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聯席會議制度成型一波三折，牽頭人最終花落央行，如何從信息交流平台突破，

還需一套機制保證落實

◎ 本刊記者 張宇哲 文zhangyuzhe.blog.caixin.com

“防範跨市場、跨行業經

營帶來的交叉金融風

險。”這是國務院辦公廳7月5日關於金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見（金十條）提出的要求，並指出由人民銀行牽頭。

8月15日，國務院對央行報送的《關於金融監管協調機制工作方案的請示》做出批復，同意建立由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度。聯席會議不刻制印章，不正式行文。

在2003年銀監會成立後，曾建立過“三會” （銀監會、證監會、保監會）聯席會議制度。 “由各會主席參加，開過 兩次，都是由銀監會牽頭，只是停留在相互交換信息的階段。 ”一位監管人士告訴財新記者。

2008年6月，時任國務院副總理王岐山主持建立了金融旬會制度，加強“一行三會” （央行、銀監會、證監會、保監會）的協調配合，推進金融發展、改革、開放、創新、監管和服務。每隔十天左右舉行會議， “一行三會”和外管局的負責人出席。

當年 7 月，國務院辦公廳還下發了央行三定方案，明確央行在國務院領導 下會同“三會”建立金融監管協調機制，以部際聯繫會議制度形式，加強貨幣政策與監管政策之間以及監管政策法規之間的協調。

不過，據前述人士透露，由於各監管部委對央行牽頭有不同意見，最後未能實施，保留下來的就是由國務院領導 直接牽頭的金融旬會制度，作為金融監管協調部級聯席會議的替代制度。

如今，新的聯席會議由人民銀行牽頭，成員單位包括“三會”與外匯局，必要時可邀請發改委、財政部等有關部門參加。央行行長擔任聯席會議召集人，各成員單位主要負責人為組成人員。聯席會議聯絡員由成員單位有關司局負責 同志擔任。目前，召集人為央行行長周小川，成員包括銀監會主席尚福林、證監會主席肖綱、保監會主席項俊波、外匯局局長易綱。

這是首次明確金融監管協調部際聯席會議由央行牽頭，央行行長擔任聯席會議召集人。

“央行在專業上從宏觀審慎角度、以及對全局的視野，比其他監管機構牽頭更適合。 ”世界銀行東亞與太平洋金融發展局首席金融專家王君對此評價。

“從宏觀審慎角度，跨部門協調，央行理應發揮更重要的作用，針對現在的混業趨勢也是一種進步和探索，但還需要一套機制保證落實。 ”社科院金融所銀行研究室主任曾剛認為。

接近匯金公司人士亦認為，此舉應 比此前的部級聯席會議制度的權限和功能大一些，金融監管協調機制的根源是如何打破部門利益， “但現在做不到，在現有分業監管現實下，金融監管協調 的部際聯繫會議制度，是在以前機制上有更多的信息分享和溝通，可能是一種向混業監管發展的過渡安排。 ”多位金融專家認為，從現有安排看，沒有明確的決策機制、議事規則、決策權限等，真正的宏觀審慎的框架做不到，可能實際操作上，仍會只是一個信息交流的平台，缺少機制保證，監管協調的目標非常有可能落空。

“至少，部際溝通會比以前多， ”一位央行人士向財新記者如是表示， “相當于有了尚方寶劍，比之前有推進。 ”

曲折演進

2008年籌措由央行牽頭金融監管協調部際聯席會議時，主要爭議在於交叉監管領域職能的劃分，各監管部委都希望把監管職能界定得更明確、更清晰。 “比如存款保險制度十年來遲遲無法實質性地推動，一定程度上也與這一機構未獲得相應檢查權限有關。 ”一位銀監部門人士稱。

“實際上，隨著混業經營程度越來越高，必然涉及交叉監管領域，金融體系之間互相影響、互相滲透，很難把業務和機構劃分得一清二楚。 ”前述央行人士稱。

此後，當年隨著美國次貸危機升級並演化為全球金融危機，2008年9月，央行成立了國際金融危機應急工作小組，下設金融危機應急處置小組，密切監測國際金融危機發展態勢和國內可能發生的金融風險，積極制定應對預案及時處置突發風險，並開始積極著手推進金融監管協調機制的建設，加強信息共享防範跨行業跨區市場金融風險。

據前述人士介紹，由於彼時未能明確央行牽頭的金融監管協調部際聯席會議，當時央行採取的折衷措施，就是協調金融監管部門開展風險監測。為加強金融工作的統籌協調，當年9月，央行牽頭制定了“一行三會”的信息共享暫行辦法，加強“一行三會”的金融信息交流與共享。

四年之後，國務院終於明確由央行牽頭。不過，這一制度能否發揮有效作用以及能在多大層面發揮作用，受訪的多位業內資深人士對此並不樂觀。

自2003年銀監會成立，曾嘗試牽頭建立一個不包括央行在內的部際協調機制。當年6月，銀監會、證監會和保監會簽署了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》 ，明確了分工合作框架和協調 機制。當年9月，第一次聯席會議召開，並明確例會每季度召開一次。不過，這一制度並沒有實施下去，第二次例會召開時已是次年。此後， “三會”之間的部際聯席會議很少召開。

相較于此次由央行統一牽頭涉及金融監管各方面的部際聯席會議，此前的部級聯席會議多為針對單個項目。 “自2003年銀監會成立之後，部際聯繫會議從來沒有很好地發揮協調作用，流於形式，背後的原因就是缺乏誠意，協調 是不得已的，並沒有真誠協調的動力。 ”一位高級金融專家對此稱。

比如，2007年2月中國銀監會曾組織召開處置非法集資的第一次部際聯席會議。由銀監會負責認定其非法集資的性質，屬於國務院交辦銀監會的法定之外的事項。 “這並不屬於銀監會的職責，這一機制並不順暢，最後的執行仍要落實到地方。 ”銀監會人士坦承。

“協調機制能否最大化發揮作用，其基礎就是各監管部門自身的使命、獨立性、授權是否明確，是否有真誠協調 的動機。 ”前述金融專家分析稱，另外，這些監管部委的負責人並不一定很瞭解具體問題，需要其下屬各司局、處級層 面強有力的專業支持，而且各監管部門之間的司局層面也需要無縫對接，對交叉領域的業務都充分瞭解。

他舉例稱，在國內備受爭議的影子銀行業務，銀監會並不認為信托、銀行理財等業務屬於影子銀行，理由是國外對影子銀行的定義是無監管、高杠杆的金融衍生業務；而國內的信托、銀行理財業務有監管、無杠杆。但在多位金融專家看來，銀監會僅僅從機構監管的角度考慮此類業務，並沒有從市場角度考慮。信托、銀行理財此類業務在行為上既缺乏監管也沒有充分披露，其業務實質屬於影子銀行。

至於實施了四年的金融旬會制度，在業內人士看來，雖然由國務院領導直接牽頭的金融旬會制度在跨部門協調上有一定作用 ；但“往往各監管部委的代表並不一定敢於直言” 。

職責任務重大

此次新的金融監管協調部際聯席會議制度強調，聯席會議重點圍繞金融監管開展工作，不改變現行金融監管體制，不替代、不削弱有關部門現行職責分工，不替代國務院決策，重大事項按程序報國務院。聯席會議通過季度例會或臨時 會議等方式開展工作，落實國務院交辦事項，履行工作職責。聯席會議建立簡報制度，及時匯報、通報金融監管協調 信息和工作進展情況。

聯席會議制度的目標，是為進一步加強金融監管協調，保障金融業穩健運行。職責和任務包括五大項 ：貨幣政策與金融監管政策之間的協調；金融監管政策、法律法規之間的協調；維護金融穩定和防範化解區域性系統性金融風險的協調；交叉性金融產品、跨市場金融創新的協調 ；金融信息共享和金融業綜合統計體系的協調。

前四大項均涉及當前重要的金融監管協調課題，比如債市的互聯互通及統一監管標準、存款保險制度、信貸資產 證券化、金融消費者保護等。

今年6月的“錢荒風波”引發的銀行間貨幣市場的短期流動性風險，其原因在於銀行前期同業杠杆過高、期限錯配嚴重，這一風險事件就涉及貨幣政策與金融監管政策之間的協調 ；維護金融穩定和防範化解區域性系統性金融風險的協調，則涉及地方金融監管機制的探索。

近年民間金融的蓬勃發展，問題也此起彼伏。溫州、鄂爾多斯等多地民間借貸市場利率高息化、全民化現象嚴重，考驗著地方經濟的發展和地方金融穩定。而在農信社、擔保公司、小額貸款公司等金融機構的監管權下放到地方政府後，建立清晰的中央、地方分層金融監管體系框架，已成為不可迴避的現實。

一位省級金融辦主任指出，由於沒有一個統一清晰的地方金融監管框架，邊界不清，在實際操作中，對於一些領域，中央監管部門很想管，但是地方感覺沒必要管。又比如，銀監部門負責監 管農信社，但同時地方政府也委托省聯社負責農信社的高管任命、業務監管等。

而在前四項任務中，交叉性金融產品、跨市場金融創新的監管協調被認為 最為迫切。

近年，跨領域、跨行業的交叉金融領域的監管套利、邊緣業務創新步伐明顯加快，金融創新、銀行業務模式也有了較大的轉變，需要從金融市場的整體戰略框架全盤考慮。

曾剛表示，一是表外業務迅速發展，即通過理財、銀信合作、銀證合作、銀信保、銀信證合作等一系列方式，將表內資產向表外轉移。二是表內業務結構調整，負債方面，更多地依靠批發性資金來源（主要是同業資金） ；而在資產 配置方面，也有更多資金流向金融市場和同業。

前述第一類業務即業內統稱財富管理領域的大資管業務。自2012年上半年開始，證監會、保監會頻出新政，各自發力為其監管的券商、基金、期貨公司、保險公司的資管業務放鬆管制、降低投資門檻、大大拓寬投資範圍，擁有越來越大的創新空間。這些業務橫跨貨幣市場和資本市場，主要目的在於規避監管，而產品結構漸趨複雜，且信息不透明。

這些資管業務其實都在運用信托關係進行財富管理，但各家有各家的監管尺度，監管套利特徵明顯，業內早已呼籲應統一監管標準，實施功能監管，而不是現在的機構監管。

中國人民銀行副行長潘功勝在公開場合表示，財富管理產品大多具有跨行業、跨市場和跨業務的特點，產品風險發展迅速，發展過程中容易出現異化。

隨著綜合經營，交叉經營的不斷擴大，財富管理跨行業、跨市場、跨業務的情況持續增加，需要探索和完善一些基礎性的制度安排。

中國社會科學院副院長李揚認為，近年中國整個金融體系發生了結構性變化，成為銀行主導的高度複雜的金融體系，在2008年金融危機之前，美國也曾經歷這一過程。 “現在中國已說不清是直接融資為主還是間接融資為主，因為大量交易在金融機構之間進行。 ”曾剛進一步分析認為，不管上述創新和調整的動機如何，事實上造成了銀行對金融市場的依賴度提高，進而導致了流動性風險特徵的轉變。由於市場波動較大，銀行的流動性也會更加脆弱，考慮到金融市場參與者衆多且信息傳遞速度較快，也更容易引發系統性動蕩。

曾剛強調， “這就意味著金融監管協調機制，對決策執行的效率要求很高，如三五個月才協調出台一個監管條例，而金融市場瞬息萬變，市場已經更新套利方式了。 ”曾剛也指出，如阿里小貸這些生長在現有分業監管框架之外的邊緣金融創新越來越多，留下的監管空白也很多，美國金融危機爆發的原因就是監管滯後；邊緣金融創新與正規金融體系之間形成的風險傳遞，也需要從大的監管框架下考慮；雖然這種創新有積極意義，但當其發展到一定階段，監管應該跟上，“否則市場都去套利了，沒有人願意規範地做業務” 。

監管協調難落實

一位銀監部門人士直言，協調監管的必要性衆所周知，但難度也不言而喻。由於各主管部門的價值取向和風險偏好不同，協調監管難度比較大。

在接近匯金公司人士看來， “前四項任務很難在這個聯席會議上拿出真正的東西，因為這些都是需要報國務院拍板，雖然這一安排明確了央行牽頭，比當初‘一行三會’的部級聯席會議制度的權限和功能大一些，但很可能最後還會成為一個信息交流的平台，而不是監管的協調。 ”按照此前的程序，一般是央行收集各監管部門的意見，報給國務院，國務院決策後批復給“一行三會” 。有監管人士指出， “現在可能增加了溝通成本。

從現有安排看，沒有明確的議事規則、決策權限，如果在這個協調會議上，對於協調結果，有一個部委堅持不同意，是少數服從多數，還是央行同意了就算

過？”

一位央行人士亦坦承，部際聯席會議制度主要解決的是各部委之間信息共享、日常溝通的問題。對實質性重大分歧的協調，還是在國務院層面解決。

前述匯金人士指出， “這個聯席會議制度設在人民銀行辦公廳，就相當于辦公廳發個會議通知匯總一下，並不意味著可以開展實質性的金融監管協調工作。 ”以2012年4月成立的公司信用類債券部際協調機制為例。這一部際協調機制召集人是央行行長周小川，成員為央行、發改委和證監會的負責人，該債券部際協調機制的目標是打破傳統上幾龍治水的局面，著力推進債券市場統一准入條件、信息披露標準、資信評級要求、投資者適當性制度和投資者保護制度。

在此基礎上，幾方將進一步促進場內、場外市場互聯互通，逐步建設規範統一的債券市場。

不過，據財新記者瞭解，成立一年多以來，這一部際協調機制發揮作用有限，前述三個監管部門僅僅在信息共享方面合作密切。

“主要是中國人民銀行、發改委、證監會彼此提供各自監管的債券交易數據。 ”一位銀行間債市交易商協會人士向財新記者透露。至於市場成員呼籲多年的推動債市深化改革最為核心的“互聯互通、建立統一的准入、監管政策” ，遠未觸及。

“互聯互通並無明顯推進，因為這 屬於分歧比較大的重大制度，坐在一起協調很難協調一致。 ”前述央行人士稱。

其實，債市的互聯互通及統一監管標準、存款保險制度、信貸資產證券化、地方金融監管體制的探索都已糾結多年、懸而未決的老生常談，前三大問題 由於涉及多個部門的監管協調，都已糾結近十年至今未能突破。

中信證券董事總經理劉威表示， “目前市場已發展到從監管放鬆的創新到自主創新，有序、有力的監管部門的協調 必須跟上。 ”有業內人士指出， “最關鍵是問責 機制，一旦出了全國性或地方性金融穩定問題，是追究這個部際聯席會議的責任，還是追究原有監管機構的責任。 ”也有觀點認為，明確由央行牽頭部際聯繫會議制度，這也相當于給予了央行更多的權力，意味著未來金融監管體制可能回歸央行統一監管的體制。

“從國際經驗看，金融危急後，從宏觀審慎角度，中央銀行的最後貸款人角色意味著其發揮的作用比監管部門重要得多，因為涉及誰出錢救助問題銀行。 ”曾剛認為。

至於是否會走向混業監管，曾剛表示，混業監管的優點是部門之間便於協調、避免監管真空，但缺點是專業性會削弱。在此前人民銀行的統一監管時期，其監管的專業性不強、不夠獨立是最大弊端。

美國一直是高度分散的分業監管體制，設有聯邦和州政府兩級監管機構，有五個主要的監管機構，大多數銀行由不止一家監管機構負責監管，但其協調 機制很有效。美國的金融監管體系異常複雜，橫向縱向、分散的監管都有，是高度分散的分業監管體制。

美聯儲監管其成員集團、控股公司等，財政部下的 OCC（貨幣監理署）負責監管在聯邦註冊的商業銀行，FDIC（聯邦存款保險公司）負責監管對其投保的金融機構，其餘是州一級的監管，橫向縱向、分散的監管都有，監管協調不可避免。

“協調可以減少監管套利，並且在具有共性的業務領域統一監管標準。 ”王君強調，美國各監管機構通過協調制定統一規則、標準和程序，並自覺遵守。

如果拒不協調或者對其他監管機構隱藏信息是可恥的，並且也要承擔法律責任。

所以說，有效協調的基礎是首先需要有願意真誠合作的意識。

本刊記者溫秀、霍侃，見習記者吳紅毓

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