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國資改革分歧不斷 官員隔空喊話

國資委內部對於國企混合所有制改革出現分歧，新一輪國企改革的複雜性再次顯現。

近日，針對國企在競爭性領域的進退、如何發展混合所有制，尤其是“產業負面清單”設立與否這一原則性問題，國務院國有重點大型企業監事會主席季曉南和國資委研究中心主任楚序平先後在媒體上發表了不同觀點。

華爾街見聞網站上周四（23日）報道，國務院國有重點大型企業監事會主席季曉南表示，應加快制定發展混合經濟中的“負面清單”，便於各方對政策有底，並避免改革的方向和性質存在爭議。清單以外的領域和行業由誰控股，由企業自主決定，由市場競爭決定。

季曉楠認為，“負面清單”的範圍不宜太寬，除此以外的領域和行業，民營資本和社會資本都可以控股。

但是國資委研究中心主任楚序平則於27日則表示，發展混合所有制與搞好國有企業是有機統一的，不能把二者割裂開來，不能為了混合而混合，更不能開列一個所謂“負面清單”，導致國有經濟的大規模退出。

與季曉楠對呼籲盡快制定改革路線以避免爭議不同，楚序平則更多指出面臨的問題，其中包括：避免定向增發導致國有資產流失，盡快建立健全國家產業安全審核把關制度，警惕國有優先股和“黃金股”之類的混合方法。

楚序平稱，當前混合所有制改革面臨的形勢非常複雜，需要註意幾個方面的問題：一是一些企業以定向增發的方式推進混合所有制改革，在當前改革的特殊時期，非公開定向增發需要周密的、經得起質疑的特定理由，要高度謹慎。這種方式不公開、不透明、沒有競價，很容易產生利益輸送，很容易導致國有資產流失，應該堅決糾正。

二是對於與外資企業搞混合所有制經濟，建議盡快建立健全國家產業安全審核把關制度。要高度重視關系國家安全和國民經濟命脈企業的控制權，對與人口基數高度相關的糧食、醫藥、水務等產業要更加謹慎，加強最終控制權的風險評估，防止類似行業境內上市公司控制權向境外轉移，防止損害公眾利益，確保我國經濟安全。

三是在國有股權定性方面，要警惕國有優先股和“黃金股”之類的混合方法。優先股其實是股份有限公司的一種類似舉債集資的形式，不應是國有企業混合所有制改革的正確方法。當前，一些地方提出混合所有制改革實施“黃金股”，國有“黃金股”持股比例一般為象征性的1%，不幹預企業經營決策，不參與企業分紅，不承擔企業從事生產經營過程中發生的一切民事責任。“黃金股”不應是國有企業改革的政策選擇。推進混合所有制必須避免暗箱操作，堅持進場交易、競價交易、陽光操作，充分披露股東信息，讓市場發現價格，讓法定程序和市場機制決定對價，才能保障國有資產安全。

作為本輪國企改革的重要一環，混合所有制承載著“探索新的產權制度、激發企業內生動力、促進經濟持續繁榮”的重任，而“負面清單”是重要前提，對此財政部就曾指出，在國家明確“負面清單”的基礎上，國資委才能完成發展混合所有制的相關方案。但是從近日國資委兩位高官圍繞“負面清單”一事“隔空喊話”上來看，民營資本想要在國有壟斷行業里分一杯羹恐怕還有很長的路要走。

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食藥檢測機構：保留國家隊？擁抱第三方？“檢”不斷，理還亂

食品企業幾乎都遭遇過跟檢測相關的烏龍事件。行政整合和推向市場被認為是提升檢測能力的兩劑猛藥。然而行政主導的食藥檢測機構整合遇阻，全面第三方也存在爭議。

因為歷史上藥品審批檢測中存在的烏龍和醜聞，大多數發達國家存在公益性和經營性兩種並行的機構提供檢測服務。政府通過自建檢測機構或購買第三方服務來滿足公益性的檢測需求。經營性機構則盡可能與國際接軌，尋求市場化。

檢測機構的“烏龍”罰單

一家來自歐洲的乳制品企業不久前收到罰單。

處罰依據是北京一家檢測機構對該企業市售嬰幼兒配方奶粉的抽檢結果——微量元素和添加劑等多項指標不合格。企業因此被相關部門“約談”，要求“立刻在內地和香港下架，連電視廣告都得停播”。

然而兩家大型檢測中心隨後對同批次奶粉的檢測結果卻顯示，相關指標正常。這時人們才發現，出具第一份檢測報告的機構，連檢測奶粉的資質都沒有。

隨著中國的食品藥品向現代化監管邁進，人們愈發意識到，以檢驗檢測機構和專業人才隊伍為代表的技術支撐體系，是食藥監管體系中至關重要的一環，同時也是當下的短板。

“幾乎每家食品企業都遭遇過跟檢測相關的烏龍事件。”前述乳品企業一位負責人說。

2012年7月，河南三門峽市疾控中心的檢測結果指稱今麥郎方便面的酸價超標，但隨後該中心又自認“資質不全”，收回檢測報告並向企業公開道歉。幾乎同一時期，湖南農業大學營養與食品安全檢測中心聲明，“由於工作人員失誤”，對美贊臣等奶粉“香蘭素超標”的檢測結果無效。

食藥檢測是專業的技術活兒，然而檢測機構的設置卻並不專業。以食品檢測為例，全國共有一千多家與食品相關的檢驗檢測機構，散落於農業、質監、衛生、食藥等多個系統。食品企業會不定期接受各級各類管理部門的多項檢測，結果卻不共享、不互認。這既增加了行政成本，又加大了企業負擔，同時還存在某些企業多次受檢、而某些企業卻總被漏檢的弊端。

不僅如此，各級檢測機構的水平良莠不齊，一些檢測機構往往會根據自己的理解，甚至將行業推薦標準作為強制標準（國家標準）執行。

“食品檢測結果有誤，很大程度上是因為檢測方法不當。”前述乳制品企業法規部人士說。但出了“烏龍事件”，由於檢測機構的官辦背景，企業往往選擇“息事寧人”。

正是在這一背景下，最新一輪食藥監管體制改革的核心議題之一就是要整合食藥檢測資源。與此同時，檢測機構市場化的大幕，也在2014年正式拉開。

整合模式五花八門

檢測機構的整合並不順利。

“一個字，亂！”考察了全國17個省份食藥改革情況的國家行政學院副教授胡穎廉總結道。與其他檢測機構不同，食藥系統的檢測體系從食品安全危機年——2008年三鹿奶粉事件後才逐步建立。一些地方檢測機構還在建設中，就開始了新一輪改革。

根據2013年下發的《國務院關於地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》，整合的思路是將工商、質檢部門相應的食品安全檢測機構，劃轉到食藥監管部門，包括人員、設備和經費。

但改革推進過程中，整合模式卻是五花八門。

據安徽省食藥監局辦公室主任許伏新介紹，安徽整合了原省食品藥品檢驗所、原省藥物研究所、原安徽國家農副加工食品質量監督檢驗中心，統一成立了安徽省食品藥品檢驗研究院，下設三個所，分別是食品檢驗所、藥品檢驗與研究所、醫療器械與藥品包裝材料檢驗所。

這是省級層面公認劃轉較為成功的例子。山西省則在市縣級都建立了綜合檢測機構。

但在絕大部分省市，檢測機構的整合實質上沒有推進，僅劃轉了少量人員。這就導致專業執法人員和檢驗檢測設備的缺乏成為建立基層食藥檢測機構的突出矛盾。

以湖北省孝感市為例，市級食品藥品檢測所只有二十多人。“只能完成省里下發的檢測任務，日常檢測根本顧不上。”孝感市食藥監局一位工作人員說。為迅速劃轉到位，在湖北一些地市，甚至劃轉了一些較大年紀的護士、助產士到食藥監管部門或檢測機構，有技術能力的微乎其微。

在山東菏澤，全省食品生產加工企業上萬家，實際檢測機構不足規劃要求的1/10。

“廣州市沒有劃轉檢測機構，因為質監部門不同意。”廣州市食藥系統的一位工作人員告訴南方周末記者，這種情況在全國範圍內普遍存在。對此，廣州食藥監局采取了變通方式，從輕工集團劃轉一個小型食品檢驗所，又從經貿委處劃轉一個酒類檢測中心。

在一些劃轉難的地方，食藥監管機構只能重新購買設備，以打造自己的技術平臺。但胡穎廉擔心，這將造成大量的“重複建設和資金浪費”。

“食藥技術支撐應該建立一個統一的大平臺。”中國食品藥品檢定研究院（以下簡稱中檢院）一位內部人士對各自為政的地方整合並不看好。作為國家食藥總局的直屬單位和最高技術仲裁機構，中檢院多次向食藥總局遞交報告，希望食藥檢測機構統一垂直管理，自上而下地成立一套相對獨立的技術體系，形成數據共享和學術交流平臺，同時不受地方行政因素幹擾。但情況並未有任何變化。

目前，中檢院與各省級檢驗機構之間並沒有隸屬關系，各省所和市、縣所也是同樣狀況。中檢院副院長李波在2014年全國食品藥品醫療器械檢驗工作座談會上，把這種架構稱之為“發揮（檢測）系統整體力量的一種障礙”。

檢測機構市場化破冰

在行政力量主導的整合之外，推動檢測機構第三方化被認為是提升食藥技術支撐能力的另一個思路。事實上，業界討論多年的檢測機構市場化已於2014年正式破冰。

根據質檢總局發布的數據，目前，中國國有檢驗檢測機構數占檢測機構總數近80%，民營檢驗檢測機構數量約占19.5%，外資檢驗檢測機構數量僅占0.5%，占比懸殊。

今年以來，國務院至少在五份文件中明確對檢測機構改革提出要求，關鍵詞便是“市場化”和“檢管分離”。最新的一份文件宣布，到2015年基本完成多個部門的檢驗檢測業務整合。政府原則上不再開辦一般性檢驗檢測認證機構。

這意味著，政府檢測機構整合完畢後，下一步將進入市場化進程。

“目前國內檢測還是一個檸檬市場（經濟學術語：指信息不對稱導致的劣勝優汰現象），大量檢驗機構處於小散亂的狀態。”武漢大學質量發展戰略研究院副教授張繼宏說。

在張繼宏看來，現在中國有2萬多家檢驗檢測認證機構，條塊分割明顯，缺乏統一規劃、有效監管，不同部門甚至會出具完全相反的檢測結果。

在2010年的湖南“金浩茶油”致癌物超標事件中，最初，江蘇省產品監督檢驗院檢出湖南金浩茶油股份有限公司生產的茶子油苯並（a）芘含量超標。但湖南省質監局卻對外出示了檢測合格的結果。

另一個突出問題是行政壟斷造成的行業壁壘。

一個專業做蜂蜜檢測的第三方檢測機構的總經理抱怨，現在對於檢測機構的招標、抽檢模式就像是為國有機構量身設計的。譬如政府不接受項目分包，這對於他們只擅長做某類檢測的機構就很吃虧。機構成立5年，他沒有承接過任何政府項目。

盡管技術實力較強，外資食品藥品檢測企業想要進入中國市場更加困難重重。

據歐盟商會相關人士介紹，在華運營的第三方實驗室機構即使已通過國際認證和認可，也必須通過中國本土的認證和認可程序，同一公司不同實驗室的每一項檢測服務和產品都需進行行政審批，這給他們帶來極大困擾。

“我們很清楚中國檢測市場的潛力之大，但政府的限制太多。”總部設在法國的必維國際檢驗集團的一位管理人員很無奈。

SGS集團中國區（即通標標準技術服務有限公司）總裁申屠獻忠也在幾個月前的國際會議上表達了類似觀點。在他看來，目前檢測機構的整合會帶來合作、收購等各種機會，但不會有想象的那麽快。

“食藥檢測行業已經到了必須市場化改革的階段。”張繼宏說。

要不要保留“國家隊”？

在機構整合和推向市場的兩股力量並行下，一個不得不提出的問題是：食藥檢測機構是不是要毫無保留地市場化？

一方的觀點是，應該把所有的檢測機構都推向市場，優勝劣汰，整合自然而然就完成了，不需要行政主導。而另一方則認為，在市場化之外，還應該保留一些“國家隊”。因為一旦進去市場，企業會因為逐利忽視食品藥品監管的公共安全屬性和社會責任感。

發達國家的“藥害”被認為是前車之鑒。1997年，美國食品藥品監督管理局（以下簡稱FDA）內部出現系統性失靈，藥品的審批檢測出現巨大漏洞，嚴重依賴外部評審專家而不是內部專業人員，多個藥品因安全性問題撤市，最大的當屬“瑞素靈”事件，該藥適用於降低血糖的口服藥物，但是，治療的同時出現了嚴重的肝臟損害，最終造成了94人肝臟完全衰竭、66人死亡的嚴重後果。

“過去財政有經費撥給檢測中心。如果有緊急任務交給檢測中心，送多少都檢。如果變成第三方了，送去能那麽痛快地檢測嗎？”安徽食藥監局辦公室主任許伏新擔心在面對食品安全危機時，使用第三方機構不一定能得心應手。

目前，大多數發達國家都有兩種並行的機構提供檢驗檢測服務——公益性和經營性。政府通過建立政府檢測機構或購買第三方機構的政府服務來滿足公益性的檢測服務。而經營性機構則盡可能與國際接軌，尋求市場化。

拿美國FDA來說，該機構在全美下設150多個辦公室和實驗室，有數以千計的醫學、化學和食品工程學博士做技術支撐。

“美國有非常成熟的檢測機構市場，但所有的藥品審批檢測、食品的添加劑、顏色劑檢測全部歸屬FDA總部，並沒有下放地方或推向市場。”胡穎廉指出，日本和歐盟的情況差不多。

美國FDA局長瑪格麗特·漢貝格此前接受南方周末記者采訪曾表示，FDA管理模式已經轉向風險管理，其中很重要的一項工作就是政府利用新的檢驗和執行工具來確保“事前預防”，而不是“事後反應”。他們會投入大量資金研發“預測”系統（PREDICT）——使用基於產品完整生命周期的新型數據分析方法，在產品進入國家之前就對高危產品進行較好的定位——顯然，這需要政府主導。

另外在一些常規檢測之外，有政府背景的機構往往會在一些基礎性和前瞻性研究上增加投入，而這恰恰可能是市場化機構的短板。

2013年8月，轟動全球的恒天然肉毒桿菌烏龍事件，就是因為新西蘭一家第三方檢測機構做出了肉毒桿菌的誤判。之後，新西蘭和美國獨立實驗室進行了195次檢測，並未發現肉毒桿菌。同時，上海市質監局所屬的檢測機構也做出了相同的判斷。

在一些學者看來，優勝劣汰的市場化法則並不能完全保障食品藥品安全。政府需要有一支“國家隊”，專門負責那些關系到戰略層面和高風險的食品檢測。

“比如疫苗、奶粉等重要的食品藥品的檢測還是需要政府來做，但日常性、較為普通、沒有戰略意義的檢測項目和機構全都應該放歸市場。”胡穎廉說，公益性檢測機構不應該參與商業項目。他建議，國家層面確立一個公益性的研究機構，譬如中檢院，各大區域中心也分別設立類似的派出機構，保證一定的獨立性。

“實驗很重要的目的是為科研提供基礎，而不是效益至上。”華東某省級食品藥品檢驗院院長承認市場化是趨勢，但藥品的評價性檢驗，數據的對比分析，國家重大風險評估項目應該由政府主導的機構承擔。在她看來，市場化的機構往往會以“出價”高低來選擇項目的優先級。

“檢測機構整合和市場化的目的是加強監管專業性和能力。如果改革之後，監管部門都失去了專業技術力量支撐，單純推市場化又有什麽意義？”胡穎廉說。

（南方周末實習生梁月靜對本文亦有貢獻）

英國赤字漲不斷 財相辣手治避稅

英國財長喬治·奧斯本（George Osborne）今日表示，英國本年度財政赤字將超預期。同時他宣布英國將加大對銀行和跨國公司的征稅力度。

奧斯本周三在國會上引用了英國預算責任辦公室（OBR）的預計，稱英國本財年將舉債913億英鎊。今年三月，OBR的預計為864億美元。

他在會上稱，“今天，我們不會回避英國經濟中存在的問題——盡管赤字在下降，但是仍然太高。”“我們是繼續在支出、舉債和社會福利上作出讓我們變得一團糟的災難性決定，還是完成我們應該做的工作，建設一個適用於每一個人的經濟體系？”

他還表示，惠及98%購房者的房屋印花稅變革將自今天午夜開始生效。此外，英國還將對跨國公司刻意留存在海外的利潤征收25%的稅，並減半銀行用虧損來抵扣企業稅的額度。

我們將確定，大型跨國公司們上繳應付的稅款。

消息公布後，勞埃德銀行股價下跌0.75%，蘇格蘭皇家銀行股價跌2.35%，巴克萊股價跌1.3%，富時100指數兩分鐘內下跌12.5點。

奧斯本表示，現行稅收結構的設計不具有激勵性，調整後的稅收政策將自今天午夜開始執行。

對於首套房屋，對不超過12.5萬英鎊的房價部分免除房屋購置稅。

對於價款在12.5萬-25萬英鎊之間的部分征收2%的房屋購置稅。

對於價款在25萬-92.5萬英鎊之間的部分征收5%的房屋購置稅。

對於價款在92.5萬-150萬英鎊之間的部分征收10%的房屋購置稅。

對於價格超過150萬英鎊的房產，則適用房產稅率將提升至12%。

此外，英國還將廢除55%的遺產稅，並將對石油公司的附加費從32%降至30%。

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烏魯木齊撤銷10億政府債 地方債“變臉”不斷

據烏魯木齊財政局網站：

為支持烏魯木齊市甘泉堡工業區的發展，經國家發改委《關於新疆烏魯木齊國有資產投資有限公司發行公司債券核準的批複》（發改財金〔2014〕961號）批準，烏魯木齊國有資產投資有限公司與信達證券股份有限公司簽訂了《2013年烏魯木齊國有資產投資有限公司公司債券承銷協議》，我局根據烏魯木齊市甘泉堡工業區管委會的請求，於2014年12月10日印發了《關於將2014年烏魯木齊國有資產投資有限公司公司債券納入政府專項債務有關事項的通知》（烏財外〔2014〕59號），將信達證券股份有限公司在債券市場為烏魯木齊國有資產投資有限公司承銷的10億元公司債券錄入政府債務系統，甄別為政府專項債務。

根據國務院《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）精神，我局決定撤銷2014年12月10日印發的《關於將2014年烏魯木齊國有資產投資有限公司公司債券納入政府專項債務有關事項的通知》（烏財外〔2014〕59號）。

蹊蹺的是， 14烏國投債今日已經完成了簿記建檔，票面利率達6.75%。這就意味著債券發行之後才出現了撤銷文。

無獨有偶，據華爾街見聞上周五12月12日報道，常州市天寧區14天寧債也被當地財政局剝奪“政府債務”身份，成為“政府不承擔償還責任”的公司債。

華泰證券認為，上述事件說明兩類城投債：行政級別較低的非盈利項目（如城建類城投），以及經營能力差的盈利項目（如公用、交運類城投）的風險將會提升的概率很大。級別較低的項目即使是無收益類的，也很難納入省級舉債規劃，可能還是由 PPP 模式解決融資。

今年10月初國務院公布43號文，欲劃清地方政府和企事業單位的城投債歸屬，規定政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。上萬億可能不會被納入地方預算管理的存量城投債的違約風險將隨之增加，如何劃分這些存量債務自此成為市場關註的焦點。

43號文發布後，城投債審核的門檻進一步提高。本月初銀行間交易商發布《關於進一步完善債務融資工具註冊發行工作的通知》，規定，後續無論是註冊還是發行，均需要最起碼三個部門出具文件：人民政府說明函、同級財政部門和審計部門分別出負債率和債務情況說明。華爾街見聞上月援引萬德數據稱，2015年上半年將有3160.55億元城投債到期。在再融資環境收緊的背景下，不排除其中有部分平臺信用出現違約。

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