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對社會資本開放，運價改革加速——鐵路的投融資改革力度超出預期， 但仍掣肘于路網改革滯後 ◎ 本刊記者 路炳陽 吳靜 王申璐 文進入6月以來，鐵路改革動作頻頻。6月15日，中國鐵路總公司（下稱中鐵總公司）啓動了自成立以來的第一項改革——貨運組織改革； 8月19日，國務院發佈了 《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》 （下稱 《意見》 ） ， 《意見》就鐵路投融資改革勾勒出路線圖，在社會資本“入鐵”問題上表現出了區別于以往的誠意。市場人士認為，系列變革超出預期。 此次發佈《意見》的最大亮點，是明晰了未來新建鐵路資金的來源問題：城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路等項目，向地方政府和社會資本放開所有權和經營權，以此充分發揮地方政府和民營資本的投資熱 情；另一類國家規定的項目，仍由中鐵總公司把控，計劃中的鐵路發展基金主要投向此類具公益性的鐵路項目，基金以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入。 《意見》強調，社會法人不直接參與鐵路建設、經營，但保證其獲取穩定合理回報。 “你知道這件事超預期到什麼程度嗎？”一個公募基金行業分析師多次驚嘆， “一個同行告訴我的時候，我完全不敢相信，因為研究鐵路將近5年，從來沒想到有這麼大變化。 ”另一名投資人告訴財新記者，一周前多家券商開始路演，描繪新政策執行後的巨大增長空間，但當時大家還沒意識到這是一個大機會，直到一位參與政策制定的專家面對面細緻解讀後，投資圈才不再猶豫，大秦鐵路等鐵路股行情開始攀升。 雖然北京交通大學經濟管理學院教授趙堅強調，當前融資困境不是鐵路投融資體制改革單兵突進式的短期刺激所能解決，它涉及更深的鐵路與市場，政府與市場的關係，治本之道是推進更為核心的路網改革，但參與 《意見》起草的國家發改委綜合運輸研究所交通產業和政策研究室副主任李堃認為，國家非常重視鐵路改革，已將其視為“保增長”非常重要的環節， “改革不可能一步到位，隨著年底細則的出台，將會釋放更多政策紅利” 。 力推鐵路發展基金 關於設立鐵路發展基金，原鐵道部、發改委、財政部等部委已討論數年，一直未有下文，此次在鐵路投融資體制改革中再啓鐵路發展基金籌劃，僅一個月便有成形方案出台，可謂神速。一位銀行業人士對財新記者表示，政府為確保宏觀經濟穩中求進，在投資方面主要仍是推動基礎設施建設。 而一位投資人強調，去年的“十八大”文件中，曾提出到2020年中國GDP 比2010年翻一番，這個目標對應 的每年經濟增長不低於7%，這是底線。 政策出台時間如此神速，與 “保增長”的目標緊密相關。 就在7月份高層討論鐵路投融資體制改革新政之時，國家發改委已將今年鐵路投資額度從年初的6500億元上調至6900億元，同時將2013年鐵路新開工項目由37個調整為47個，並確定2014年和2015年鐵路固定資產投資將不低於1.4 萬億元——這意味著“十二五”期間鐵路投資計劃的總盤子從2.8萬億元增加到3.3萬億元。 在此背景下，鐵路投融資體制改革被寄予了極大希望，並對成立鐵路發展基金鼎力支持，也是題中應有之義。此次設立鐵路發展基金，不僅方案出台快，具體措施、額度、時間安排都已有明確計劃。上述銀行業人士對財新記者透露，中央高層對該基金的支持不僅體現在文件出台上，在實質動作上也有時間表。據透露，原計劃該基金今年成立，年內籌集到800億元，其中中央財政出資600億元，200億元來自于社會資本。但鑒於時間太緊，改為今年年底前出台基金實施細則和配套政策。該銀行界人士稱，參與制定實施細則的多方正在就細則博弈中，該基金2014年正式發行沒有問題。 雖然年內即成立鐵路建設基金的計劃落空，但據財新記者瞭解，該基金仍在與時間賽跑。中鐵總公司一位消息人士對財新記者表示，當前中鐵總公司受到來自于中央的壓力很大，中鐵總公司原計劃明年 “兩會”前出台鐵路發展基金的配套政策和實施細則，但現已提前至今年年底前。 此人士也對財新記者印證了原計劃年內籌集800億元鐵路發展基金的說法，他補充說，原計劃由中央財政出資的600億元，其中有200億元來自中央預算內資金，其餘400億元來自鐵路建設資金。所謂鐵路建設資金，即是從鐵路貨物運輸費用中按一定比例提取的用于鐵路建設的資金。 上述銀行業人士還對財新記者透露，有關方面有設想，希望2014-2015 年鐵路發展基金每年籌集2000億 -3000 億元，其中中央財政出資1000億元，其餘為社會資本，以財政出資帶動社會資本的進入。就鐵路建設基金的收益率，中鐵總公司的人士表示，目前還無具體方案可透露，為了吸引社會資本，該基金的收益率肯定會比銀行利率高一點，但鑒於中鐵總公司目前的財務狀況，收益率也不會太高。 就中央財政出資投入鐵路發展基金的具體組成，還有一類來源值得關注。 國家鐵路局相關人士日前對財新記者透露，國家鐵路局正在向交通運輸部爭取一定數額的船舶車船稅，以作為該基金的補充，如能成行這是一個新的鐵路建設資金來源。該知情人士對財新記者表示，國務院機構改革後，國家鐵路局隸屬於交通運輸部，鐵路作為一種重要的交通運輸方式，將部分船舶車船稅劃撥鐵路發展基金也是符合該稅種徵收管理規定的。 美好前景如何兌現 根據 《國家中長期鐵路規劃》 ， “十二五”期間，每年鐵路固定資產投資近7000億元。如按照上述人士透露的信息計算，2014年鐵路發展基金籌集2000億元 -3000億元資金，鐵路建設債券1500 億元左右，另外加上500億元左右的短融、中票，2014年已有近5000億元的鐵路固定資產投資資金被落實，餘下的份額將由銀行貸款、鐵路專項資金、鐵路企業自籌和外部資金解決。 這裡面值得一提的是銀行貸款部分，以今年為例，鐵路固定資產投資6900億元中，有2328.5億元來自銀行貸款，占三分之一強。而如果鐵路發展基金設立並成功募集，來自于銀行貸款的比例將低於10%，這將徹底改變鐵路建設資金來源組成，最終降低中鐵總公司的負債 壓力。 如此美好願景最終能否兌現，鐵路發展基金能否籌集到2000元 -3000億元是核心問題。據上述銀行業人士對財 新記者透露，除去中央財政可能出資的1000億元，剩下的部分，企業、銀行、保險、社保都可能參與，主要來自于保險公司和社保基金，銀行主要參與的是鐵道債和貸款。但就保險資金和社保基金是否願意支持鐵路發展基金，該人士稱，此次投融資體制改革已提升至中央支持的高度，並不在中鐵總公司層面上。 “國務院此次下決心推動鐵路投融資體制改革，核心就是要在今年底明年初建立鐵路發展基金，決心非常大。 ”該人士認為，不排除會採用行政手段推動鐵路發展基金的籌建， “毫不懷疑此次鐵路發展基金籌建並吸納足夠資金的能力” 。 不過多位保險業人士在接受財新記者採訪時表示，現在基金髮行的配套政策和實施細則尚未出台，在不知道期限、預期收益率等關鍵信息的情況下，不好就此發表看法，但可以確認的是，保險企業不管對鐵路的項目還是其他項目，投資的資金安全性和資金回報率是第一位。 “保險企業是市場化的主體，投資要為保戶負責，不存在所謂的行政化強制措施。 ”他說。 此外，多位保險業人士都提到，京滬高鐵投資案（參見財新 《新世紀》周刊2013年第5期 “投資者提議退出京滬高鐵” ）的事情還沒有解決，這肯定會影響對鐵路發展基金的投資決策。 接近保監會的人士也對財新記者表示，關於鐵路發展基金，國務院曾經召集過一次會議，保監會也有派人參與，但層級比較底，且未有下文，保監會層面還沒有討論這個問題。 據財新記者多方瞭解，此次鐵路投融資體制改革力度和決心空前，如何不能吸引社會法人的參與，確實有可能以行政方式解決。一位券商分析師透露，3月初貨運提價的時候，電廠、煤炭企業紛紛抗議，導致政策下達卻執行乏力，但此次反對聲音極少， “因為鐵路投融資改革已被上升到 ‘保增長’的戰略位置” 。 民資入鐵春天到來？ 在《意見》中，國務院首次明確提出，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權。這意味著，此四類鐵路社會資本可以由地方和社會資本完全控股，獨立運營，並享有所有權。在過去的“民資入鐵”案例中，社會資本進入鐵路建設後只是投資，無權參與經營管理。 民資入鐵是否春天來臨？細究 《意見》權力下放的這四類鐵路，城際鐵路、市域（郊）鐵路和支線鐵路目前的盈利性都比較差，屬於中鐵總公司興趣不大的項目。唯獨資源開發性鐵路的盈利性較強，民資進入意願最大。但中鐵總公司人士對財新記者表示， 《意見》中提及的資源開發性鐵路，主要指的還是省內點對點之間的鐵路，而像蒙西至華中地區鐵路煤運通道（蒙西鐵路）這樣的跨省鐵路幹線，仍屬於國家規定的項目，是鐵路發展基金下的項目。 “如果真正要引入社會資本，中鐵總公司應該拿出優質項目、可盈利的線路，這樣社會資本才有積極性。這一點，我感覺改革不到位。 ”李堃說。就放開的四類鐵路而言，他認為，如何保證民資進來有錢掙、有利圖，是首要問題， 《意見》雖然表示社會資本可以擁有四類鐵路所有權、經營權，但並未涉及經營權的核心——定價權問題。 一位在省級鐵路投資公司的人士告訴記者： “對於和主幹線接軌的支線鐵路，長期以來困擾的定價機制問題仍然無法解決，和中鐵總公司的談判讓我們這樣的省屬國企都非常痛苦，不是一般的民營資本玩得起。 ”她表示， “其實近幾年鐵道部和中鐵總公司對鐵路的控股已經有所鬆動，鼓勵地方控股進行企業化運作，條件是鐵總不再為這樣的鐵路安排用戶，需要地方國資自拓用戶。 ”中鐵總公司的人士則表示，中鐵總公司也是企業，要企業把好東西全部拿出來分享，並不現實。他認為，與四類鐵路對地方和社會資本放開相比，設立鐵路發展基金支持幹線鐵路的建設更具有實際操作性和可行性。在他看來，鐵路建設基金的設立受中鐵總公司市場化改革牽制較少，且有國家財政帶動，有中央支持，有各項細節措施做保障，是今年力推工作，肯定會有實質性進展；而四類鐵路對社會資本放開所有權、經營權，並無具體時間表，更重要的是，此類項目受鐵路體制改革牽制較多。 多位分析人士對財新記者表示，投融資改革的組合拳應能緩解重債之下的鐵路建設資金缺口，不過，在路網改革、客運改革等一系列市場化改革均未啓動之時，在當前市場主體不清晰，成本核算與清算體系不透明的情況下，社會資本還是不敢貿然進入。 本刊記者于寧對此文亦有貢獻 | ||||||