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深圳:以地養鐵不易

http://magazine.caixin.cn/2011-12-23/100341972_all.html


  深圳地鐵4號延線工程開通運行已有半年,但地處新「中心級商圈」龍華新區的龍華站, D出口處約10米的深開挖未填地下空洞及地上配套,狼藉依舊。

  這只是深圳地鐵二期收尾工程的一個縮影。財新《新世紀》記者多渠道調查採訪發現,受資金困擾,深圳地鐵尚欠付1、2、5號線等二期工程約165 億元的工程尾款,和部分線路車輛段拆遷費。而深圳地鐵集團的財務審計報告顯示,至2011年6月末,其負債餘額已突破307億元,為2008年末3倍多, 負債率達到歷史最高的50.03%。

  而此時,地鐵建設的步伐仍在向前。2011年4月底,國家正式批覆《深圳市城市軌道交通近期建設規劃(2011-2016年)》(下稱《三期規劃》)。 按照規劃:9、11號線於2011年開工建設,6、7號線2012年開工建設,8號線適時實施,總投資807億元。按50%的資本金計算,403.5億元資金尚待落實。

  資金從哪裡來?財政撥款當屬大頭。上述審計報告顯示,2009年年底前,深圳地鐵集團主要通過財政撥款形式籌集地鐵工程建設資金。但好景不再,因承辦重大賽事及集中投資基建,深圳的短期財政壓力驟增,難以對建設和運營均有大量資金需求的地鐵項目頻頻輸血。

  而財政也是地鐵項目銀行貸款的主要擔保。由於地方財政吃緊與國內銀根緊縮、前期負債規模帶來償債壓力等因素疊加,使銀行貸款難以為繼。

  在轉而採用中期票據、企業債等金融工具融資的同時,深圳市政府開始有意識地拓展新的建設和運營模式。據公開資料顯示,其中11號線將採用BT建設模式,即由中標單位先行墊資建設。 深圳市政府也正在考慮用沿線土地出讓的收益,解決三期工程50%的建設資本金。

  大岳諮詢有限公司總經理金永祥也告訴財新《新世紀》記者,由其提供諮詢服務的深圳6號線建設已確定採用TOD模式,即「交通引導城市發展」模式,利用地鐵上蓋土地的開發收益反哺地鐵運營。這一模式是香港鐵路有限公司(下稱港鐵公司)在香港成功運作的典範。

  不過,從地產開發向地鐵輸血,在短期內障礙重重。在穩定的投融資模式形成之前,深圳大規模的地鐵建設已在悄然收縮。這恰是全國城軌建設潮流呈現的共同軌跡。

財政難支

  自地鐵一期工程於1998年5月獲國務院批准立項開始,深圳軌道交通一直緊鑼密鼓進行著。2003年,深圳作為國內首個申報軌道交通建設規劃城市,上報了《深圳城市軌道交通建設規劃(2000-2010)》,並於2005年獲得國家批准。

  在一期已完工運營兩條線基礎上,深圳市隨後開展了軌道交通二期工程建設,經國家審批上馬了五條線。2006年開始,深圳市開始推進三期工程建設,在《深圳市城市軌道交通近期建設規劃(2011-2020)》中,更是一口氣申報了八條線路。

  按此規劃,深圳將在2011-2020年間建設地鐵約246公里,投資1130億元,加上一、二期工程投資115億元、736.48億元,總投資規模達到了1981.48億元。

  大手筆背後,是深圳市政府的雄厚財力。 2010年,深圳成為繼上海、北京之後第三個地方財政收入超千億元的內地城市,「十一五」的五年內,累計實現地方一般預算收入3947億元。

  深圳地鐵的建設和運營,也長期依賴於政府財政撥款。據深圳市政府投資項目計劃,每年根據地鐵建設進度和當年財政預算,撥付給地鐵公司項目資本金 和財政專項資金。截止到2010年底,深圳地鐵集團獲得政府撥款共計322.53億元。其中一期工程投入74.68億元,二期工程投入247.84億元。

  2011年,深圳市政府還對深圳地鐵集團2006年-2010年地鐵一期已付貸款利息7.20億元予以財政補貼。同時承諾未來三期工程7號、9號、11號線三條線255.4億元的資本金投入,「由政府財政給予解決」。

  但是,隨著巨資承辦2011年第26屆世界大學生運動會及對相關基礎設施集中加大投資,深圳市政府開始面臨前所未有的短期財政壓力。據深圳財政 局預測,「十二五」期間,深圳自有財力年均為355億元,而大規模城市建設資金需求規模每年需維持在600億元以上,資金缺口年均將達245億元。

  與此同時,由於土地資源緊缺,深圳市政府的土地收益高增長成為過去。深圳市2008年到2010年三年間土地出讓金收入分別為133億元、139億元、115億元,財政收入佔比亦由最高值時的60%下滑到現在的10%。

  深圳住房和建設局相關負責人告訴財新《新世紀》記者,深圳市未來可釋放土地僅有150平方公里。據其測算,這150平方公里土地,按當前「招拍掛」方式出讓,可獲收益3295億元,扣除整備成本2650億元,淨剩645億元,僅能滿足不到三年的資金缺口需求。

  在最近的一次內部會議上,深圳市一位高層官員反省深圳軌道交通過去十年的做法,稱「過去一、二期工程,我們想得過於簡單,對長遠考慮不夠」。而 在深圳三期軌道交通規劃評估會上,受國家發改委委託的與會專家組也擔心,與建設資金的短期性相比,運營期追加投資亦是一場漫長的巨額投資。

  按國內一線城市地鐵工程追加投資經驗:一條24公里全地下敷設線路建成運營後30年總成本約需426億元:運營期追加投資(主要為增加車輛和車 輛段規模等投資)約54億元,運營期利息約120億元,同期內固定資產折舊費約102億元。此外,按目前標準保守計,平均每年運營成本(包括了職工工資及 福利費、運營能耗費、維修費、營運費及管理費等五項)5億元左右。

  按上述深圳三期規劃,到2030年,深圳需建成16條城市軌道交通線路,長約589公里。除了建設期投資的2000多億元之外,運營期追加投資和運營補貼之龐大可想而知。主要依賴地方財政的投資模式,已捉襟見肘。

融資新路

  2011年11月18日,深圳市地鐵集團發行100億中期票據,被看成深圳市軌道交通由傳統的投融資機制向商業化融資運作轉變的標誌。

  此次發行的中期票據註冊總額為100億元,擬分三次發行,分別為40億元、20億元、40億元,發行期限5年,票面利率為5.24%。深圳地鐵集團表示,此中期票據主要用於二期軌道交通建設尾項工程及附屬配套工程建設,彌補公司日常運營的資金缺口,以及償還銀行貸款。

  新融資渠道嘗試實屬必然。實際上, 從2010年以來,由於投資計劃內政府撥款部分基本使用完畢,銀行貸款成為深圳地鐵一、二期工程項目的主要資金來源。但進入2011年,由於銀行自身額度緊張,在貸款審批與發放上變得相對謹慎。從緊的貨幣政策,令長期依賴於銀行貸款支持的地鐵項目,也受到一定衝擊。

  「過去地鐵公司能從銀行貸款,更多的是依賴於政府的財政實力和信用。」綜合開發研究院(深圳)金融與現代產業研究中心主任張建森說。

  但隨著地鐵公司投資建設項目增加,公司債務融資規模也相應擴大。2008年至2010年,深圳地鐵集團的銀行貸款分別為48.21億元、 83.41億元、157.91億元,其中長期貸款從2009年末的28.81億元,迅速增加到2010年末的90.80億元,增幅215%。2008年 -2010年公司資產負債率分別為30.69%、34.35%和43.06%,特別是2010年,資產負債率呈現快速上升趨勢,償債壓力明顯。

  這種情況下,深圳地鐵集團也表示,公司未來除了銀行貸款外,將通過發行中期票據、企業債券、逐步置換銀行貸款,進一步優化債務結構,降低債務成本。

  但中票、短貸等短期融資顯然與軌道交通項目本身長週期性存在衝突。上海濟邦投資諮詢有限公司總經理張燎認為,中票只能降低融資成本,對地鐵的巨額投資規模和運營虧損來說,只是「滄海一粟」,「對地鐵項目投融資體制改革意義不大」。

  接近深圳地鐵集團投融資規劃的人士則透露,深圳地鐵集團已針對國家發改委批准的深圳城市軌道交通三期建設規劃,制定了總規模千億元的投融資實施方案,並以發行企業債券作為投融資體制改革的第一步。

  按國家發改委的要求,企業發行債券須保持連續三年盈利,而累計額度不得超過其淨資產規模的40%。但根據審計報告,深圳地鐵集團2008年、 2009年、2010年營業利潤分別為-2.57億元、-2.55億元、-2.04億元,連續三年虧損,深圳市政府為此對貸款利息和票價分別進行8.22 億元、7.57億元、8.32億元補貼,使之扭虧為盈,達到發債條件。

  據財新《新世紀》記者瞭解,在發行100億元中期票據之後,深圳地鐵集團將為發行100億元企業債做準備。為此,2011年4月,深圳地鐵集團聯手深圳市3號線地鐵投資有限公司合併成全新的深圳市地鐵集團有限公司,作為新的投融資平台。

  因為短期內要相繼完成100億元中期票據和100億元企業債券的發行,地鐵集團須具備500億元淨資產規模。按深圳地鐵集團年報,2010年公 司淨資產僅為307億元左右,「缺口很大」。合併3號線公司後,淨資產可達到400億元。深圳地鐵集團也急於年內落實地鐵上物業開發地價收入轉投三期線路 建設項目資本金,再補充100億元淨資產。

  不過,張燎也指出 「發行票據時總歸要說一個故事,告訴投資者還本付息的錢主要從哪兒來」。

  據參與發行深圳地鐵中期票據的內部人士透露,深圳是以地上蓋物業和土地收益作為還本付息的來源的。這也正是深圳地鐵目前最為倚重的「以地養鐵」運營模式。

以地養鐵

  「以地養鐵」的模式源於香港經驗。它要求統一規劃軌道交通與沿線土地開發,在車輛段和部分站點制訂土地開發方案,由軌道交通運營公司通過限定條件掛牌方式獲取土地,進行開發,並將部分土地開發收益反哺到軌道交通網絡建設中來,並作為整個軌道交通建設和運營補貼。

  借助這一模式,港鐵公司成立幾十年來,在沒有收受香港政府任何運營補貼的情況下,成為全球惟一一家實現盈利的地鐵公司,並為香港政府帶來1939億港幣的財政收益。

  內地城市學習「香港模式」熱情一直高漲,大到地鐵公司資本金,投融資平台的還本付息,小到一條線路的運營補虧,地方政府慣用做法就是給地鐵公司「劃地」。 深圳也不例外。據接近土地政策研究的相關人士透露,一方面,深圳政府獲得的土地出讓金直接作價入股,轉入資本金;另一方面,土地開發收益主要作為地鐵項目投融資的還本付息、運營補虧來源。

  根據深圳地鐵集團中期票據募集說明書,早在2008年,深圳市政府關於研究軌道交通建設投融資模式內部會議即明確指出:上蓋物業用地(開發平 台)拍賣後的地價收入,政府將以資本金的形式返還地鐵公司,並於隨後將前海車輛段上蓋物業地價款轉地鐵集團註冊資本金,完成實務突破。

  此外,地鐵深大站、蛇口西車輛段、深圳北站交通樞紐、塘朗車輛段上蓋物業等四塊土地使用權幾十億元的地價款,亦正在比照前海做法,以新增註冊資本金方式注入深圳地鐵集團。

  因為目前信貸政策對銀行貸款用於繳交地價有著嚴格限制,因此,在具體操作上,深圳地鐵集團繳交的地價款,當天通過深圳市財政撥付市國資委後,再由市國資委以新增註冊資本金方式注入地鐵集團,「兜了一圈又回到地鐵集團的賬上」。

  不過,「香港模式」更為強調的是,在地鐵規劃前期,通過協議轉讓的方式,港鐵公司從政府手中獲取土地開發權,而這與內地現行「招拍掛」的土地出 讓政策存在衝突。2005年,深圳市政府曾擬將地鐵4號線沿線290萬平方米的物業開發權交予港鐵公司。但這一計劃因未獲國家發改委批覆而被迫終止。

  為此,深圳提出政策突破創新。如在上蓋物業土地出讓政策上,通過限定條件的「招拍掛」方式,出讓給地鐵集團。依靠這種「打擦邊球」的創 新,2008年以來,深圳地鐵集團先後競得前海車輛段、蛇口西車輛段、塘朗車輛段、深大及蓮花西五處車輛段上蓋物業的開發權,總項目用地面積為 104.47萬平方米,合計建築面積235.6萬平方米。

  隨著物業開發權的確定,目前深圳地鐵可對近十處上蓋地塊進行綜合開發,部分納入7、9、11號線建設投融資平台,部分地塊地價和開發收益則被用於解決二期工程資金缺口問題。

  一位接近深圳投融資體制規劃的人士還透露,深圳地鐵的物業開發並不僅侷限於對存量土地的開發,還包括舊城改造,「我們未來的16號線將採用『舊 城改造+軌道』模式展開」,據該人士介紹,16號線是深圳市為數不多的南北走向的線路之一,聯繫中部地區原特區內外的一條線路。

  該人士表示,在軌道交通三期規劃期間,深圳市還特地組織編制了軌道交通線沿線土地利用控制性規劃,對軌道交通線路、車站和車輛基地用地進行了規劃控制,對沿線土地利用性質進行了調整,並就此頒佈了《深圳市城市快速軌道交通沿線用地管理辦法》。

  深圳的這一做法,被認為是學習「香港模式」過程中又一次體制突破,「上蓋物業統一規劃實施,具有了一定的可操作性」。

反哺困局

  但張建森則認為:「就土地資源緊缺的深圳來說,軌道交通規劃初期,地方政府缺乏對物業開發模式的充分考慮,『以地養鐵』模式很難短期建成。」

  實際上,在深圳地鐵集團已競得的總建築面積為235.6萬平方米的上蓋物業中,有105萬平方米為政府要求配建的保障性住房。

  深圳地鐵集團年報顯示,上述保障性住房建設方式包括地鐵集團自建、市政府委託代建。自建類的保障性住房,建成後可由地鐵集團收取租金,以用於地 鐵建設和運營補虧;代建類,則由深圳地鐵集團先行墊資建設,建好後交付市政府。無論哪種建設方式,對存在資金壓力的深圳地鐵集團而言,都是一種負擔。

  保障房前期建設不僅佔用資金,還進一步壓縮了上蓋物業的利潤空間。也正是因為這方面的顧慮,深圳地鐵集團一直希望政府能降低保障性住房的配建比 例。在城市核心區的地鐵上蓋地塊,可以適當考慮人才公寓取代保障性住房的建設。甚至要求,允許深圳地鐵集團必要時候可以「保障性住房作為抵押向銀行貸 款」。

  深圳地鐵集團董事會秘書蘇年清表示,上蓋物業中,前海車輛段和塘朗車輛段已經開工在建,其中前海車輛段包括1萬多套保障性住房的建設,最早一批也要在2016年完工,所以,「從目前情況來看,上蓋物業對三期工程還很難有大幅度的利潤貢獻」。

  從目前深圳地鐵集團主營業務收入看,主要仍由地鐵運營、市政設計、資源開發等構成,三者合計佔比達95%以上,而物業管理、開發經營業務收入不 足營業收入的5%。年報也顯示,深圳地鐵集團地鐵物業2010年末實現淨利潤-34.78萬元,主要負責地鐵集團房地產開發經營或業務的深圳市地鐵遠為房 地產開發有限公司,2011年二季度實現收入為1萬元,淨利潤-90.90萬元。

  張燎也進一步指出,房地產行業的起伏帶來收益的不確定性,「中國房地產行業一旦出現斷崖式崩潰,這種依賴土地開發收益來作為平衡軌道交通項目投資的商業模式,風險就會被放大」,而最終,「還是靠政府來兜底」。

  正是基於對風險控制的考慮,深圳市對三期軌道交通工程建設規劃進行了調整,從2011年到2020年改為2011年到2016年。八條線也拿掉了三條,僅留11號線、9號線、7號線、6號線和8號線。

  在2011年4月底,國家正式批覆的《三期規劃》中,深圳將率先啟動11號線,再啟動7、9號線,適時啟動6號線。而8號線因為客流預測對線路運營支撐不足,最終從近期建設規劃中刪除。

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