破敗不堪的筒子樓陰暗潮濕，密佈的鐵床擠滿狹小的房間，貼在牆上的押送規程早已褪色變黃，霉味刺鼻。這是5月23日的重慶市渝中區臨江支路30號——重慶保安集團有限責任公司（下稱重慶保安集團）註冊地。
就在不久前，一則公開報導將準備成為中國首家上市保安公司的重慶保安集團推向輿論聚焦點。事實上，這家公司並不需要多好的場地，因為它有著保安行業最重要的資產——與保安行業監管單位的特殊關係。
2011年，重慶市公安局出資成立了重慶保安集團。重慶市消防總隊副總隊長高正超兼任董事長，武警重慶總隊參謀長鐘少勇兼任董事總經理，重慶市公安局治安管理總隊副總隊長李兵兼任黨委書記。除此之外，至少還有六位處級警官兼任公司高層。
在各級政府和公安部門通過發文扶持等方式支持下，重慶保安集團迅速在重慶保安行業形成壟斷之勢。成立後不到十個月，就已佔領重慶保安市場最大份 額，並同新加坡策安工商保安機構等外資保安企業商討合資，準備成立國內首家中外合資保安服務公司。該公司甚至還準備借殼上市，希望成為中國首家上市保安公 司。
然而，早在2009年國務院頒佈的《保安服務管理條例》（2010年1月1日起施行）就明文規定：「國家機關及其工作人員不得設立保安服務公司，不得參與或者變相參與保安服務公司的經營活動。」此後全國各地警方開辦的保安公司陸續開始「管辦分離」的改制。
重慶保安集團何以逆向改制？
整合收編
重慶保安集團由原重慶市保安服務公司、重慶市金盾護運中心和重慶市捷強保安服務有限責任公司（下稱捷強保安公司）三家保安企業通過改制整合而成，註冊資本為5100萬元，出資人為重慶市公安局。根據該公司章程，重慶市公安局對其實施國資監管。
重慶市保安服務公司成立於1988年，重慶市金盾護運中心於2000年由重慶市公安局二處組建，此二者均直屬於重慶市公安局。捷強保安公司的最 初性質則為民營，成立於2006年4月，是在重慶市公安局軌道交通分局下發通知後，由自然人宋文軍、王光燦、譚羅華出資成立，法定代表人為宋文軍。有意思 的是，重慶市公安局公交總隊軌道支隊一大隊長就叫王光燦，二者是否同一人，重慶警方沒有解釋。2009年2月9日，宋文軍、譚羅華、王光燦分別與重慶市公 安局簽署股權轉讓協議，將股份轉讓給後者，捷強保安公司也變為重慶市公安局的獨資企業。
值得注意的是，2009年正是重慶「打黑」行動的開始。多位重慶市公安局人士向財新記者表示，由於「打黑」期間的抓捕行動時常受到各大公司的保 安的干擾，重慶警方隨即啟動了保安協勤大整頓。同時，隸屬警方的重慶市保安服務公司在「打黑」中的義務站崗執勤，減少了警方的不少壓力，重慶官方由此產生 了整合保安公司的想法。
民營保安公司由此逐步退出重慶市場。2010年年末，重慶市公安局更是進一步開始著手整合全市保安公司。
2011年4月至5月間，重慶市各區縣公安局紛紛部署保安體制機制以及勤務改革的實施。相關材料顯示，按照重慶市公安局的要求，重慶的保安體制 改革將以堅持國有資本控股的地位不動搖，堅持公安主導，突出警務管理原則。改革有兩大目標：一是理順保安服務管理體制——高度集約、明確隸屬，統籌管理、 集中調配，規範市場、規範行業，輔助警方、服務群眾；二是打造保安行業一流品牌——整合資源、調整結構、突出優勢，引入投資、借殼上市，領軍西南、全國一 流、接軌國際。
2011年5月7日，重慶市公安局發出「渝公委[2011]181」號文，委任重慶保安集團高管；當年7月1日，捷強保安公司變更為重慶保安集 團，重慶市保安服務公司、重慶市金盾護運中心也被併入其中。重慶保安集團還收編了全市40個區縣組建的保安公司。2011年7月15日重慶保安集團正式掛 牌成立時，已有38個子公司、4萬多名員工。
目前，重慶很多區縣都只有一家保安公司，且基本都是重慶保安集團的子公司或分公司。
自成立之日起，重慶保安集團就啟動了擴張計劃，準備在五年內將旗下保安人數由4萬多人擴張到12萬人。其多個分公司的重要客戶欄裡填寫著公安及其他政府部門，有些工種甚至明確提到工作涉及參與政府徵地等。
出於維穩等因素考慮，重慶各級政府所需的保安隊伍也迅速壯大。以重慶市渝北區政府提供的數據為例，2009年，渝北區配合政府的保安隊伍950 人，2012年達到2000人；按每300名流動人口或100戶出租房屋配備1名協管隊員的標準，2012年全區治安防範力量達到每萬人40名。
據涪陵區政府官網信息，重慶保安集團涪陵分公司在2012年3月面向社會招聘30名安保特勤人員，工作單位的性質是「公安機關領導下的一支治安 防控專業隊伍，是協助公安機關維護社會治安秩序的輔警力量」，任務是「協助公安機關處置各類突發性事件」等。此次招聘特別強調「有駕駛、拳擊、散打、攀登 等特長的優秀運動員；榮立三等功以上，形象氣質佳的解放軍、武警、退伍特種兵優先」，實行軍事化管理。
壟斷市場
重慶市保安服務行業的壟斷局面，自重慶保安集團成立時就已形成。不過，按照2009年頒佈的《保安服務管理條例》的規定，為市場上提供保安服務 的，除了專業的保安公司，至少還有各機關、團體、企業、事業單位招用人員從事的保安人員，以及物業服務企業招用的人員。此前，重慶保安集團的生意基本未涉 及到這兩個領域。
後來，重慶市公安局出台《保安體制機制及勤務改革實施方案》《關於進一步推進校園保安整頓整合工作的緊急通知》《關於印發社會保安專項清理整頓 工作方案的通知》《重慶市公安局保安體制機制及勤務改革工作紀律規定》等文件，強調整頓保安隊伍，整合保安市場，確保保安集團對全市保安進行「統一招錄、 統一培訓、統一派駐、統一管理」，要求政府部門、事業單位等終止招用保安的勞動合同，按屬地原則，讓重慶保安集團在各區縣的子公司對其全部接收等。
處理各單位自行組建或招聘的保安隊伍，起步於校園保安整治，但效果並不佳。在重慶保安集團成立兩個多月後的2011年9月30日，重慶市公安局再發緊急通知，要求各學校終止原自行招用的校園保安的勞動合同，同時禁止各學校指派教職員工兼職校園保安工作。
當年10月中旬，校園保安整合工作基本完成。進展遲緩的涪陵區，在遭到上級斥責後，於2011年11月9日緊急召開校園保安整頓整合大會，宣佈三日內將該區範圍內的全部校園保安移交重慶保安集團。
根據重慶市公安局的要求，重慶保安集團對典當業、娛樂場所、賓館（酒店）、民爆倉庫、爆破作業現場、網吧、洗浴等單位派駐保安員。接管工作困難 重重，很多單位對此不滿，甚至開始上訪。自2011年7月啟動，經過三個多月後，重慶保安集團江北區分公司才正式與轄區116名網吧經營者簽訂保安服務合 同，將其全部納入統一管理。
有很多地方政府甚至將此項工作列入「一把手」工程。2011年9月20日，雙橋區政府下發保安清理通知，稱必須通過整頓全區保安市場，整合全區保安力量，確保十天後「實現全區保安人員由區保安公司（即保安集團的分公司）『統一招錄、統一培訓、統一派駐、統一管理』」。
大足縣（現大足區）也曾發佈緊急通知，稱在2011年9月30日後，由該縣公安局、重慶保安集團大足分公司和縣級各相關部門組成檢查組複查，發現社會單位存在私自組建保安隊伍、未納入保安集團公司管理的保安員等情況，將予以警告甚至罰款。
在重慶市公安局的支持下，重慶保安集團還涉足物業保安領域。重慶市南岸區一家物業公司的管理層人士向財新記者透露，2011年9月22日前後， 當地派出所請轄區內的物業服務企業開會，內容就是要將物業公司保安由重慶保安集團收編。保安員的工資指導標準是2400元/月，其他社保及福利，均由物業 公司支付。重慶曉月物業管理公司兩名管理人員向財新記者介紹，除此之外，重慶保安集團還要向這些物業公司收取每名保安每月300元的管理費。
至今，在重慶市公安局官網上仍能看到江北區等地方的物業公司舉報，稱轄區派出所和重慶保安集團經常到其公司來要求籤訂保安服務協議。而合同「根本就不是什麼雙方協商一致」，如果不簽，公司以前報名參加考試的保安證就暫停下發。
由於遭遇廣泛抵制，重慶保安集團試圖收編全市物業公司保安的計劃沒有最終完成。一家上市地產公司旗下的物業公司高層人士向財新記者表示，他們現在將物業保安的臂章去掉，改稱「物業服務人員」。
逆向改制
2010年1月1日，國務院制定的《保安服務管理條例》實施。該條例明確規定國家機關及其工作人員不得設立保安服務公司，不得參與或變相參與保 安服務公司的經營活動；參與或變相參與保安服務公司經營活動的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。中國人民公安大學治安系教授王太元 據此認為，重慶的做法明顯違規。
儘管公安機關有權對保安行業進行監管，但是重慶市公安局不僅直接成立公司，還派出警員到公司任職，「既是監管者，又是經營者」。王太元表示，在此種情況下進行的行業監管很難做到公平公正；而重慶市通過文件保障重慶保安集團的壟斷地位，更是不應該。
曾參與《保安服務管理條例》起草的中國社科院法學所研究員莫紀宏說，在該條例實施前，保安行業管理的主要依據是《公安部關於保安服務公司規範管 理的若干規定》。該規定製定於2000年，是為了貫徹落實中辦和國辦發佈的《政法機關不再從事經商活動的實施方案》和《政法機關保留企業規範管理若干規 定》，「鞏固公安機關與所辦經營性企業徹底脫鉤的成果，加強公安機關對保安服務公司的領導和管理」。
前述公安部的規章明確規定：保安服務公司由政府公安機關統一領導和管理；保安服務公司只能由公安機關組建，其他任何單位、部門、個人不得組建。不過，該規定並未完全落實，一些私人組建的保安公司仍然零星存在。
實際當中，保安公司職員特別是管理層，大多由公安局在職人員擔任。這形成了保安是「二警察」的社會形象。莫紀宏說，制訂《保安服務管理條例》時，就考慮要解決這些問題。
《保安服務管理條例》從產權、資金和人事關繫上讓保安公司與公安機關脫鉤，保安公司運營完全按照市場規則來操作，允許保安行業投資主體的多元化，實行各種所有制形式的保安服務企業平等競爭的格局。
2008年，該條例草案公開徵求意見後，各地就相繼啟動對保安公司的改制——方向即「管辦分離」，與公安機關脫鉤。
重慶市大足區的一名官員向財新記者透露，當時重慶也出現過改革萌芽，2008年4月30日，大足縣就成立以常務副縣長為組長的保安服務公司改制領導小組，準備將保安企業和公安機關脫鉤。但改制方向卻因後來的重慶「打黑」而逆轉。
重慶市藍盾集團保安公司，是在原重慶市保安服務公司下屬公司改制的基礎上成立的民營保安公司，在2010年剛剛完成招聘，希望擴大規模時，即被「打回原形」。有兩名該集團前中層向財新記者透露說，「當時重慶就已提出，希望每個區縣原則上只有一家保安公司」。
莫紀宏表示，管辦分離、政企分開，將公安機關開辦的保安公司的產權關係移交國資部門管理，是保安行業改革的大勢所趨。但是，由於《保安服務管理 條例》規定的新體制與過去相比差異太大，改制困難重重，公安部門並沒有制訂相應的改革時間表，致使現在還有不少地方保安公司和公安機關的關係依舊糾纏不 清。
「特別是像重慶這種保安公司管理層由公安機關人員擔任時，就很難分清保安公司是在提供民事服務，還是在代表公安機關提供行政服務。」他說。
莫紀宏認為，重慶的逆向改制，恰恰是返回到《保安服務管理條例》出台之前的原點。■