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【新棚改運動】棚戶區從何而來

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早期的移民、產業衰敗城市的工人、改革開放時期的進城農民,是隨著時代變遷而生的棚戶區主力居民。不同的是,前兩者獲得了居住權和不被驅逐的權利,而後者則隨時面臨著被驅逐、毫無補償的命運,他們是一群永遠無法在城市安家的人。而隨著時代的發展,許多地方將城中村也納入了棚戶區的範疇。

最初的移民

棚,意為,用竹木搭成架子,上面覆蓋席、布等做成的遮蔽風雨日光的東西或簡陋的小屋。棚戶,指房屋、住處簡陋的人家或住戶。棚戶區,顧名思義就是棚戶集中的區域。

中國的棚戶區始於19世紀末上海蘇州河兩岸。上海開埠以後,外國資本輸入增多,工商業發展迅速,吸引大量貧困農民來滬謀生。這些工人常是舉家搬遷,又無力租賃住房,遂在荒地、路旁、河畔以至工廠周圍的空地,搭起形形色色的棚戶。時間一長,漸成規模,就形成了棚戶區。

此時的棚戶區概念類似於國外的貧民窟。清華大學歷史系教授秦暉曾撰文稱,早期棚戶區居民就是1949年新中國建立前、乃至1958年戶口壁壘強化以前的「進城農民」,這些新移民有與國外貧民類似的居住權,這種居住權後來繼續被承認。

棚戶區改造不同於一般商業性改造工程,在於它是民生工程的一部分。

解放後的上海,一直面臨著改善下層居民居住狀況的巨大壓力。史料記載,1949年5月上海解放當時,全市棚戶區佔地面積1109萬平方米,棚戶簡屋197500間,建築面積322.8平方米,共居住著115萬人。此外,還有大量的「旱船」、「草棚」、「水上閣樓」,星羅棋佈地分散在上海的各個角落。

這些居住地的環境和居住條件都極其惡劣。上海交通大學教授陳映芳曾撰文指出,對於新政權來說,棚戶區的清除和改造,不僅是城市治理的燃眉之急,更是建立社會新秩序、彰顯制度優越性的必要舉措。

在《空間與社會:作為社會主義實踐的城市改造——上海棚戶區的實例(1949-1979)》一文中,陳映芳指出,棚戶區的蔓延,首先源於因城鄉間生活機會顯著落差,以及受災農民求生需要而形成的流民潮。舊上海市政當局為控制棚戶區蔓延,曾以市容觀瞻為由對棚戶實施取締行動,遭到棚戶居民的激烈抵制。

源源不斷的流民潮,還在充實著棚戶區的規模。清理與反清理,是上海棚戶區歷史中最重要的內容之一。

解放後棚戶區的環境改善意味著勞動者居住環境的改善,具有了更強的政治意味。

1959年11月印發的一份上海市委報告稱,「做好(棚戶區改造)這項工作可使廣大人民更加擁護黨和政府,鼓起更大干勁為促進社會主義的建設事業而奮鬥。」1952年,上海第一個工人新村「曹楊新村」初步建成,成為新中國工人階級翻身當家作主的一個重要標誌。

「拆遷改建」的方式同樣需要財政支持,當財力和物力不足時,政府又提出了「逐步改造」、「允許棚戶適當翻建擴大升高」的改造方針,禁止居民佔地擴建,而鼓勵居民向空中要面積。

1950年代,最接近「棚戶」字面意思的低矮草棚被改建成泥牆草屋;1960年代,泥牆草屋改建成磚木瓦房;1970年代末,磚木瓦房翻建成兩三層的鋼筋水泥樓房。這樣的房屋自建過程,一直持續到1980年代。

產業工人、棚戶區與城中村

1958年戶口壁壘強化後,在一些工業城市,另一種類型的棚戶區開始形成。

遼寧省棚戶區的形成就與產業結構調整有關。遼寧省棚戶區居民在1949年新中國成立後很長時期內一直是就業穩定、社會上受人尊重的國營企業和大集體企業的職工,經濟地位和社會地位處於社會的中間層位置。

由於解放初期倡導先生產、後生活,礦區企業除偶爾為容納更多的工人擴建工棚外,住房開發基本處於停滯狀態。20世紀五六十年代恰逢中國人口出生高峰,到七八十年代形成婚育高峰。為滿足子女住房需求,很多棚戶區居民開始在棚戶周圍搭建「偏廈」,這種私搭亂建式「開發」成為棚戶區住房開發的主要形式。

隨著1980年代以後煤炭資源的逐漸枯竭,特別是1993年以後開始的國有企業改制,大批工礦企業倒閉,職工失去工作,棚戶區整體狀況開始惡化。此時棚戶區的形成不僅涉及城市化進程,而且與單位體制變遷有著因果關係。這些區域的棚戶區居民主要是下崗工人。

無論是「進城農民」,還是本地產業工人,這兩種類型的棚戶區在後來的棚戶區改造中被視為一體,同為被改造對象。同時,國有林區棚戶區和國有墾區棚戶區也被納入棚戶區改造。

2012年新一輪棚改以來,棚戶區改造範圍進一步擴大。一直以來,城中村與棚戶區是完全不同的概念。據《2013年棚戶區改造藍皮書》,城中村從狹義上說,是指農村村落在城市化進程中,由於耕地被徵用,農民轉為居民後仍在原村落居住而演變成的居民區;而棚戶區多位於城鄉接合部,尤其是遠郊區、礦區和林區,房屋簡陋,樓房很少,常常就是棚戶。

但2014年四川省、云南省已明確將城中村納入棚戶區改造範圍。其中云南省還將城鎮舊住宅區綜合整治納入棚改。北京市更將棚改範圍擴大到5類,除了城市和國有工礦棚戶區改造,還囊括中心城區平房院落修繕、老舊小區綜合整治、城中村邊角地整治、城鄉結合部改造。

由此,棚戶區「無所不包」。

棚戶區的租戶們

棚戶區的建設權和居住權,是人口事實上得以自由流動的保障。早在1950年代末戶口壁壘強化後,由於對人口流動的限制,合法的棚戶區就不再增長了。在三十多年的改革開放過程中,進城務工的農村勞動力,成了棚戶區的租戶和真正居民,但由於不具有本地戶籍,他們的居住權未被承認,也無法成為棚戶區的所有者。

秦暉撰文稱,城中村裡主要的實際居住者不僅實際居住條件並不比棚戶區好,而且更重要的是他們沒有「棚戶居住權」,屬於隨時可以被「不補償不安置」地驅逐的群體,實際社會地位既低於作為城中村房主的當地戶籍「農民」,也低於合法棚戶區中擁有居住權的市民。

他們居住在被形象地稱作「親嘴樓」、「握手樓」的高密度房屋裡,就是當下要改造的城中村,擴大了定義後的棚戶區。

秦暉進一步指出,我國城市政策的思路是把他們視為「農民工」,城市允許他們作為勞動力進來打工,但不考慮他們如何在城市安家。於是在國家不給他們提供保障性住房、他們又買不起昂貴的商品房的情況下,其他國家窮人通行的選擇也與他們無緣:「我國城鎮根本不允許流動人口聚集或自發搭建棚戶」,因此「非正式的住所(如棚戶)對中國流動人口而言是不可行的,這一情形與許多發展中國家不同」。

棚戶區被改造後,這些無戶籍的住戶只能求助於保障低收入家庭住房的保障房。

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