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中方重拳出擊歐盟航空減排立法:實質性較量的時刻到了

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針對歐盟航空減排爭端,中方已由單純的外交交涉轉為國內應對措施配合外交交涉的新階段。

在國務院的授權下,中國民用航空局於近日向國內各航空公司發出指令,未經政府有關部門批准,禁止中國境內各運輸航空公司參與歐盟排放交易體系(EUETS),禁止各運輸航空公司以此為由提高運價或增加收費項目。

這是中方第一次正式採取實質性應對行動,表明已由單純的外交交涉轉為國內應對措施配合外交交涉的新階段。指令立場堅決,且明確傳遞出兩層意思,一是 中國航空公司不會加入EUETS,這一點似乎沒有商量餘地,二是中方依然對歐盟敞開外交談判的大門,如歐方繼續一意孤行,中方還將採取進一步的反制措施。

中方這一行動是深思熟慮的產物,有其深刻的政治含義。自2007年以來,包括中方在內的主要國家已持續、反覆通過各種場合一再向歐盟表明了反對立 場,持續施加了強大的外交壓力。但這些「不帶牙齒」的外交交涉均未能阻止歐盟行動的步伐,歐盟依然強行單方面按計劃於2012年1月1日正式實施相關指 令。2013年3月,各航空公司將面臨是否遵守歐盟指令的合規性評估,屆時可能會遭到歐盟做出的包括禁飛在內的處罰。

實際上,在過去外交交涉的同時,中方一直都在研究採取實質性反制措施的可能,目前看,似乎已成竹在胸,也已明確表態,將根據事態發展考慮採取必要措 施維護本國民眾和企業的利益。除中方外,美國、俄羅斯等其他國家也會對歐進行反制,美國國會目前就在討論一項反對美國航空公司加入EUETS的法案。

顯然,這一爭議在「講理講不通」後,將升級為一場「拼實力」的政治外交較量。拋開歐盟相關指令的合理、合法性問題,單純從國際政治角度看,各國很難 接受他國侵犯自身主權的單邊行動,更何況這一行動的背後還隱含這樣一個事實,即歐盟單方面對他國航空公司進行收費,並完全掌握相關費用的支配權。

針對中方的強勢措施,歐盟氣候行動發言人第一時間表示,「仍然相信,中國航空公司在通過歐盟機場運作時將會遵守我們的相關規定。」有人將這一表態解 讀為「中國航班必須納入EUETS」的強硬表態,這有失偏頗。這其實只是歐方在尚未來得及對中方最新行動進行充分評估的基礎上作出的一次例行性表態,並不 能傳遞任何新的信號。歐方的相關立場已經非常明確,一是相關決定已經成為歐盟法律,歐盟不會迫於國際壓力撤銷或修改這一法律,二是歐盟立法本身仍留有靈活 餘地,只要各方能在國際民航組織(ICAO)框架下達成減排協議,或在國內採取「同等」減排措施,歐盟可以對其航班做出相應的豁免。

這場爭端將如何收場仍充滿了不確定性,但很可能將取決於雙方基於各自利益考量後的現實選擇。最壞的結果是,雙方互不讓步,歐盟對不遵守其指令的外國 航空公司做出包括禁飛在內的處罰,這將扣動其他國家反制措施的扳機,雙方以牙還牙,爭端逐步升級為一場衝突與對抗。這場衝突沒有真正的贏家,但損失最大的 一方最終將因無法承受相應的後果而被迫妥協。

另一種較為理性的結果是,雙方都保持理性與克制,並為避免衝突,緊急進行務實磋商,並在2013年歐方扣動衝突的扳機前達成妥協,或在ICAO框架下達成解決方案,或歐盟與相關國家之間達成雙邊協議。從歐盟立法條款看,這種可能性顯然依然還存在。

從現實角度考慮,在剩下將近一年的時間內,各方在ICAO框架下達成共識的難度較大。對中方而言,完全可以基於民航業在節能減排領域採取的行動要求 歐盟給予管轄豁免。但雙邊磋商本身也將是一件十分艱難、複雜任務,且取決於歐方能否顯示足夠靈活的姿態。看來,短時間內雙方要找到「雙贏」的解決方案似乎 仍充滿了挑戰。

擺在歐盟面前的現實問題是,在深陷歐洲主權債務危機困擾的當下,與主要大國捲入一場可能進一步損害歐洲經濟利益的衝突是否值得?


中方 重拳 出擊 歐盟 航空 減排 立法 實質性 實質 較量 時刻 到了
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