劉憲法說。

土改關鍵詞

集體土地與國有土地

《憲法》 以及 《土地管理法》 規定，城市市區的土地屬於國家所有。

農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。城市的範圍在實踐中被擴大解釋為 “城市規劃區” “城鎮規劃圈” 等。這一 “圈內圈外”的劃分構成了對集體所有權最大的剝奪。即隨著城市規模的不斷擴大，土地一旦被劃入城市範疇，必須被徵為國有，這也成為歷次改革以及政府部門實際工作中一道很難跨越的屏障。

農村集體建設用地

即農村非農用地，分為三部分：宅基地；用作自辦鄉鎮企業或以土地入股、聯營辦企使用的經營性集體建設用地；以及公共設施用地。集體建設用地只有上述極其有限的用途，性質為“自有自用” 。只有在企業破產、兼併等情形下，土地使用權才能被出讓、轉讓或者出租用于非農建設。

其中，用作村民建房的宅基地是農村集體建設用地的主要部分，占比逾六成。按現行制度，宅基地憑集體經濟組織成員權 獲得，村民對宅基地擁有永久使用權，但無處置權。很多農民把宅基地上蓋的房子稱為“祖屋” ，認為這是他祖祖輩輩傳下來的。在農民的觀念里，宅院連同宅基地是屬於自己的私有財產。

農地

是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。其中，耕地由集體發包給農戶，本輪承包期為30年。十七屆三中全會則提出“現有土地承包關係要保持穩定並長久不變” 。農地可入市以出租、轉包、轉讓等方式流轉，但涉及轉讓，則不可轉于集體經濟組織以外成員，並且法律上無抵押權。目前對農地改革的探索主要在於如何促進流轉、探索流轉主體，發展現代農業，以及如何完成承包經營權權能。

徵地制度改革

《憲法》及《土地管理法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。但對公共利益沒有明確界定。同時，城市土地國有的規定使集體土地須經徵收才能在城市土地市場上交易。徵地改革主要有兩方面，一是提高並完善徵地補償標準；二是縮小徵地範圍。

確權登記

是一種物權登記。對象包括集體土地所有權以及集體建設用地（含宅基地） 、農地的使用權。

要對農村範圍內每一宗地的權屬、界址、位置、面積、用途等進行調查。明確權屬並登記頒證。確權可保障農民財產權 利，權屬清晰也是市場交易的基礎。

所有權確至集體，工作相對容易。截至今年5月底，全國農村集體土地所有權登記發證率為97%，全國農村集體土地所有權確權登記發證工作基本完成。

宅基地、集體建設用地、農地使用權須確至具體使用人，存在大量歷史遺留問題，現實情況複雜，任務艱巨。許多專家表示，目前，農民的土地權利不完整，確權須和賦能配套。

撰文‧梁任瑋

一向被批評與市價有極大落差的公告土地現值，終於「向上收斂」了。各地方政府近日陸續宣布，將大幅調高明年公告土地現值，尤其雙北市、桃園縣與台中市紛紛「趕進度」，一口氣調升一三％至二五％不等，若以近四年土地現值累計增幅來看，五到七成的漲幅，已不輸給連年飆高的房價；其中，台北市政府更表示，調漲後北市公告現值更已達到市價的八九％。

不過，這一切都不令人意外。自從去年八月實價登錄正式上路後，政府對於市場行情、查估地價更具效率，內政部則在今年已喊出「二○一五年前公告現值要達到市價九成」的政策目標；此一政策，目的在於讓實價登錄逐漸「進化」為實價課稅，而實價課稅則被認為是台灣實現居住正義的重要一環。

反而更不利年輕人購屋

然而，地方政府善用實價登錄資訊，並依循政策大幅調高土地現值後，並沒有換來「落實居住正義」的太多好評，反而先招來「政府搶錢」、「全民大加稅」的質疑。

要說公告土地現值飆升的直接影響，就是民眾出售房屋時所繳納的土增稅明顯增加。信義房屋不動產企研室經理蘇啟榮計算，以松山區一戶四樓高持分的九．二坪公寓為例，屋主若在嚴重急性呼吸道症候群（ＳＡＲＳ）期間取得，假設明年公告土地現值調漲一○％，則今年出售與明年出售的土地增值稅，就相差七至十四萬元。

蘇啟榮表示，由於公告土地現值調漲在最近四年「趕進度」，因此在二○一一年以前購屋的民眾，日後售屋都可感受到土增稅增加的威力。亦有業者表示，由於售屋成本在調高現值後將有所提升，一方面，賣方可能轉嫁給買方，造成年輕人更難買房；此外，也可能讓市場供給減少，反而不利年輕人降低購屋壓力。

公告土地現值調漲會造成房地產交易稅的稅基提高是事實，但讓稅基與實際市價貼近，卻也是降低炒房意願、落實居住正義的「基礎建設」，不能不做。因此，與其急著對地方政府調高公告現值的作法唱反調，更有建設性的思考方向，是「調高現值之後，政府該做什麼事」？

一、調整自用住宅稅率

首先，是稅制上的配套。今年四月，政大地政系教授張金鶚在就任台北市副市長前夕，就在自己的臉書上表示「實價課稅是一定要走的路」；當時他已對外界釋疑，「實價課稅並不代表全面加稅」，他建議，在調高稅基的同時，政府必須同步配套調整自用住宅及出租住宅稅率，採輕稅保護方式，避免造成一般民眾負擔。

張金鶚亦解釋，此次台北市調高公告土地現值，是採「重點式」針對特定豪宅區調高，占全市比率僅四％，調幅最高達五○％，其餘九成六的路段調幅不大，因此對於一般民眾影響不大。

張金鶚強調，目前台北市的房地產租稅改革方向就是要針對大面積、持有多戶的投資客課重稅，讓有錢，有能力者多繳一點稅；相反的，持有一戶的自用住宅稅負要輕，才符合公平正義原則。

二、提供平價住宅

此外，亦有學者指出，大幅調高公告土地現值後，固然可壓抑市場炒房意願，但其副作用也的確可能造成市場供給減少，恐不利年輕人購屋。「從落實居住正義的角度來說，減少炒房意願只做了半套，政府還是要積極增加平價住宅的供給。」其實在近期宣布調漲公告現值的地方中，「苗栗縣地王由頭份下公園取代」也是新聞話題之一，對於這個頭銜，頭份鎮長徐定禎第一反應即是「期盼中央或縣府設立平價住宅」。

三、公告地價得跟進

永慶房產集團研究發展中心經理黃舒衛表示，台灣房地產稅制長久以來為人所詬病的，就是一塊土地有三本不同帳。賣方自然可以找出對自己有利的方式繳稅，也讓房市交易產生漏洞，甚至產生稅負不公平的現象。雖然二十年前就有學者疾呼應全盤改制為「實價課稅」，希望能一步到位地「彌補漏洞」，但因困難度高且缺乏誘因，始終無法得到改善，「現在公告土地現值終於稍微『反映』出真正的市價，這是對的方向。」由此看來，調高現值後的下一步，也就必須包括了「公告地價」的跟進。畢竟，台灣炒房風熾的原因，公告現值相關的「交易稅(土增稅)」是其次，公告地價相關的「持有稅(地價稅)」才是更重要的因素。

張金鶚表示，以台北市來說，公告土地現值調高後，也會帶動公告地價上漲，「未來可以預期台北市房地產的持有稅也會跟著提高，政策目的就是要避免空屋產生。」在公告土地現值大幅調高引發反彈後，內政部日前急著對外表示，「公告現值不影響地價稅的稅基，所以不是全民加稅。」雖是意在撫平外界反彈聲浪，不過，這種說法似乎也反映了政府對公告地價的「市價化」仍有遲疑；然而，如果這一步沒有跨出，那麼，即使公告現值與市價貼近，最多也只是在居住正義的議題上獲得了尺寸之功而已。

公告土地現值「向上收斂」——六都公告土地現值調幅及房價漲幅 單位：％區 域 2011年 2012年 2013年 2014年 近四年公告現值累計增幅 近四年

房價

漲幅

台北市 12.08 9.87 9.31 13.23 52 59 新北市 15.33 12.19 11.24 17.45 69 63 桃園縣6.89 7.84 10.85 22.50 56 73 台中市 7.77 15.70 4.79 24.43 62 71 台南市0.603.87 4.71 11.09 28 58 高雄市 2.06 4.05 6.00 10.42 24 57 資料來源：內政部地政司、信義房屋彙整

星期我提及中國經濟不同的風險，包括債務及債券違約、負債過重及貨幣投機。這些問題或源於管理失當，所以在投資前，先要看清楚誰在管理你想投資的公司。我很滿意TVB、濰柴動力和中國民航信息的業績，在困難的時候，它們的董事在不同情況下都營運得合理。信德應解釋不派息原因

不過，信德的管理層在沒有任何解釋下，不派發2013年的股息，無疑破壞了他們的誠信。信德在2012年派發了8.5仙末期息。2013及14年的股息應分別升至10仙和12仙。信德幾乎無負債，負債比率僅為3.5%。今年初，信德出售澳門氹仔濠庭都會項目的30%股權，獲利10億元，足夠支付2013年的3億股息，和2014年的3.6億股息。再者信德有多個發展項目今、明年竣工，加上其持股11.5%的澳娛增加派息。如無意外，信德今年的核心盈利將甚為豐厚。信德的董事應該解釋不派息的原因，或者真的有他們的理由。但作為股東，我們有權知道答案。信德有錢去買廉價航空這些高風險業務，卻沒有回餽忠實的股東。那信德為何要上市﹖何氏家族何不以每股12元（我估算的每股有形資產）私有化信德，再以個人喜好去營運公司？最後，信德應對其澳娛持股更加透明。澳娛持有55%的澳博（880）股權，是信德的主要投資。當中令人不解的是，信德去年收取澳娛1.76億元股息，但其實持股11.5%澳娛應取得3.16億股息。澳娛沒理由欠那幾個澳門幣吧﹖

會德豐無故減派息

提起股息，我想不到一個合理原因會德豐（20）會將股息由1.1元減至1元。會德豐持股52%的九倉（4），將股息由1.70元增加至 1.75元，而會德豐去年的純利亦增加8%至78億元。據會德豐提供的負債比率是30%，但我以股東權益作基礎去計卻是55%。即使現價對每股資產淨值（NAV）82元有近60%折讓，會德豐卻不回購為股東增加價值。會德豐自稱淨資產達1,600億元，每年豪花數十億元去翻新物業，卻剋扣股東10仙股息，也只是2億元而已。到底是董事吝嗇，還是他們有未知的議程？請告訴股東。我一直有個想法，不如將會德豐和九倉合併，或會成為本地最大的地產商。會德豐70%的核心收入，來自持股52%的九倉。若由會德豐自己營運地產業務，所產生的行政成本，可能比九倉還要低。很遺憾香港沒有激進的投資者，否則信德和會德豐早被鞭策得體無完膚。他們的董事也要為減少派息及甚少回購作解釋。祝君好運！艾 薩[email protected]

艾薩Isaac Sofaer

Tony Measor的好友及舊同事，本身是特許會計師，有逾三十年投資實戰經驗，現於力寶證券負責管理私人客戶的投資戶口，並在Quamnet撰寫艾薩日誌。其管理的環球投資組合，在91-00年間增長達十四倍。讀者對港股有任何疑問，歡迎致電郵本刊，中英亦可。