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專家肯定“用路者付費”方向 金融創新仍需加力

來源: http://www.yicai.com/news/2015/07/4659916.html

專家肯定“用路者付費”方向 金融創新仍需加力

一財網 章軻 2015-07-24 15:14:00

在23日交通運輸部主持召開的專家座談會上,多位專家表示,此次修訂符合全面深化改革特別是財稅體制改革的要求,適應高速公路網絡化運營和養護管理的客觀需要,其中“用路者付費”原則、“兩個公路體系”、鼓勵社會資本投資、信息公開等內容值得“點贊”。

7月21日,交通運輸部向社會公布《收費公路管理條例》(修訂稿),進行為期一個月的公開征求意見。

在23日交通運輸部主持召開的專家座談會上,多位專家表示,此次修訂符合全面深化改革特別是財稅體制改革的要求,適應高速公路網絡化運營和養護管理的客觀需要,其中“用路者付費”原則、“兩個公路體系”、鼓勵社會資本投資、信息公開等內容值得“點贊”。

最大亮點是“信息公開”

中國政法大學教授劉莘表示,此次修訂時機比較成熟。從內容上看,征求意見稿為解決當前收費公路問題提供了思路,同時也及時回應了社會關切。

劉莘說,征求意見稿明確了普通公路主要靠收稅、高速公路為主的收費公路主要靠收費的基本原則,同時對養護期收費等問題也都進行明確。征求意見稿還專門設置信息公開的章節,特別是不僅提出主動公開,還提出被動公開(依申請公開),回應了社會的呼籲。此外,條例內容設置比較合理,就罰則而言,考慮比較周全。

劉莘建議對征求意見稿中的一些條款內容作進一步細化,“通過此前曬的收費公路賬單,我們也發現其中運營成本不夠清晰。應該更加細化運營成本信息公開等內容,同時補充監管方面的內容。”

交通運輸部管理幹部學院教授張柱庭認為,征求意見稿最大的亮點在於“信息公開”,第五章專門設立一個章節“收費公路信息公開”,明確收費公路經營者應當進行信息公開,接受社會監督。

“以往我們接觸比較多的、國家現有法規規定的是政府信息公開,而且由於各部門職能分散,導致公開的信息混亂。”張柱庭說,征求意見稿一旦通過並最終確定,將會是首次以法規的形式明確企業有信息公開的義務,這是我國法律的一大進步,標誌著提供公共服務的企業也開始走向信息公開。

張柱庭認為,征求意見稿對於防止地方盲目建設、防止債務雪球越滾越大也將起到積極作用。征求意見稿規定,建設收費公路,應當符合國家和省、自治區、直轄市公路發展規劃,更應統籌考慮建設成本、償債能力,合理確定建設規模和實施步驟。省、自治區、直轄市人民政府可以通過政府舉債方式建設高速公路,然而國務院對於地方政府舉債融資機制有著明確的規定,地方政府只能在一定規模內進行建設,可有效防止地方無限制建設導致債務膨脹。

張柱庭表示,征求意見稿在完善我國公路網絡的基礎上,以法規的方式明確了以非收費公路為主、收費公路為輔的“兩個公路體系”。未來,高速公路成為民眾可選擇的消費品。

交通運輸部公路科學研究院黨委書記楊文銀認為,征求意見稿有五大亮點:建立了高速公路發展的可持續財政制度,將有益於高速公路長期保持良好技術狀態;建立了普通公路收費逐步減少、直至消滅,最終只有高速公路收費的機制,擴大了用路者選擇的余地;建立了政府收費高速公路由省級政府統借統還的新機制,將大幅減少高速公路借款主體數量,增強籌資、還債能力,降低融資成本和政府性債務風;建立了經營性公路特許經營制度,完善了特許經營者的權利和義務;明確加強政府監管和規範政府收費公路行為。這將有利於保障用路者權益,保障政府收費公路的健康發展。

楊文銀建議加強對政府收費公路機構編制、財務支出的控制,以消除公眾擔憂。同時,引入第三方評價評估機構,對收費公路的技術狀況、服務質量等作出客觀、獨立結論,以回應公眾質疑。

突出公共產品屬性

“收費公路其本質上還是公共產品,是屬於全民所有的公共基礎設施,並不是屬於企業的,要讓公眾明確這樣的概念。”國家行政學院教授王偉認為,投資企業只有收費經營權,而且是有一定期限的,這是本次修訂的亮點。

對於政府收費公路,王偉認為,征求意見稿突出強調了要依法成立非營利的事業單位管理機構,這是高速公路長期收費的基本點、立足點。

“長期收費的目的不是為了賺錢,而是為了保持我國公路建設養護的可持續,保障長期提供優質的通行服務,這一點在修訂說明中有必要進一步突出。”王偉說。

交通運輸部規劃研究院院長李興華也認為,征求意見稿凸顯了公路的公共屬性。他說,征求意見稿提出,以占公路總里程97%左右的非收費公路為主體,占公路總里程3%左右的高速公路為主的收費公路為補充的目標,凸顯出公路的公共屬性。

李興華說,目前,從我國公路網建設、運行和相關的投資融資的發展格局看,修訂完善《條例》已經具備條件。這版修訂的《條例》從原則、目標取向和收費模式到一些具體辦法,都體現了相當的科學性、合理性和可行性,總體而言已經比較成熟。

李興華說,從公眾的視角來講,行業政策、具體的運作和執行、服務和監管能不能更加透明、高效、優質,是檢驗公路公共產品供給的原則和目標。作為政策制定者,一定要把焦點放在公共產品與使用者以及經濟社會發展需求的相互關系上來觀察和評價。

“由於路網各個單元的空間分布、屬性和所處服務階段十分複雜,新《條例》的實施涉及到現有存量收費公路的梳理,要做好銜接,收費的運行更需要先進的技術手段,以穩健地做好協調,提高路網管理效率,更好地服務公眾。”李興華說。

公路運輸服務影響重大,關系到國計民生。李興華建議,將來有條件時可以借鑒類似於“恩格爾系數”這種衡量食品支出占個人消費支出總額比重的參數,嘗試建立一個“行”的經濟性評價標準,構建國家宏觀層面綜合性的反映交通支出與全社會人均收入關系的指數。

金融創新仍需加力

財政部財政科學研究所原所長賈康在座談會上表示,此次修訂備受關註,既是對社會關切的回應,也是交通運輸部加強法治政府部門建設的具體體現。

“此次修訂的一大亮點,是明確了‘用路者付費’的原則,針對高速公路使用者收取車輛通行費,並為這一群體提供高效率服務。”賈康說,這正如過去經常講的“取之於民用之於民”,在資金的使用上,《條例》也應明確說明“資金取之於用路者,用之於用路者”,並對資金進行規範管理。

征求意見稿出臺後,包括媒體、網絡上有一些負面的聲音。賈康說,從中也可以看到民眾的期待,即對資金規範管理的期待,規範管理資金、最大限度保持透明,並接受民眾監督。

征求意見稿總則第一條提出“促進公路事業的可持續發展”,賈康認為,應該更直白地表述為“支持公路基礎設施建設和促進公路事業可持續發展”。公路事業包括基礎設施建設,尤其是建設資金是公眾所關切的,因此在總則中明確公路基礎設施建設的意義,是非常重要的。

國家發展改革委綜合運輸研究所研究員李玉濤認為,此次修訂順應了全面深化改革特別是財稅體制改革的要求。交通運輸部坦誠面對現行《條例》的階段性問題,並作出修訂,有助於化解矛盾爭取共識。相較現行《條例》,征求意見稿在可操作層面有很大提高。

北京大學教授鄧峰也認為,征求意見稿明確,收費公路舉債和償債主體從交通運輸主管部門變更為地方人民政府,這對於推動交通運輸部門職能定位和角色轉變有巨大的作用。

《第一財經日報》副總編輯楊燕青表示,“用路者付費”現在做有很大益處

楊燕青說,此次《條例》修訂符合當前時代背景,並且整體內容有重大突破。“按照我國目前的規劃,當前建設投資巨大,如果沒有融資很難實現可持續運轉,從中央財政和地方財政收入和支出來看,都有很大缺口。”楊燕青說,征求意見稿中提出的“用路者付費”、特許經營等內容都是有重大突破的。

楊燕青建議,對征求意見稿融資方面的內容進行完善,如考慮股權投資、建設全國統一的交通管理融資機構、資產證券化等。同時,從改革的宏觀背景、特許經營、金融創新、信息公開等角度,加強輿論宣傳引導。

長期收費有合理性

北京大學—林肯研究院城市發展與土地政策研究中心主任劉誌在座談會上說,高速公路建好後,可能運營數十年,因此建議償還債務後,這些公路依舊要收費,用於未來經營管理費用支出。“我覺得應該增加一個原則——公路財政可持續原則,這非常重要。”他說。

劉誌說,他曾經在美國紐約州待過很長一段時間。以前美國的高速公路不收費,但是現在它的高速公路上也開始修建收費站,並且采用電子不停車收費系統。根本原因就是財政壓力太大,財政無法滿足的時候就只能采用“使用者付費”的原則,羊毛還是出在羊身上。

劉誌說,收費公路的定價機制,是老百姓最關心的話題之一,與收費期限有著密切的關系。此次征求意見稿提出,政府收費公路的償債期限,應當按照用收費償還債務的原則確定;特許經營公路的經營期限,按照收回投資並有合理回報的原則確定。

”什麽時候才算有合理回報?可以通過計算得出。在確保得到合理回報後,政府應該有能力去限制經營者降低費率。”劉誌認為,應明確指出在高速公路線路上有平行的非收費公路作為替代,讓老百姓有很多的出行選擇。

交通運輸部科學研究院院長石寶林表示,《條例》的修訂對行業的長遠發展至關重要,也備受社會關註。交通運輸部對這次修訂非常重視,研究多年,也多次征求行業內外有關專家意見。目前的征求意見稿從總體思路、基本原則、核心內容等方面看,總體上比較成熟。

石寶林同時建議,在征求意見階段,除了向專家征求意見外,還要向出行者、社會資本投資者兩類人群重點征集意見。進一步明確各級人民政府在收費公路管理方面的職責。比如,在征求意見稿第三條中提到,“各級人民政府應當支持、促進公路事業的發展。”需要進一步明確的是,各級政府不僅要承擔支持和促進責任,還要在職權範圍內擔負起本區域公路的建設責任。

石寶林建議,在征求意見的同時,還要會同其他相關部門,加快研究制定相關配套規章,如收費標準、收費公路權益轉讓管理辦法、收費公路監管、信息公開、行政補償等。

編輯:李秀中

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