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佛山強化市級統籌，做大做強城市經濟

改革開放40年來經濟高速發展的佛山，正著力強化市級統籌，做大做強都市區，以服務城市的轉型升級。

根據《南方日報》報道，在近日召開的佛山召開全市全面深化改革工作會議上，佛山市委書記魯毅說，佛山既不是省會、也不是特區，既不靠海、也不沿邊，更沒有任何資源稟賦優勢，能夠書寫出改革開放40年“中國故事”的佛山篇章，依靠的就是改革開放。

數據顯示， 2017 年佛山全市生產總值 9549.60 億元，比上年增長 8.5%。按照目前的增長態勢，2018年佛山將很可能邁入到GDP萬億俱樂部的行列。其中，2017年佛山工業總產值2.5萬億元，工業增加值5300億元，增長8.8%。

魯毅說，40年來，佛山率先推進市場化改革，以制造業立市興市強市，放心放膽放手發展民營經濟，在產權制度改革、商事制度改革等方面先行一步，積極發展開放型經濟，著力推進對內對外開放，實現了從經濟落後到發展繁榮的宏偉跨越。

不過，發展至今，佛山發展面臨新的經濟增長點缺乏、新舊動能轉換緩慢、資源環境約束日益趨緊等問題。魯毅說，如今佛山發展進入了灣區時代，原有的發展模式日益顯現出資源碎片化、力量分散化、平臺低端化等局限性，如果不對現有格局作出調整，就難以適應形勢變化和區域競爭發展要求。“對比廣州、深圳等先進城市，我們的弱項很明顯，缺乏重大平臺，缺乏規劃統籌。”

廣州華南城市研究會會長、暨南大學管理學院教授胡剛對第一財經分析，佛山原來也有幾個縣區，主體架構比較分散，主城區較弱，不同程度地存在“小馬拉大車”的現象。

在過去經濟崛起階段，發達的區縣經濟、鎮域經濟做出了巨大貢獻。但是，當經濟進入轉型升級階段後中心城區綜合服務功能不完善，在集聚高端要素、發展高端產業方面較弱的弊端不斷凸顯。

比如，由於中心城區平臺不夠完善，對人才的吸引力相對有限。尤其是，當前城市競爭進入到新的階段。從去年開始，象征著城市核心競爭力的“人才爭奪戰”在武漢、鄭州、西安等數十個二三線城市上演，佛山作為一個普通地級市，在高教基礎、人才儲備方面與省會城市有較大的差距，在當前的轉型升級過程中，如果不加快做大做強都市區，那麽在新一輪的城市競爭中就可能落後。

去年5月，廣東省發布的《實施珠三角規劃綱要2017年重點工作任務》提出，在優化城鎮規劃建設管理方面，佛山、東莞、中山市實施強心戰略，做大做強主城區等。今年3月，《廣東省人口發展規劃（2017~2030年）》中公布的“全省城鎮等級結構（2020年）”顯示，到2020年，全省超大城市、特大城市各有兩座。其中超大城市為廣州、深圳，規模等級為大於等於1000萬人；特大城市為佛山、東莞，規模等級為500萬~1000萬人。也就是說，未來佛山將進入到城區人口超過500萬人的特大城市行列。

前述會議明確，接下來佛山將全面理順市、區、鎮（街）權責體系，加快構建強市、活區、實鎮的發展新格局。其中，“強市”主要指的強化市一級在4個方面的統籌能力，即戰略統籌、規劃統籌、重大平臺統籌、基礎設施統籌。

實際上，不僅是佛山，在浙江紹興、福建泉州等制造業為主的地級市，目前也在著力做大城市經濟，發展第三產業，以服務於城市的轉型升級。

例如紹興，原來主城區只有越城區一個區，中心城區較小。2013年10月，紹興進行了大幅度的行政區劃調整，撤銷紹興縣和上虞市，設立柯橋區和上虞區，並將原紹興縣其中三個鎮劃歸主城區越城區管轄。紹興也從一區五縣(市)變為三區三縣(市)。通過擴大城市規模，發展好現代服務業，促進產城融合，也是為了更好的服務於當地的轉型升級。

養老金下月起中央調劑，兩年後邁向全國統籌

7月1日起，我國的養老保險制度將正式進入“富省”幫助“窮省”的時代。養老保險基金中央調劑制度將合理均衡不同地區間養老保險基金的負擔，確保各地養老金按時足額發放。

6月13日，國務院向外公布了《國務院關於建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》（下稱《通知》），決定從今年7月1日起實施基金中央調劑制度。《通知》明確，地方上解比例從3%起步，采取人均定額的方式進行撥付，離退休人員多的省份將獲得更多的調劑金。

人社部副部長遊鈞在當日國新辦舉行的新聞發布會上表示，目前我國還難以一步實現理想化的基金統收統支的全國統籌模式。從較低比例來起步，先建立基金中央調劑制度，作為全國統籌的第一步是較為穩妥的辦法。

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新表示，中央已經提出要在2020年全面實現省級統籌，實現省級統籌之後距離全國統籌就只有一步之遙，這意味著中央調劑金這一制度的過渡期只有兩年左右的時間。

明確“富幫窮”規則

隨著人口老齡化的加快，就業形勢的多樣化，特別是流動性加強，勞動力由中西部向東部流動等因素的影響下，我國不同省份之間的撫養比呈現苦樂不均的狀態。

人社部的數據顯示，去年企業職工養老保險的參保人數3.53億人，其中在職參保人數2.59億人，領取待遇的退休人員9460萬人，總撫養比是2.73：1，也就是2.73個在職人員撫養一個退休人員。但不同省份之間的差異較大，撫養比最高的廣東超過了8：1；有的省份不到2：1，最低的黑龍江不到1.3：1。

遊鈞稱，雖然全國養老保險累計結余資金有4.14萬億元，但是近三分之二集中在東部地區少數幾個省份。廣東去年的結余超過1000億元，而遼寧、黑龍江等一些省份的基金運行面臨很大壓力，已經出現了當期的收不抵支，個別省份的累計結余也用完了。

中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成。如何確定“調劑”的規則是養老保險基金中央調劑制度的關鍵問題。

養老保險基金在省與省之間進行調劑已經刻不容緩。遊鈞表示，中央調劑制度的主要目的是確保我國養老保險制度安全可持續發展，確保企業離退休人員的養老金按時足額發放。

《通知》規定，按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高。各省份上解數額的多少主要取決於上解工資基數和在職應參保人數這兩項指標。

遊鈞表示，以各省份的平均工資作為基數，更能夠體現各地經濟發展的實際水平，工資水平高的地區，上解額也會相應高一些，這樣有利於實現基金調劑的“富幫窮”目標。

上海市社科院城市與人口發展研究所副所長周海旺表示，各省份經濟發展程度不同、平均工資高低不等、從業人員比例和老齡化水平差異大，這一制度將一定程度上均衡各地養老負擔，確保養老金足額發放。

在平均工資的口徑上，《通知》不僅考慮到非私營單位職工與私營單位職工薪酬水平的差距而采取加權平均來確定，還考慮到目前個體靈活就業參保人數占總參保人數的比重約1/4，這部分人員繳費基數相對偏低，按照職工平均工資的90%左右計算上解額，因而更符合各地實際情況。

中國宏觀經濟研究院副研究員關博表示，采取統計部門提供的城鎮非私營單位和私營單位就業人員加權平均工資為基數來上解中央調劑金，比按照基金收入的已定比例來收取，更具有公平性。同時，由於養老金的發放也是按照社平工資來計算的，撥付以社平工資為基數也體現了兩者的一致性。

按照應參保人數確定上解比例

董登新表示，按照應參保人數而不是實際繳費人數來確定上解比例是《通知》的一大亮點，這樣可以激發地方擴面征繳的積極性。

遊鈞表示，以各地的企業就業人數和企業參保人數的平均值來核定應參保人數，這樣能夠兼顧實際的參保情況，也解決了部分地方參保人數里虛高的成分。隨著下一步全民參保登記工作的推進，將逐步過渡到以覆蓋常住人口的全民參保計劃數據為基礎確定在職應參保人數。

中央調劑金基金撥付的重要原則是實行以收定支，文件規定，當年籌集的資金全部撥付地方。在具體的撥付方式上，中央調劑基金按照人均定額撥付，根據人社部、財政部核定的各省份離退休人數確定撥付資金數額。

計算公式為，某省份撥付額=核定的某省份離退休人數×全國人均撥付額。其中：全國人均撥付額=籌集的中央調劑基金/核定的全國離退休人數。

從撥付辦法可以看出，離退休人員多的省份將獲得更多的中央調劑金。關博表示，現在一些地區出現養老保險基金失衡狀態的重要原因是人口老齡化，撫養比的問題較為突出。按照人均定額撥付能在一定程度上平衡地區之間的養老金責任。

以黑龍江為例，這是我國首個養老金累計結余為負的省份。2016年，黑龍江省養老保險基金累計結余為-232億元。參保人員結構變化是黑龍江收不抵支的主要原因。第一財經查閱相關統計公報發現，在過去 5年間，黑龍江離退休人員增加了64萬人，在崗職工參保增加了16.5萬人，後者遠遠少於前者增加的數量。

按照《通知》規則，黑龍江省上解少而撥付多，將是中央調劑制度的受益省。對比上海，雖然上海的退休人員數量排在全國前列，但由於上海社平工資比較高，應參保人數也比較多，上海則是這一制度的貢獻省份。

周海旺對第一財經表示，這一政策對上海來說當前是上繳多、領取少，未來隨著老齡化水平的進一步提高，上海的全國統籌收支差距會進一步縮小。

防範地方道德風險

實施中央調劑制度之後，一個可能的道德風險是地方會想方設法“少交多得”。這將加大制度運行風險，因此，《通知》也明確了各級政府責任和具體的激勵約束措施。

首先是在制度內在設計上體現激勵約束。計算上解資金采用的上解工資基數和人數，不受各地實際征繳收入的影響，各地經過努力多征繳的基金，可以留在本省份使用，體現了對擴面征繳工作到位的地方的鼓勵。同時，通過對離退休人數的核定，對基金支出管理不到位的地方體現了約束。

《通知》也明確，省級政府承擔確保基本養老金按時足額發放和彌補基金缺口的主體責任。中央政府在下達中央財政補助資金和撥付中央調劑基金後，各省份養老保險基金缺口由地方政府承擔。

《通知》還提出，各地在實施養老保險基金中央調劑制度之前累計結余基金原則上留存地方，用於本省份範圍內養老保險基金余缺調劑。董登新表示，這意味著只是對增量進行按比例上解，地方政府在支配存量部分上存在道德風險。

“比如在全國統籌的預期之下，有地方政府怕到時結余基金要上交中央，因此會采取減少財政補貼、增加基金支出的方式來消耗基金的結余，政府需要在這方面加強監管。”董登新說。

加快推進全國統籌

基本養老金中央調劑制度是一種過渡性制度，它將為實現真正意義上的全國統籌鋪路。

董登新表示，《通知》中非常重要的一個內容是提出要國家統一制定職工基本養老保險政策，逐步統一繳費比例、繳費基數核定辦法、待遇計發和調整辦法等，最終實現養老保險各項政策全國統一。

中國勞動和社會保障科學研究院院長金維剛在6月9日舉行的首屆全國養老金高峰論壇上表示，我國的養老保險制度是從低統籌層次開始發展的，因此目前養老保險制度出現了地方政策標準不統一、基金管理不統一、信息系統沒聯通的問題，因此必須要加快推進全國統籌。

金維剛主張，實行全國統籌有利於在全國範圍內實現政策法規、管理體制、信息系統的統一，增強城鎮職工基本養老保險基金的抗風險能力，解決或者緩解部分困難地區的矛盾，適當降低企業年金基本保險費率，為促進企業年金的發展創造條件。

《通知》也對人社部、財政部提出要求，抓緊制定養老保險全國統籌的時間表、路線圖。人社部已經提出完善省級統籌制度。各地要加快推進省級基本養老保險基金統收統支，2020年全面實現省級統籌，為養老保險全國統籌打好基礎。

社論：養老保險方向是全國統籌

近年來，中國人口老齡化不斷加速，加之區域間經濟社會發展不平衡，讓中國的養老問題越來越重要且複雜，日益受到政府、民眾乃至市場的關註。

6月13日，國務院印發《關於建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，決定建立養老保險基金中央調劑制度，自今年7月1日起實施。旨在通過中央調劑，均衡地區間企業職工基本養老保險基金負擔，實現基本養老保險制度可持續發展。

實際上，各省目前已有省內調劑制度，與省級調劑制度類似，中央調劑制度是各省社保基金向中央社保基金上交一定數量的“調劑金”，由中央在各地區之間作互助共濟的調劑之用。新政按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高。

中央調劑制度是養老金全國統籌的第一步，而全國統籌正是未來解決養老問題的方向所在。之所以需要全國統籌，主要是當前各省份之間在養老保險制度籌資方面的不平衡、不充分十分明顯。根據《中國養老金精算報告2018~2022》數據，2018年全國當期結余將出現2561.5億元的缺口，到2022年將突破5000億元，其中東北、西北部分省份結余耗盡風險加大，收不抵支省份數量達到十幾個，而廣東、北京等高積累省份基金規模繼續升高。

而且，由於目前養老金統籌只在省一級別，導致經濟越發達的省份，就能吸引更多更優質的勞動力流入，繳納養老保險的人數也會更多；而經濟越落後的省份，勞動力不斷流出，繳納養老保險的人數逐漸減少，讓養老壓力增大。

這意味著企業職工基本養老保險制度必須進行改革，而作為改革的第一步的中央調劑制度，就是通過基金的籌集、撥付和管理，來解決上述不平衡的問題。與此同時，養老保險全國統籌，有利於統一各地費率，促進勞動力自由流動，也有利於形成規模效應，平衡各地資金余缺，降低基金風險。在實踐中，世界各國一般都實施基本養老保險全國統籌。

不過，基本養老保險基金全國統籌仍然存在諸多挑戰。比如當前養老保險統籌層次較低，中央、省以及一些地級市均承擔一定的財政補貼責任，一旦實施全國統籌，所有的壓力都集中在中央政府，雖然目前國稅地稅合並正在推進，但在央地財權改革完成之前，養老保險全國統籌難以實現。

不管是即將實施的中央調劑制度，還是全國統籌的未來方向，針對未來可能出現的缺口，養老保險制度改革盡量不能增加政府財政、用人單位和勞動者這三個方面的籌資負擔，而需要盡力挖掘現有的制度和基金本身的潛力。

這種探索包括開辟新的資金渠道，人社部去年提出向養老保險基金“劃撥國有資產”，就是一種制度創新。具體到資金方面，國企紅利能否以及如何服務於養老保障，以及養老金的投資風險如何掌控等問題，都需要考量。

與此同時，通過發展養老產業，探索以市場的方式解決相當比例人群的養老問題，也十分重要。具體包括放開養老市場，不斷引入社會資本與力量，發展養老服務和養老機構，特別是中高端的養老服務，要讓企業擁有更大的創新空間，讓專業的養老力量能夠快速成長。當然，政府應加強質量、安全、價格等方面行業監管和退出制度建設，健全市場規範和行業標準，確保養老服務和產品質量。

總體而言，面對中國養老問題日益嚴重且複雜的趨勢，養老保險全國統籌勢在必行，放開市場，引入社會資本進入養老產業亦十分重要。

詳解養老保險全國統籌“三步走”方案

2018年6月13日，國務院發布《關於建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》（下稱“通知”），這標誌著我國職工基本養老保險全國統籌的時間節點、步驟進程及最終方案已經水落石出，接下來就是具體實施，付諸行動，這是一件令人振奮的十分重大的民生政策。

2017年10月，十九大報告第一次明確提出了“盡快實現養老保險全國統籌”的重大戰略部署，“盡快”二字表達的是緊迫感、不能拖延，這也是時代使命感，實現它已經水到渠成。盡快實現養老保險全國統籌，應該成為2020年全面建成小康社會的內在要求，它也是人民獲得感、安全感、幸福感的重要組成內容。

從“通知”條款及人社部答記者問的相關內容，我們可以梳理出盡快實現養老保險全國統籌“三步走”的清晰思路及實施步驟：第一步，從2018年7月1日開始正式實施中央調劑制度；第二步，截止到2020年底，全面實現真正意義上的省級統籌，也就是實現企業職工基本養老保險省級統收統支，結束地（市）或縣（市）統收統支的歷史；第三步，從2021年開始，正式實現職工基本養老保險全國統籌，這應該是最後的“臨門一腳”。

實現職工基本養老保險全國統籌“三步走”細節解讀：

一、中央調劑基金的上解與下撥。

（1）中央調劑基金的上解：某省份上解額=（某省份職工平均工資×90%）×某省份在職應參保人數×上解比例。

這一上解公式具有雙重含義，它既考慮了全國各省工資水平的差異，同時也考慮了應保人數（而不是實際參保人數），這有利於督促或倒逼地方政府在養老保險擴面及保費征繳上加大工作力度，真正落實應保盡保、全民參保的計劃。實際效果將是工資水平高的省份、應保人數多的省份，上繳總額就會大；相反，工資水平低的省份、應保人數少的省份，上繳總額就會小。

（2）中央調劑基金的下撥：某省份下撥額=某省離退休人數×全國統一計算人均撥付額。

很顯然，中央調劑基金撥付並非只是養老金存在收支缺口的省份獨享，而是一種“普惠式”撥付，全國各省均可同時享受中央調劑基金按各省離退休人頭及全國統一計算的人均標準進行全面撥付，實際效果將是離退休人數多的省份得到的撥付資金也多；相反，離退休人數少的省份得到的撥付資金就少。

由此可見，中央調劑基金的上解與下撥是一種折衷式“調劑”，它既不是單純地對養老負擔相對較輕省份的“剝奪”，也不是單純地對養老負擔相對重省份的“救濟”，這種在全國各省之間的有限調劑是阻力最小的，也是矛盾最小的，而且更易於實施執行。

二、從名義省級統籌到實際省級統籌。

事實上，原先人們一般所稱的“我國企業職工基本養老保險已經實現了省級統籌”，這只是“名義上的省級統籌”，它是指各省企業職工基本養老保險已經建立了省級調劑制度，而且在全省範圍內實現了繳費標準、待遇水平、基金管理、經辦模式、信息系統、機構管理“六統一”，僅此而已。

實際上，對於大多數省份來說，企業職工基本養老保險仍然停留在地級市或縣（市）一級統收統支，大多數省份仍未實現真正意義上的“全省統收統支”，在全國，企業職工基本養老保險統籌單位多達2000多個。這樣的省級統籌只是名義上的，它根本無法與全國統籌實現轉換對接。

因此，名義上的省級統籌必須盡快過渡到真正意義上的“全省統收統支”，這一個過渡期將決定了中央調劑制度的存在價值及存在時間。只有當全國各省完全實現“省級統收統支”之後，我們才能正式過渡到全國統籌，並同時關閉中央調劑制度。

從2017年7月1日開始，廣東省正式啟動並實施企業職工基本養老保險“全省統收統支”，這將是一個真正意義上“省級統籌”的模版，我們希望其他省份盡快跟進，確保在2020年底前，全面實現企業職工基本養老保險“省級統收統支”，這是十分重要而關鍵的一步。

按道理講，基金結余超過3000億元的浙江省和江蘇省，應該是最有條件盡快實現全省統收統支的，這類省份應該走在前列，作出表率。當然，無論窮富，也不管養老金收支狀況如何，全國各省都應該無條件地在2020年底前全面實現全省統收統支，這是不容商量的，我們必須確保全國統籌的按期順利推進。

三、過渡期將統一全國職工基本養老保險政策。

通知明確指出：在2020底前的過渡期，國家將重新統一制定職工基本養老保險政策，逐步統一繳費比例、繳費基數核定辦法、待遇計發和調整辦法等，最終實現養老保險各項政策全國統一。這也是實現企業職工基本養老保險全國統籌的重要前提。

盡管在企業職工基本養老保險全國統一推行初期，國務院制定了雇主與雇員的基準繳費費率，但它允許各級省人民政府根據本省情況做出相應調整，但時至今日，各省企業職工基本養老保險繳費標準發生了很大變化，並形成了較大的地區差異。

總體來看，企業職工基本養老保險個人繳費費率固定為8%，全國各省標準完全一樣，但企業繳費費率卻千差萬別，企業負擔相差懸殊，其中，企業繳費費率最低的省份是浙江省和廣東省，這兩省企業繳費費率均為14%，而上海市則是全國最高的，企業繳費費率為20%，其他省份則大多為19%，山東省則為18%。不同省份不同的企業繳費費率，這是否會導致一些企業尋求制度套利，但至少有一點不容忽視：這對高繳費率地區的企業來說，是極不公平的。更糟糕的是，企業低繳費的省份，社會統籌基金的滾存與結余就會存在明顯的流失，這對將來全國統籌對接是十分不利的。

以廣東省為例，廣東省企業職工基本養老保險結余全國最多，高達7000多億元，這不是廣東省政府的功勞，也不是廣東省財政的功勞，而是全國參保人的奉獻，廣東省應保盡保、應繳盡繳的全部企業職工基本養老保險基金都應該屬於全體參保人，而不應該成為廣東省用來吸引企業或招商引資的激勵工具。直白一點講，廣東省應該按照國務院統一規定的企業繳費標準執行，即便廣東省的養老基金結余再多也是全體參保人的，最終所有權歸屬全體參保人，最終管理權屬於國家，如果廣東省私自將企業應繳的19%或20%的繳費率一下子調低於14%，這實際上是變相的減少了基金繳費和積累，轉而變成了廣東省企業激勵政策。這對其他仍按19%或20%繳費的省份及企業都是不公平的，因此，應該盡快統一全國企業繳費標準，這一管理權限應獨屬中央政府。

四、過渡期中央救濟與中央調劑同時存在。

通知明確指出：現行中央財政補助政策和補助方式保持不變。中央政府在下達中央財政補助資金和撥付中央調劑基金後，各省份養老保險基金缺口由地方政府承擔。省級政府要切實承擔確保基本養老金按時足額發放和彌補養老保險基金缺口的主體責任。

對於像黑龍江企業職工基本養老保險基金結余已經“穿底”的省份，以及出現年度收支缺口的省份，中央財政補助政策仍將提供中央轉移支付，以緩解這些省份的支付壓力。

當然，中央調劑基金也會發揮重要的再分配作用，在全國範圍內、在一定限度內實施“余缺調劑”功能，在過渡期內這一作用也不可小視。

不過，盡管如此，地方政府仍必須對企業職工基本養老保險基金收支平衡承擔主體責任，直白一點講，中央轉移支付及中央調劑基金也只能在有限範圍內進行資助，在全國統籌尚未實現之前，對於企業職工基本養老保險基金的收支平衡，地方政府仍負有托底責任。

只有真正實現了職工基本養老保險全國統籌，由中央政府統收統支，到那時，地方政府才能不再承擔或插手職工基本養老保險財務收支，由中央政府直接負責征繳參保人繳費，同時，由中央政府統一負責發放全體退休人員的退休金。到那時，職工基本養老保險就只有一個統籌單位，那就是中央政府直接管理的全國職工基本養老保險基金，全國統籌將能更好地發揮全國統收統支的規模效應，並能有效保障基金支付能力的可持續，民生福利將會更公平，人民將會更幸福。（董登新系武漢科技大學金融證券研究所所長）

第一財經獲授權轉載自“養老與金融”微信公眾號

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