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慎對養老金入市

http://magazine.caixin.com/2012-02-10/100355232_all.html

  高層人士頻頻吹風,要求養老金入市呼聲甚高。而就如何入市,高層目前已有傾向性意見。爭議已久的養老金投資方案,近期將有實質性進展。

 

  據財新《新世紀》瞭解,國務院屬意成立「養老金理事會」,該方案如正式獲批,新機構將專事基本養老保險基金等社會保險基金的投資運營。

  不過,圍繞養老金入市問題,爭議聲浪甚高。最終決定尚未落地,諸多關鍵性問題仍須慎重推敲。養老金入市背後,有名無實的「統賬模式」需系統性反思;而個人賬戶的虛實,以及制度結構的調整,是決定中國養老保險制度可否持續的關鍵。

入市如箭在弦

  有關基本養老保險基金投資運營的方案,已在爭議中醞釀多年。其具體辦法由社會保險基金主管部門人力資源和社會保障部(下稱人社部)牽頭制定,並已納入2012年人社部須「突破」的工作重點、難點。

  如此緊迫感,來自養老保險基金的縮水恐慌。人社部公報顯示,至2010年底,全國城鎮職工基本養老保險基金(下稱基本養老保險)累計結存 15365億元。據財新《新世紀》記者瞭解,截至2011年底,該基金結餘已高達1.92萬億元;基本養老保險中迫切需要投資增值的個人賬戶,在已部分做 實的13個省市中,已有2039億元資金。

  巨額的結餘,大多分散在全國各市縣一級的財政專戶上,僅能按規定購買國債和轉存定期存款。

  由中國政法大學法和經濟學研究中心副教授胡繼曄主持的《社保基金監管立法調研報告》顯示,大部分省份都抱怨無處購買國債,結餘基金只能存在財政 專戶,估算存款平均收益僅在1%—2%之間。而近幾年來,消費者物價指數高企。胡繼曄據2009年數據測算,1.9萬億元的五項基本社會保險基金結餘的實 際縮水,當時即約有100億—300億元。

  基金保值增值壓力當頭。早在2008年,人社部有關市場化運營基本養老保險個人賬戶資金的方案即已定型。此後,人社部還制定了社會保險基金投資 運營「三步走戰略」:實現基本養老保險個人賬戶及新農保個人賬戶保值增值後,再針對基本養老保險統籌基金部分以及其他社會保險基金結餘進行投資。但相關方 案始終未得到國務院的首肯。

  經過長時間討論,關於個人賬戶資金運營的大部分問題,各部委間已經達成共識:投資乃是必然,採用信託模式進行市場化運營也已確定。

  於是,投資主體由誰來擔當,成為關鍵性分歧。人社部、全國社保基金理事會和地方基金經辦管理機構,曾分別提出方案。人社部與全國社保基金理事會 主張將分散在各地的資金上收,委託中央機構開展投資運營;地方主導的方案,則希望在省一級成立運營機構。該方案有利於打破壟斷,分散風險,但地方人才儲備 不足,同時易受地方行政力量干預,還將加劇已飽受詬病的社保體系碎片化。相較而言,在中央層面運營的呼聲更大。

  而在中央運營的方案中,人社部力主在其下另行建立基本養老保險投資運營機構;更具專業優勢和投資經驗的全國社保基金理事會則希望由他們運營。

  兩相權衡的折中方案,是在國務院下,由人社部、財政部牽頭,重新成立一個正部級的「養老金理事會」。其管理結構、投資方式,則將大量借鑑全國社保基金理事會的經驗。

  在胡繼曄看來,在部門利益難以協調的情況下,這是最符合常理的選擇。這一機構也將和全國社保基金理事會形成良性競爭與合作。

  胡繼曄強調,全國社保基金理事會管理的是戰略儲備基金,事實上與養老金並無直接關係;而養老金理事會將成為中國第一個真正的養老金投資管理機 構。在具體投資策略方面,也將與全國社保基金理事會有較大差異。養老金投資需要充分考慮流動性,風險容忍度亦低於社保基金;同時因關涉參保人實際利益,需 要進行更高層次的信息披露。

  據瞭解,各有關部門正積極探討籌劃養老金理事會落地事宜,包括具體部門構成、治理模式、理事長人選等等。

巨額基金幻象

  在新機構呼之慾出之際,更為現實的問題是:真正可入市的資金在哪裡?有多少?

  當前中國的基本養老保險,採取的是「統賬結合」模式。其資金分為兩大部分:一部分是單位繳費的20%,進入統籌基金,實行「現收現付」,即用年 輕一代的繳費支付退休一代的養老金。按照制度設計初衷,現收現付下,基金僅需「略有結餘」,結餘部分以確保支付為首要前提,適度保值即可。

  另一部分是個人繳費。在老齡化加速的背景下,「現收現付」制度的未來支付壓力顯見。為應對老齡化壓力,中國基本養老保險在統籌的同時,還設計了 強制儲蓄性質的個人賬戶。參保人每月繳納工資的8%進入個人賬戶,長期積累,多繳多得。這部分用於未來支付的積累資金,必然要通過投資運營實現保值增值。 不僅要戰勝通貨膨脹率,更有觀點認為要戰勝工資增長率。

  由中國社科院學者鄭秉文主編的《2011中國養老金發展報告》披露,到2011年底,基本養老社會保險個人賬戶累計記賬額實際已達到19596 億元。胡繼曄預計,該部分資金將在高峰期達到百萬億級別。主流觀點認為,對這部分資金的運營,應當是未來養老金理事會的首要任務。

  不過,至2010年底,這部分資金實際在賬戶中的僅2039億元,其餘已被挪至統籌賬戶並用。原因是,基本養老保險制度建立之初,由於老齡化趨 勢導致退休職工人數逐年增加,加之以往制度體系下養老金欠賬無法釐清,統籌賬戶每年支付缺口可觀,各地不得不用個人賬戶基金填補統籌賬戶支付缺口。個人賬 戶所謂「空賬」即來源於此。

  「空賬」是對個人財產權利的侵蝕,同時也有違應對未來老齡壓力的初衷。自本世紀初,做實個人賬戶試點工作逐步推開。目前為止已有13個省份開展試點,主要採取兩種「做實」方案。

  其一是以遼寧省為代表的「補缺口」模式。即從做實之日起,個人賬戶與統籌基金分開管理。個人賬戶強調賬人對應,並與基金總數嚴格對應。由於統籌基金不得佔用個人賬戶資金,當期發放缺口由財政資金填補。

  其二是其他省市採取的「補賬戶」模式。即個人賬戶資金仍先填補當期統籌賬戶的發放缺口,而後再用政府財政資金補賬戶。不過,財政資金並沒有一一 對應到每個人的賬目上。在採用該模式的試點省份中,有九個省份享有中央財政提供的補貼,並由各省委託全國社保基金理事會進行投資運營,而未真正填補進地方 的個人賬戶;與此同時,地方政府也需要按比例為個人賬戶提供大量補貼,這部分資金也是由省級財政管理。如此,地方實際的個人賬戶中仍為虛賬,僅有財政專戶 的補貼資金與之遙相對應。

  無論哪種模式,地方財政均需為填補個人賬戶缺口付出巨資。儘管中央定調仍將繼續推進做實個人賬戶,但自2009年後,做實個人賬戶的試點沒有進一步擴大。本應積累大量資金的個人賬戶空洞猶存。

統籌結餘不應輕率投資

  由於未做實個人賬戶省份的個人賬戶基金,仍與統籌基金混賬管理,實際上被當做統籌基金使用,不少地區原本將「以支定收、略有結餘」作為管理宗旨的統籌基金結餘巨大。人社部相關部門負責人透露,對於尚未做實個人賬戶的地區,基金結餘部分也醞釀投資。

  對此,中央財經大學中國社會保障研究中心主任褚福靈指出,由於記賬不清,大部分地區統籌基金的結餘中,混雜著個人賬戶資金,兩者不可能清晰分開;而兩部分資金宗旨不同,投資理念、手段及風險容忍度也都不一樣。

  上海社會科學院副院長兼上海社會科學院經濟研究所所長左學金尤其對養老保險統籌基金結餘用於投資表示懷疑。他表示,當前的結餘總量雖看似巨大,但分散在全國各地,能用於長期投資的量並不大。

  左學金認為,所謂「社會統籌與個人賬戶相結合」的社會養老保險,目前實際已成為社會統籌的現收現付體制。有限的統籌基金結餘應首先確保支付。

  在大多數學者看來,將統籌基金與個人賬戶徹底分開,做實個人賬戶,乃是養老金投資的前提,但做實的成本令地方政府不堪負擔。

  以遼寧為代表的「補缺口」模式曾備受推崇,被看做是真正意義上的做實。然而,由於在遼寧,個人賬戶和統籌賬戶的聯繫被切斷,現收現付體系被徹底打破,統籌賬戶的支付壓力比預想的要沉重許多。

  根據《2011中國養老金發展報告》披露的數據,若無財政補貼,僅考慮徵繳收入,2010年遼寧的基本養老保險資金缺口在146.5億元。由於 老齡化趨勢,以及每年養老金支付基數增加,失去個人賬戶資金支援的統籌基金缺口越來越大。而中央的補貼為定額補貼,壓力均集中於地方財政;與此同時,已經 做實的個人賬戶資金無處投資。鄭秉文形容遼寧是「頭枕面包餓肚皮」。不得已之下,遼寧又開始「借支」個人賬戶資金,以填補統籌基金缺口。

  而當初,也正是考慮到「補缺口」模式給當期財政帶來的巨大壓力,在此後做實個人賬戶的試點中,決策者才選擇了「補賬戶」模式,並降低了做實的起步比例。

  即便如此,在一些地區,財政面對的壓力並未減小。如在上海市,2010年基金收入為707.93億元,支出高達811.47億元。就算將個人賬 戶徵繳資金全部墊付給統籌基金,當年仍有103.54億元缺口。地方財政拿出107.43億元「補缺口」,而對於個人賬戶部分,則無力再行補貼。作為做實 個人賬戶試點省市之一,上海市依靠財政補上的個人賬戶比例遠未達到預計的3%。

  若不計算財政補貼,根據《2011中國養老金發展報告》,2010年全國有14個省市和新疆生產建設兵團的基本養老保險收不抵支,缺口總計 679億元。其中,湖南、上海、湖北、吉林、天津、黑龍江、新疆均是通過「補賬戶」來做實個人賬戶的試點省市。財政既要補當期支出缺口,又要補賬戶,苦不 堪言。

  在褚福靈看來,「補賬戶」只是在原有虛賬運營的基礎上,增加了一個儲備基金,並非真正做實個人賬戶。「這就失去了做實個人賬戶的本來意義。」褚福靈認為,這種總額做實的儲備基金,必然在發放個人賬戶待遇時難以兌現,等於「做實而不實」。

  但當下要做實個人賬戶,財政壓力不可小覷。據世界銀行測算,做實個人賬戶後,未來50年內財政補助增長速度平穩,且佔GDP比重逐年下降,由 0.5%降低到0.22%左右;若按空賬運行,則財政補助將從2034年開始驟然增加,財政負擔更加沉重,未來支付風險難以控制。

  除了理論上的分歧,財政的現實壓力,是進一步做實個人賬戶的障礙。而養老金運營方案的出台也必然受個人賬戶無錢可投的牽絆。

  對此,左學金認為,可以用於投資的應該是養老保險個人賬戶的資金,繼續做實個人賬戶仍是方向。為此,要深化養老保險制度的改革,一方面降低現收 現付的社會統籌基金的強制繳費率,如降低到工資總額的10%-12%,使城鎮基本社會養老保險能切實擴大覆蓋面,尤其是擴大對農民工和城鎮非正規就業的覆 蓋,降低統籌基金的贍養率和支付壓力,並為發展多層次的養老保險留出空間。

  另一方面,養老保險個人賬戶應該從屬地政府管理中剝離出來,實現市場化運作,由中央政府指定的若干家全國性基金管理公司管理運作;允許參保人自主選擇基金管理公司,並允許參保人在一定範圍內(如4%-16%)選擇個人賬戶繳費率。

慎對 對養 老金 入市
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