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2.84萬億元債務尚無解決方案，中鐵總公司面對難局從何著手， 如何吸引民間投資 ◎ 本刊記者 路炳陽 于寧 文進入7月，中央高層對鐵路改革頻頻發聲，核心直指鐵路投融資改革領域。 國務院總理李克強7月9日在廣西調查、7月16日在北京召開專家企業家座談會時，多次強調宏觀經濟要穩中求進，確保今年GDP增長目標達到7.5%。 而穩增長的根本之策是立足內需，其中在投資方面，主要是推動基礎設施建設，尤其是中西部地區的鐵路建設。 鐵路仍是拉動經濟增長的重要引擎，要 “早開工早建設” 。但是，錢從哪裡來？“改變投融資體制，通過財政貼息，保證收益高于貸款利息一兩個點，就可以從社會融資，要抓緊落實。 ”李克強稱。 在7月24日的國務院常務會議上，李克強再次強調，要按照統籌規劃、多元投資、市場運作、政策配套的基本思路，推進鐵路投融資體制改革，這是繼鐵路機構改革、實現政企分開後的又一重大改革舉措。 投融資體制改革當下如箭在弦上，不得不發。但中國鐵路總公司（下稱中鐵總公司）此時正處於兩難境地：在諸項改革啓動前，2.84萬億元債務如大山壓頂，苦於未有解決方案；而投融資改革的前提——市場化改革又裹足難行。 一位中鐵總公司內部人士對財新記者表示，國務院把加大鐵路基建投資作為穩增長的重要抓手，要求中鐵總公司今年必須拿出投融資體制改革具體方案，從明年起，支線鐵路、城際鐵路、資源開發性鐵路所有權、經營權率先向社會資本開放。融資的主要方式是成立鐵路產業投資基金，最遲在明年 “兩會”前公佈基金籌集方案。 多位業內人士分析指出，中鐵總公司上月走出鐵路改革第一步——貨運組織改革，思路是正確的，雖然目前並未顯現成效，但是為客運改革、路局改革、機構改革鋪了路。無論最後是網運分離，還是按區域劃分，鐵路改革按此順序漸次展開，投融資體制改革最終可水到渠成。但現在，如要將融資改革提前推進，就得先劃分公益性與商業性投資，解決鐵路調度權、定價權、清算透明度等問題。如果沒有這些市場化改革，社會投資資金不會貿然進入，融資改革就會成為無源之水。 上述中鐵總公司人士對財新記者透露，6月底、7月初，總公司內部通過各種形式對下一步鐵路改革問題展開了討論，投融資體制改革、貨運組織改革、客運改革、路局改革都是重點話題，但一個很有意思的現象是，討論的焦點最後都集中在巨額負債如何解決的問題 上。也就是說，鐵路系統當前最關注和急於解決的問題還是債務問題，而非改革問題。截至2013年一季度，中鐵總負債合計2.84萬億元，負債率為62.31%。 事實上，剛從鐵道部脫胎而來的中鐵總公司很難從各項改革中獲取短期利益，而2.84萬億元負債的壓力卻是實實在在的。雖然在中鐵總公司的組建方案中，國家提出建立鐵路公益性運輸的補償機制，對鐵路承擔的學生、傷殘軍人、涉農物資等公益性鐵路經營項目，以及青藏、新疆等公益性鐵路線路虧損予以適當補貼，但並未對此出台明確措施。 據財新記者瞭解，中鐵總公司提出對定價較低的 “綠皮車” （普通列車）提價或給予財政補貼，與有關部門商談數月亦無結果。 改革步步緊逼，中鐵總公司顯然無路可退。化解巨額債務路徑未明，鐵路投融資體制改革卻被套上了緊迫的時間表。過去鐵道部曾出台多項鼓勵民間投資的措施，實質進展卻不大；這一次，在更高層的推動下，變化會發生嗎？ 民資如何入鐵 據財新記者瞭解，鐵路投融資體制改革的初步方案已通過非正式方式上報國務院。而中鐵總公司日前正會同國家發改委對方案最後定稿，計劃于年底前向國務院遞交正式報告。 一位熟悉鐵路系統的分析人士表示，在鐵路投融資體制改革方案中，如何吸引民間資本投資鐵路是重頭戲，方案初步擬定以建立鐵路投資基金為方向，解決鐵路建設資金短缺問題，期望基金起到鐵路投融資平台的作用，並保證投資人最低收益。這一方案在數年前就討論過。 這位人士透露，發改委曾主張引導社會資本投資既有幹線鐵路。但中鐵總公司認為，幹線線路的投資成本高、收益低，見效慢，社會資本未必有興趣，而籌集成立鐵路產業發展基金，以固定期限、固定收益來吸引社會資金則比較可行。產業基金能保障收益，中鐵總公司也能節省利用資金的成本。 吸引民間資本投資鐵路，可謂老生常談。早在2002年中國加入世貿組織時就曾發佈 《外商投資產業指導目錄》 ，承諾鐵路建設、運輸、裝備製造和多元經營四大領域鼓勵非公資本進入； 2005 年7月，鐵道部出台了《關於鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》 ； 2012年5月鐵道部再次發佈《關於鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》 。十年間指導意見發佈不少，但民資參與鐵路投資進展不大。 另一位中鐵總公司內部人士透露，所謂吸引民間資本投資，其實每次都是鐵路部門迫于經濟形勢、外界輿論、改革壓力而被動提出，並非其主觀意願。 民間資本始終難以逾越“玻璃門” 。原因很簡單，鐵道部當時作為政企合一的部門，基建投資是一種政府行為，無論是銀行貸款還是發行鐵路債信用等級都很高，基本可以解決投資資金來源問題。而向社會資本融資，費時費力，勢必讓渡部分利益，尤其只有賺錢的線路才有融入社會資本的可能，一貫強勢的鐵道部並不希望和民間資本分羹，更遑論與其爭奪話語權。 而現在，如果引入社會融資體制，最後可能給中鐵總公司剩下的就是那些賠錢的公益線路、普客線路，這對已經公司化的中鐵總公司來說更難接受。 “所以，鐵路融資體制改革最需要解決的是鐵道部門的內在動力問題。 ”這位中鐵總公司內部人士稱。 2011年籌建的蒙西至華中地區鐵路煤運通道（下稱蒙西鐵路） ，其融資意向為政府主導、多元化投資、市場化運作，但在具體股權結構談判時，鐵道部一再要求絕對控股，談判許久不得進展。2011年9月，國家發改委要求蒙西鐵路單一股東的股份不超過50%。這一原則最終讓鐵道部絕對控股蒙西鐵路的計劃落空。但即便如此，鐵道部還是做到了相對控股蒙西鐵路。 鐵路實際不差錢？ 2013年中鐵總公司固定資產投資為6500 億元，其中基本建設投資5200億元。不僅投資總額較2012年新增200億元，資金來源在年初就已確定。其中，來自銀行貸款2328.5億元；鐵路建設債券1500 億元，兩項占鐵路基建投資總額的70%，債券融資和銀行貸款仍是鐵路建設資金的最主要來源。而地方及企業出資700 億元，僅占13% 左右，這其中還包括大量的地方政府投資公司的資金，真正來自民間的資本少之又少。 中鐵總公司7月14日公佈公告顯示，2013年上半年，鐵路基本建設投資1869.72億元，同比增加25.7%。上半年鐵路基建投資完成全年計劃的35.96%。 和往年相比，這一進度基本正常。 一位接近中鐵總公司運輸局的人士對財新記者透露，當前已開工全部鐵路項目至完工至少需要3萬億元 -3.5萬億元。為力保在建項目，上半年新建項目的上馬遠低於去年同期水平。財新記者從中國鐵建、中國中鐵、中國南車和中國北車等相關人士處瞭解的情況也印證了他的說法。 今年上半年，鐵路基建領域的上市公司中國中鐵和中國鐵建，中標項目不過500多億元，這與2012年上半年兩家公司共中標2000億元鐵路基建合同有天壤之別。而鐵路交通裝備製造商中國南車、北車則更加慘淡。上半年兩家公司的合同項目幾乎都來自地鐵和海外項目，與中鐵總公司簽署的合同均為機車車輛檢修合同，公開披露信息中無一筆新造機車車輛合同。中國北車人士對財 新記者表示， “這種情況在近幾年中沒有出現過” 。 全年投資落實情況看上去不容樂觀。但上述中鐵總公司人士仍輕鬆地表示，自今年3月總公司成立後，鐵總主要忙於“三定” （即定崗、定員、定責）工作，5月中旬以後主要精力又在貨運組織改革上，對基建投資關注較少。但他仍認為，下半年鐵路基建投資定會大幅提升， “完成全年投資計劃沒有問題” 。 鐵路投資一貫有前低後高的趨勢。 以2012年為例，上半年鐵路固定資產投資只完成全年計劃的33%，到8月份僅完成43% 左右，但從9月始投資一路高歌猛進，年底四個月共完成3594.82億元，占全年計劃總投資的57.06%，超額完成全年計劃。 今年7月23日，中鐵總公司成功發行了2013年第一期中國鐵路建設債券，發行總額200億元，期限十年，債券招標利率區間為4.15%-5.15%，最終定價為4.95%。發改委已批復同意中鐵總公司2013年分期發行鐵路建設債券總計1500億元，將惠及73條鐵路項目。 可見，當前中鐵總公司在基建投資上仍能找到金主，投資形勢並不侷促。 從另一個角度看，鐵路對社會資本不會太看重，這也讓一些業內人士對新一輪鐵路融資改革再次流於形式表示擔心。 但中鐵總公司亦很清楚，靠國家政策支持的發債與貸款難以持續，必須增加資本金才能改善負債率，尤其下一步如果加大投資，引資就變得比較迫切。投資人觀望從投資人角度來看，市場化改革是投資鐵路的大前提。多位分析人士對財新記者指出，政企分開只是改革序幕，當前中鐵總公司仍一家獨大。如貨運組織改革一樣，投融資體制改革同樣缺乏體制基礎的支撐。 就此，北京交通大學經濟管理學院教授趙堅稱，以下幾個方面的改革不做，民間資本就難以進入鐵路。首先，中鐵總公司仍承擔著公益性運輸，這導 致整個鐵路呈現虧損。鄭州鐵路局黨委書記楊建祥曾表示，2011年鐵路公益運輸線路虧損700億元，這不利於鐵路企業確立市場主體地位，如果繼續採取強制服務、交叉補貼來實現，無疑會制約鐵路運輸企業市場主體地位的形成和產業改革進程。如果公益性與商業性不能分開，民間資本怎可能有意願進入？ 其次，當前鐵路仍實行統一調度指揮，民資進來後，有車、有線，但能不能跑、怎麼跑，還是中鐵總公司一家說了算，民資沒有自主經營權。目前，調度權能否下放問題，在鐵路內部爭議很大。第三，清算體系的障礙。民資進來 以後，很難直接從市場獲得收入，而要從中鐵總公司的清算中分得利潤。目前鐵路清算不透明，成本核算難，厘清清算體系尚需時日。第四，定價權也完全掌握在中鐵總公司手中，民資進來後連市場主體都不存在。 趙堅所說的這幾個障礙，在京滬高鐵投資案例中都得到了印證。京滬高鐵是鐵道部第一次嘗試在高鐵中引入市場化機構投資者，引入了平安保險、社保基金等260億資金。2012年下半年，平安和全國社保基金要求退出，希望鐵道部回購股權，而退出的原因並非京滬運營不佳，恰恰是上述無定價權、公司治理不規範、鐵路清算系統不透明等問題 （參見本刊2013年第5期“投資者提議退出京滬高鐵” ） 。 另有分析人士稱，鐵路投融資體制改革要遵循一定的順序，只有貨運改革、客運改革、路局改革、機構改革等一系列市場化改革到位，市場主體清晰了，成本核算與清算體系透明瞭，投融資體系的建立自然水到渠成。 | ||||||