📖 ZKIZ Archives

地方財政破產計劃出臺，可變賣政府資產償債

地方政府債務管理再次邁出關鍵一步，必要時可啟動財政重整計劃。

國務院辦公廳14日公布了萬字《地方政府性債務風險應急處置預案》(下稱《預案》)，對未來近17萬億元地方政府債務和8萬多億地方政府或有債務可能出現的風險，給出了應急處置工作機制，以牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

“這個預案類似於美國地方政府破產法，解決了債務危機爆發後如何處理的難題，它是中國地方債風險控制的最後關口，相當於地方債管理的‘剎車閘’，也給地方舉債以警示作用。”中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成對第一財經記者分析。

上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮對第一財經記者表示，中國有近300個地級市、2800多個縣以及4萬多個鄉鎮，各地經濟發展水平不一，不排除某些地區發生政府債務違約。不過，《預案》的出臺並不意味著我國地方政府債務有所謂的危機，而是從規範管理的角度，防止、控制債務風險。

債務風險分級、分類處置

財政部前部長樓繼偉對中國地方債風險的診斷結果是：總體風險可控，但局部地區債務比例過高，應予以重視。

為了化解地方政府債務風險，近些年中國進行了大刀闊斧的改革，包括規範地方政府舉債融資機制，剝離地方政府融資平臺的政府融資功能，對地方債進行限額管理，將地方債納入預算管理並接受人大監督，以及出臺超10萬億元的地方政府債務置換計劃等。

根據中央預算報告，2016年地方政府債務余額限額為17.2萬億元。這是今年地方政府債務的上限。根據財政部數據，截至2014年末，地方政府或有債務規模為8.6萬億元，這包括地方政府負有擔保責任的債務和負有救助責任的債務。

對於如何應對地方債務風險，上述《預案》從組織指揮體系及職責、預警和預防機制、應急響應、後期處置和保障措施等方面，給出了一套完整、系統的方案。

比如，為確保債務風險“早發現、早報告、早處置”，《預案》依據風險事件性質、影響範圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級(一般)、Ⅲ級(較大)、Ⅱ級(重大)、Ⅰ級(特大)四個等級，相應實行分級響應和應急處置。

財政部有關負責人表示，對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。

化解風險，關鍵要處置好債務。《預案》區分了不同的債務類型，依法分類提出處置措施，實現債權人和債務人依法合理分擔債務風險。

比如，《預案》重申，對存量或有債務，無論存量擔保債務還是存量救助債務都不屬於政府債務。除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門不承擔償債責任，僅依法承擔適當的民事賠償責任，最多不應超過債務人不能清償部分的50%;此外，對新預算法實施後地方政府違法違規擔保承諾的債務，參照存量擔保債務依法處理。

“這一規定有利於商業銀行、投資者等資金融出方建立正確的投資風險意識，不再存在‘萬一債務違約，上級政府一定會來救助’的不良預期。”鄭春榮表示。

地方可啟動財政重整計劃

地方政府財政重整計劃無疑是《預案》一大亮點。

財政部有關負責人介紹，財政重整指的是債務高風險地區，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關程序，通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢複財政收支平衡狀態。對債務高風險地區實施財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，世界各國通常會采用類似做法。

比如，2011年，美國俄亥俄州曼斯菲爾德市地方政府進入財政應急狀態並開始實施財政複蘇計劃。主要手段包括將個人所得稅提高0.25%、減少公務員節假日工資及帶薪病假、減少公車使用、處置森林資產等。

根據《預案》，在地方政府面臨債務風險處置後，可以啟動財政重整計劃，即在保證政府基本公共服務的前提下，可以采取六大舉措，分別是拓寬財源渠道、優化支出結構、處置政府資產、申請省級救助、加強預算審查、改進財政管理等。

具體來看，在財政重整計劃中，地方政府可以暫停部分財稅優惠政策，依法合規加大收入；采用“三公經費”零支出、大幅削減人員福利等舉措，減少財政支出；賣掉政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，用於償債；不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目，不得設立各類需要政府出資的投資基金，已經設立的應當制定分年退出計劃並嚴格落實等。

溫來成告訴第一財經記者，與其他國家不同的是，中國的地方政府掌握較多的資產，比如土地、經營性國有資產，以及行政事業性資產，必要時可以用來償債。

鄭春榮告訴第一財經記者，“財政重整計劃”與西方國家的“地方政府破產”法律程序類似，包括與債權人協商、資產處置程序等。由於我國《破產法》中沒有關於地方政府破產的法律條款，《預案》的相關規定彌補了法律空白。

中國社科院財經院院長助理張斌表示，財政重整計劃實際是對政府預算的一種重新安排，和債務重組是不同的概念，更不是政府的破產計劃。

清華大學經管學院常務副院長白重恩認為，財政重整計劃會倒逼地方政府對收支活動進行重新安排，能讓地方政府有更強的動力來處理資產，改善部分地方資產閑置和效率低下的狀況。

責任厘清可追究離職領導

《預案》重申，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。這與2014年出臺的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》口徑一致。

不過，在出現特大債務風險事件後，省級政府償還到期地方政府債券本息有困難的，國務院可以對其提前調度部分國庫資金周轉，事後扣回。

溫來成表示，這種做法是階段性緩沖地方政府債務風險，但債務責任主體仍是地方政府。

山東、四川等地此前出臺的債務管理文件強調，省級政府對市縣政府債務實行不救助責任。這些都有利於一級政府舉債和責任統一，而不能轉移給上級政府或下級政府。

鄭春榮對第一財經記者分析稱，《預案》提出省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，是在強化省級政府責任，因為當前我國地方政府債務量最大的是地級市和縣級政府。這樣做有利於避免中央政府的信息不對稱。

值得註意的是，此次《預案》還強化了債務責任的追究，包括離任的政府領導。過去一些地方無序舉債、違規融資現象屢禁不止，重要原因在於追責不到位。

《預案》規定，只要發生四級以上的地方債風險事件，就要適時啟動債務風險責任追究機制，不僅依法追究本屆政府任內相關責任人的行政責任，還明確規定政府主要領導同誌不得重用或提拔，對屬於離任領導責任的也要依法追究。

溫來成對第一財經記者表示，以前一些地方領導通過大量舉債獲得政績，留下大量債務，強化債務追究機制將給地方政府領導舉債予以警示。

《預案》的出臺並不代表危機已經發生，但溫來成表示，當前一些地方政府的債務率已經超過100%的警戒線，另外一些地方政府借政府和社會資本合作(PPP)模式搞“名股實債”，通過政府購買服務方式隱形舉債值得擔憂，如果不加以控制，不排除一些地區發生債務危機可能性。

在去年底，十二屆全國人大常委會第十八次會議分組審議《國務院關於規範地方政府債務管理工作情況的報告》時，有委員表示，有的省、地區負債率超過100%，100多個市本級、400多個縣級的債務率超過100%。目前這些地區被高風險預警，將不能舉新債。

為再次摸清地方政府債務情況，財政部近期已向各地財政廳下發緊急文件，要求各地統計融資平臺公司債務等數據。另外，財政部還要求地方匯總財政支出責任情況，所覆蓋的財政支出責任，不僅包括政府舉債的傳統渠道，還包括近兩年增長迅速的PPP項目、政府購買服務、政府投資基金、專項建設基金等新型工具。

浙商財險母公司聲明：僑興事件不影響公司償債能力

12月28日，浙江省商業集團有限公司最新公告稱，浙商財險近期的“僑興私募債”事項未對公司償債能力產生重大不利影響。據悉，浙商財產保險股份有限公司(以下簡稱“浙商財險”)為浙商集團子公司。

據悉，浙商財產保險股份有限公司(以下簡稱“浙商財險”)為浙商集團子公司。截至發稿，查閱聯合資信評估有限公司，並未對浙商集團發行的14浙商集MTN001、16浙商集MTN001進行評級調整。

12月27日晚間，浙商財險發布《關於預付賠款的公告》，表示“對僑興電信、僑興電訊2014年私募債第一、二期保證保險的被保險人開展預賠工作，自12月28日開始支付預付賠款”。

浙商集團公告表示，根據《保險法》及保險條款規定，浙商財險作為保險人，收到被保險人或者受益人的賠償或者給付保險金的請求後，應當先進行保險責任核定，在索賠資料齊全的情況下，核定時間不超過30日;如核定屬於保險責任的，將在核定後3日內進行保險賠付。

另外，浙商集團還表示，發行人僑興電訊和僑興電訊為同屬僑興集團有限公司(以下簡稱“僑興集團”)的關聯企業，僑興集團董事長吳瑞林向浙商財險提供個人無限連帶責任擔保。2016年12月19日，浙商財險已向相關政府主管部門遞交辦理僑興集團不動產抵押登記申請。截至目前，浙商財險尚未取得相應的他項權證。後期能否取得，存在較大的不確定性。

山水水泥再現10億違約 償債高峰或悄然而至

2月27日，銀行間市場清算所股份有限公司(以下簡稱上清所)發布公告稱，2017年2月27日是山東山水水泥集團有限公司(0691.HK，下稱“山水水泥”)2014年度第一期中期票據(代碼：101458004，簡稱：14山水MTN001)的付息兌付日。但截至今日，該公司仍未足額收到山東山水水泥集團有限公司支付的付息兌付資金。同日，招商銀行也發布公告表示，由招商銀行、興業銀行作為聯席主承銷商的“14山水MTN001”因不能按期足額償付，已構成實質性違約。

山水水泥再現違約

據公開資料顯示，該期票據是2014年2月25日在全國銀行間債券市場公開發行的2014年度第一期中期票據。發行規模為人民幣10億元，期限3年。本計息期債券利率為6.1%，按年付息，到期還本時應付本息金額為10.61億元。

招商銀行公告顯示，此次山水水泥因控制權問題，融資渠道受限，資金鏈緊張，且面臨多起債務訴訟，部分銀行賬戶及資產已被查封或保全。除“14山水MTN001”以外，2015年11月12日到期的“15山水SCP001”本金、2016年1月21日到期的“13山水MTN1”本息以及2016年2月12日到期的“15山水SCP002”本金目前均未兌付。

山水水泥也於2月28日發布公告知會公司股東及潛在投資者，公司目前出現資金緊張，未能按時兌付“14山水MTN001”中期票據。

此外，為期三年，年息6.2%的12億人民幣中期票據“14山水MTN002”也將於2017年5月12日到期。

值得註意的是，這並非山水水泥第一次形成債務違約，早在2015年，山水水泥曾出現20億債務違約，成為國內超短融首例違約。山水水泥發布的盈利警告顯示，集團預期2016年度將錄得與去年相當的未經審核的年度經營收入，仍處於持續虧損。根據目前資料，董事會認為，盡管截至2016年度固定資產、商譽及聯營公司投資的減值損失、壞賬準備及管理費用預期將較去年大幅減少，但水泥市場的持續整合致使2016度預計將持續虧損。

目前山水水泥因股份的公眾持股量不足，自2015年4月16日起正式停牌，至今仍未複牌，累計持續停牌時間長達近2年。

悄然而至的償債小高峰

WIND統計數據顯示，截至2月28日，2017年信用債發行規模為3797.22億元，創2015年以來同期新低，而2月信用債取消發行的規模為249.5億元，較去年同期增幅372.39%。值得註意的是，3月到期的債務規模則或超過5400億元，第一波償債小高峰以悄然而至。

一位債券從業人士告訴第一財經記者，自去年10月債市調整以來，信用債發行量大減，一方面是因為央行降杠桿的態度，使資金面不再寬松，央行通過公開市場操作量和價的調控擡高利率中樞，資金成本明顯擡升。

據天風證券統計，截至2月中旬，2017年1-2月推遲或取消發債共38支，同時段下14合計17支，15年合計13支，16年合計55支。今年取消或推遲發行數量遠超14、15年，取消發行占比則遠超16年全年水平。據WIND統計，2017年以來債券市場同比取消發行數量增幅為164.29%，同比取消發行規模增幅為372.39%。

“從信用債的需求來看，因為資金面偏緊且成本大幅上升，對信用債的需求大幅下降。特別是年底資金面緊張的情況下，大量信用債取消發行。”上述從業人士稱，從信用債的供給角度，因為現在資金成本擡升，融資成本變高，有些對資金需求不那麽迫切的公司就可能不會在這個時間節點發債。另一方面，目前基本面、政策層面、外圍環境都不利於債券市場，大部分機構都還是維持謹慎的態度，倉位較低，等市場情況較為明朗之後才會增加信用債的配置。

從2014年11超日債違約以來，發生了多起違約事件，16年違約量更是大幅增加。WIND統計顯示，截至2月28日，2個月間國內市場已出現7起債市違約，涉及金額高達51億元，其中民營企業占5起，涉及金額27億元。記者觀察到，7起違約的主體大多所屬工業機械、建材、鋼鐵等傳統重工行業。

“違約主體大部分還是自身的經營問題，也有的是因為企業本身的控制權問題等其他因素。在經濟下行的大環境下，一些發行主體的基本面近幾年確實惡化了很多，債券違約率上升是必然現象。”上述從業人員對記者表示。

海通證券研究團隊認為，從存量債券到期情況來看，3月主要品種信用債到期量4033.4億元，考慮到回售、提前償付以及付息量，3月份需要償還或支付的債務規模可達5448億元。其次值得註意的小高峰將發生在下半年，8月到期債務規模為3867.7億元。