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養老金下月起中央調劑，兩年後邁向全國統籌

7月1日起，我國的養老保險制度將正式進入“富省”幫助“窮省”的時代。養老保險基金中央調劑制度將合理均衡不同地區間養老保險基金的負擔，確保各地養老金按時足額發放。

6月13日，國務院向外公布了《國務院關於建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》（下稱《通知》），決定從今年7月1日起實施基金中央調劑制度。《通知》明確，地方上解比例從3%起步，采取人均定額的方式進行撥付，離退休人員多的省份將獲得更多的調劑金。

人社部副部長遊鈞在當日國新辦舉行的新聞發布會上表示，目前我國還難以一步實現理想化的基金統收統支的全國統籌模式。從較低比例來起步，先建立基金中央調劑制度，作為全國統籌的第一步是較為穩妥的辦法。

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新表示，中央已經提出要在2020年全面實現省級統籌，實現省級統籌之後距離全國統籌就只有一步之遙，這意味著中央調劑金這一制度的過渡期只有兩年左右的時間。

明確“富幫窮”規則

隨著人口老齡化的加快，就業形勢的多樣化，特別是流動性加強，勞動力由中西部向東部流動等因素的影響下，我國不同省份之間的撫養比呈現苦樂不均的狀態。

人社部的數據顯示，去年企業職工養老保險的參保人數3.53億人，其中在職參保人數2.59億人，領取待遇的退休人員9460萬人，總撫養比是2.73：1，也就是2.73個在職人員撫養一個退休人員。但不同省份之間的差異較大，撫養比最高的廣東超過了8：1；有的省份不到2：1，最低的黑龍江不到1.3：1。

遊鈞稱，雖然全國養老保險累計結余資金有4.14萬億元，但是近三分之二集中在東部地區少數幾個省份。廣東去年的結余超過1000億元，而遼寧、黑龍江等一些省份的基金運行面臨很大壓力，已經出現了當期的收不抵支，個別省份的累計結余也用完了。

中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成。如何確定“調劑”的規則是養老保險基金中央調劑制度的關鍵問題。

養老保險基金在省與省之間進行調劑已經刻不容緩。遊鈞表示，中央調劑制度的主要目的是確保我國養老保險制度安全可持續發展，確保企業離退休人員的養老金按時足額發放。

《通知》規定，按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高。各省份上解數額的多少主要取決於上解工資基數和在職應參保人數這兩項指標。

遊鈞表示，以各省份的平均工資作為基數，更能夠體現各地經濟發展的實際水平，工資水平高的地區，上解額也會相應高一些，這樣有利於實現基金調劑的“富幫窮”目標。

上海市社科院城市與人口發展研究所副所長周海旺表示，各省份經濟發展程度不同、平均工資高低不等、從業人員比例和老齡化水平差異大，這一制度將一定程度上均衡各地養老負擔，確保養老金足額發放。

在平均工資的口徑上，《通知》不僅考慮到非私營單位職工與私營單位職工薪酬水平的差距而采取加權平均來確定，還考慮到目前個體靈活就業參保人數占總參保人數的比重約1/4，這部分人員繳費基數相對偏低，按照職工平均工資的90%左右計算上解額，因而更符合各地實際情況。

中國宏觀經濟研究院副研究員關博表示，采取統計部門提供的城鎮非私營單位和私營單位就業人員加權平均工資為基數來上解中央調劑金，比按照基金收入的已定比例來收取，更具有公平性。同時，由於養老金的發放也是按照社平工資來計算的，撥付以社平工資為基數也體現了兩者的一致性。

按照應參保人數確定上解比例

董登新表示，按照應參保人數而不是實際繳費人數來確定上解比例是《通知》的一大亮點，這樣可以激發地方擴面征繳的積極性。

遊鈞表示，以各地的企業就業人數和企業參保人數的平均值來核定應參保人數，這樣能夠兼顧實際的參保情況，也解決了部分地方參保人數里虛高的成分。隨著下一步全民參保登記工作的推進，將逐步過渡到以覆蓋常住人口的全民參保計劃數據為基礎確定在職應參保人數。

中央調劑金基金撥付的重要原則是實行以收定支，文件規定，當年籌集的資金全部撥付地方。在具體的撥付方式上，中央調劑基金按照人均定額撥付，根據人社部、財政部核定的各省份離退休人數確定撥付資金數額。

計算公式為，某省份撥付額=核定的某省份離退休人數×全國人均撥付額。其中：全國人均撥付額=籌集的中央調劑基金/核定的全國離退休人數。

從撥付辦法可以看出，離退休人員多的省份將獲得更多的中央調劑金。關博表示，現在一些地區出現養老保險基金失衡狀態的重要原因是人口老齡化，撫養比的問題較為突出。按照人均定額撥付能在一定程度上平衡地區之間的養老金責任。

以黑龍江為例，這是我國首個養老金累計結余為負的省份。2016年，黑龍江省養老保險基金累計結余為-232億元。參保人員結構變化是黑龍江收不抵支的主要原因。第一財經查閱相關統計公報發現，在過去 5年間，黑龍江離退休人員增加了64萬人，在崗職工參保增加了16.5萬人，後者遠遠少於前者增加的數量。

按照《通知》規則，黑龍江省上解少而撥付多，將是中央調劑制度的受益省。對比上海，雖然上海的退休人員數量排在全國前列，但由於上海社平工資比較高，應參保人數也比較多，上海則是這一制度的貢獻省份。

周海旺對第一財經表示，這一政策對上海來說當前是上繳多、領取少，未來隨著老齡化水平的進一步提高，上海的全國統籌收支差距會進一步縮小。

防範地方道德風險

實施中央調劑制度之後，一個可能的道德風險是地方會想方設法“少交多得”。這將加大制度運行風險，因此，《通知》也明確了各級政府責任和具體的激勵約束措施。

首先是在制度內在設計上體現激勵約束。計算上解資金采用的上解工資基數和人數，不受各地實際征繳收入的影響，各地經過努力多征繳的基金，可以留在本省份使用，體現了對擴面征繳工作到位的地方的鼓勵。同時，通過對離退休人數的核定，對基金支出管理不到位的地方體現了約束。

《通知》也明確，省級政府承擔確保基本養老金按時足額發放和彌補基金缺口的主體責任。中央政府在下達中央財政補助資金和撥付中央調劑基金後，各省份養老保險基金缺口由地方政府承擔。

《通知》還提出，各地在實施養老保險基金中央調劑制度之前累計結余基金原則上留存地方，用於本省份範圍內養老保險基金余缺調劑。董登新表示，這意味著只是對增量進行按比例上解，地方政府在支配存量部分上存在道德風險。

“比如在全國統籌的預期之下，有地方政府怕到時結余基金要上交中央，因此會采取減少財政補貼、增加基金支出的方式來消耗基金的結余，政府需要在這方面加強監管。”董登新說。

加快推進全國統籌

基本養老金中央調劑制度是一種過渡性制度，它將為實現真正意義上的全國統籌鋪路。

董登新表示，《通知》中非常重要的一個內容是提出要國家統一制定職工基本養老保險政策，逐步統一繳費比例、繳費基數核定辦法、待遇計發和調整辦法等，最終實現養老保險各項政策全國統一。

中國勞動和社會保障科學研究院院長金維剛在6月9日舉行的首屆全國養老金高峰論壇上表示，我國的養老保險制度是從低統籌層次開始發展的，因此目前養老保險制度出現了地方政策標準不統一、基金管理不統一、信息系統沒聯通的問題，因此必須要加快推進全國統籌。

金維剛主張，實行全國統籌有利於在全國範圍內實現政策法規、管理體制、信息系統的統一，增強城鎮職工基本養老保險基金的抗風險能力，解決或者緩解部分困難地區的矛盾，適當降低企業年金基本保險費率，為促進企業年金的發展創造條件。

《通知》也對人社部、財政部提出要求，抓緊制定養老保險全國統籌的時間表、路線圖。人社部已經提出完善省級統籌制度。各地要加快推進省級基本養老保險基金統收統支，2020年全面實現省級統籌，為養老保險全國統籌打好基礎。