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告別鐵道部

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鐵道部的消失,是不是意味著鐵路市場化的開始?它遺留的巨額債務,誰來埋單?儘管身後的問題都還沒有答案,但歷史終將記住這一天。

「最後一個『計劃經濟的堡壘』將走入歷史」,這是日前人民網轉載的《中國青年報》一篇報導的題目。

「最後的堡壘」是指鐵道部,根據2013年3月10日公佈的國務院機構改革和職能轉變方案,中國將實行鐵路政企分開,不再保留鐵道部。鐵道部原有職能將一分為三,其中擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部;組建國家鐵路局,由交通運輸部管理,承擔鐵道部的其他行政職責;組建中國鐵路總公司,承擔鐵道部的企業職責,包括調度指揮、鐵路經營和建設等。

這是一個富有歷史意義的標誌性時刻。2013年3月11日,一些群眾特意前往鐵道部門前留影紀念。

「最後的堡壘」

從1978年至今,中國鐵路系統經歷了放權讓利、承包責任制、現代企業制試點、資產經營責任制,以及爭論激烈的「網運分離」(路網與運營分離)、「主輔分離」(運輸主業與衛生教育、工程、造車廠等鐵道輔業分離)、「區域競爭」等一系列改革試點。但政企不分的底線始終未被突破。

與此同時,自上世紀90年代,中國對郵電、石油、化工、煤炭、紡織等「關係國計民生」的行業或自然壟斷性行業進行市場化改制,撤並了石油部、煤炭部、紡織部、冶金部等計劃經濟體制下的部委機構。

鐵道部卻得以先後五次在國務院機構改革中全身而退,就像一個「獨立王國」一樣,成為市場經濟改革潮流下的最後堡壘。據說,前些年每次出席鐵路系統年度總結會時,到會的相關領導一般會以「對鐵路,我是外行」開頭。

1998年至2003年擔任鐵道部部長的傅志寰在任時,曾實行「放權運動」,即除調度權之外將其他權力從鐵道部下放到地方路局,交由地方政府經營管理。當時討論的政企分開改革方案有兩個方向,一是按地域條塊切割,撤銷18個鐵路局,成立五大集團,保留鐵道部負責行業監管和法規政策的制定;二是撤銷鐵道部,成立國家鐵路集團,鐵路局轉製為其下屬公司。

但2003年3月劉志軍上任後,又重新開始收權,並大舉推進鐵路尤其是高速鐵路的建設。主政鐵道部的8年間,人稱「劉躍進」的劉志軍一共修建了1.8萬公里鐵路,耗費資金超過此前15年的總和,據說實現了他「控制世界上一半鐵路投資」的預言。

但同時,「高鐵大躍進」也留下了2.66萬億元巨額債務和高達61.81%的資產負債率(2012年三季度數據)。

「高鐵大躍進」的另一個客觀結果,是性格強勢、政績顯赫的劉志軍成為鐵路政企分開的最大阻礙因素之一。2008年有關方面曾有過將鐵道部併入大交通運輸部的改革意向,但無疾而終。

鐵路的自然壟斷特性和它在國民經濟中特殊的戰略地位,也使它具備了與決策層談判的籌碼。

自然壟斷特性表現在其全國一張網在管理運營上的規模效應,分拆則可能會引起管理上的混亂。其次,鐵路直接關係到國家社會的穩定和國防安全。據前鐵路系統人士曜燎燭介紹,鐵路貨運承擔著我國85%的木材、85%的原油、60%的煤炭、80%的鋼鐵的運輸任務,客運則每年發送旅客十多億人次,2012年更達到近19億人次。

但另一方面,火車票漲一分錢都必須向發改委報審。在一些鐵道部人士看來,正是為了要承擔這些責任,火車票長年低價,造成鐵道部的經營困境,而這困境又成為了其市場化改制的瓶頸因素。

不過,這一邏輯也有爭議。鐵道部門通過減少普通列車,升級為票價更高的高鐵等方式也可變相提高票價,鐵道部門的經營困境究竟是因為票價太低,還是內部效率太低,一直是個爭論不休的話題。

儘管原因未有定論,但一個不爭的結果是:有別於其他諸多部委,鐵道部二十多年來一直維持了以高度集中、指令性和半軍事化為特點的計劃經濟運營管理體制。鐵道部每年年初與各鐵路局簽訂年度計劃,並根據計劃的完成情況進行獎懲。同時,鐵道部還力圖嚴格控制鐵路系統的所有財務關係,控制著幾乎所有建設項目的投資決策權。


方案水落石出

但大勢不可違,「最後的堡壘」退出歷史舞台只是個時間問題。計劃經濟的低效、價格信號失靈、窮困、服務意識差、腐敗等種種積弊,在鐵路系統內像「活化石」一樣為各方人士包括鐵道部內部所詬病。

已故鐵路問題專家、原鐵道部經濟規劃研究院副總工程師文力教授曾用「慶父不死,魯難未已」來評價這個計劃體制遺留下的龐然大物,「它政企不分,外資民營都不敢進來,使得鐵路建設投資嚴重不足。鐵道部利用了自身的信息優勢向決策層誇大鐵路改革可能引發的後果」。

2011年2月,劉志軍因涉嫌嚴重違紀被免去鐵道部部長職務後,鐵道部改革已是箭在弦上,各種改革方案也在四處流傳。

2013年兩會正式的改革方案宣佈之前,鐵道部內部已進行大範圍的人事調整。包括上海鐵路局、鐵道部運輸局在內的諸多鐵路核心部門領導換人,涉及十幾個廳局級崗位。西安、蘭州、呼和浩特等數個鐵路局一把手也換了人。

此外,在公佈的中國共產黨第十八屆中央委員會委員和中央委員會候補委員名單中,並未出現現任鐵道部副部級以上幹部。當時坊間已據此推測,鐵道部即將撤銷。

一位長期跟蹤國企改革的人士向南方週末記者介紹,我國政企分開改革大致有三種模式:一是分離原有部門的行政職能成立國家局,企業職能部分則成立單一的集團或公司,最後國家局也撤銷併入其他部委。比如對原先的石油部、石化部和郵政總局的改革。這種方案一般用於「關係國計民生」的行業。

二是原有部門的行政職能交由其他部委,企業職能部分被分成若干家集團或者公司。如郵電部的電信部分和電力部的改革。這種改革一般用於自然壟斷性行業。

三是一些行業主管部委對企業的管理權已經下放給了地方,則行業主管部委一般直接成立國家局,而後將企業管理權交給國資委。如煤炭部、紡織部、機械部、化工部等。

由是觀之,對既關係國計民生又有自然壟斷特性的鐵路,國務院最終選擇了第一種改革方案。

債務誰來埋單

鐵道部改革中,輿論最為關注的一個問題,是鐵道部留下的巨額債務由誰埋單。

劉志軍在任期間,鐵道部大舉進行鐵路建設和固定資產投資,據鐵道部數據,2006年至2011年,其固定資產投資額分別為2076億元、2520億元、4144億元、7013億元、8341億元和5863億元。2009年-2011年,鐵道部負債年複合增長36.05%,也由此積累了天量債務。截至2012年9月,鐵道部總資產為4.3萬億,負債2.66萬億,虧損85.41億元,資產負債率為61.81%,其中長期負債佔77.74%。

鐵道部的債務主要由債券融資和銀行貸款構成,其中債券主要是鐵道部發行的鐵路債券、中期票據等隱准性國債,債權銀行則涉及國有及地方多家銀行。鐵道部撤銷之後,以其為主體的債務按理應轉移給新成立的鐵路總公司,但這些債務最終由誰埋單,還未明朗。可以肯定的是,自負盈虧的鐵路總公司自身不可能負擔起如此龐大的債務。為給未來企業化經營的鐵路總公司提供一個相對較好的經營環境,政府也必然會為其承擔部分債務。

鐵道部末任部長盛光祖2013年3月8日接受媒體採訪時表示,「鐵路建設的債務,要按照公益性和經營性來區分,公益性的建設項目債券要通過國家財政及其他手段來處理,經營性債務也要通過多個方式(償還),比如財政方面的貼息、既有資產變現還貸,還有提高鐵路部門經營效益。」

但究竟如何劃分由財政埋單的「公益性」債務和由中鐵公司承擔的「經營性」債務,目前尚不明朗。2013年3月11日的國務院機構改革方案記者招待會上,中央機構編制委員會辦公室副主任王峰對此問題的說法是,「債務問題是下一步組建(中鐵總)公司之後的事,相關部門正在研究如何解決」。

按照以往國有資產改制的慣例,此類債務的處置方式一般為兩種,一是中央財政兜底,通過國務院發文實施行政剝離,最終由國家財政分擔;另一種是將債務劃到新成立的資產管理公司,債務關係中的抵押資產或股權也一併劃入資產管理公司。

但鐵道部的特殊情況在於,其債務規模過於龐大,國家財政在多大比例上替其「兜賬」,是個問題。

曜燎燭認為,結合現實和各方面信息,比較現實的解決方案是:國家承擔當前鐵道部的部分甚至大部分債務,其餘債務由未來企業化經營的鐵路總公司承擔;同時,根據剩餘債務的情況,鐵路運輸價格做適度調整,客運部分在必要時政府還可以類似公交補貼的方式介入。

另一個辦法是,實行鐵路投融資改革,吸納社會資本進入鐵路系統,通過資產組合化解債務危機。但前提是鐵路總公司在鐵路調度和收益分配等權益方面,對願意進場的民營資本做適當的讓渡,否則社會資金仍將持觀望態度。

值得一提的是,上述三種路徑——財政支持、運價調整和投融資改革,在國務院的方案中都得以體現:國家繼續支持鐵路建設發展,加快推進鐵路投融資體制改革和運價改革,建立健全規範的公益性線路和運輸補貼機制。

鐵路市場化的故事如何延續,依然還有待觀察。

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