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中美貿易摩擦考驗WTO框架內的應對準備

近日,中美貿易摩擦持續升溫。美方發布對華301調查項下征稅產品建議清單,建議稅率為25% ,涵蓋約1300個稅號的產品,涉及商品金額約500億美元。中方隨後發布公告采取措施,將對原產於美國的大豆等農產品、汽車、化工品、飛機等進口商品采取加征關稅措施,稅率為25%,涉及2017年中國自美國進口商品金額約500億美元。與此同時,雙方先後在世界貿易組織(WTO)爭端解決機構(下稱“DSB”)針對對方爭議措施提出磋商請求,正式啟動WTO爭端解決程序。

如果說互相加征關稅因更易受到經濟、政治、外交等因素影響從而具有更大的不確定性,那麽在WTO中的較量則在法律的框架內提供了一個更具可預見性的分析空間。筆者認為,包括法律應對在內的長期準備應更加受到重視。

美方指控有備而來

“知識產權保護不力”一直是美方指責中方時所用的借口。在美國貿易代表辦公室每年發布的《特別301報告》中,中方都被列入“重點觀察”國家的名單。2007年4月,美方首次就知識產權保護和執行問題將中方訴至WTO,涵蓋知識產權保護的刑事門檻、海關執法及著作權保護等具體問題,涉及刑法及相關條款的“兩高”司法解釋、著作權法、知識產權海關保護條例。

此次,美方第二次在DSB對中國的知識產權保護發難,認為中國法律在技術轉讓合同終止後未對外方權利予以保護,且對外方施行歧視,具體涉及對外貿易法、技術進出口管理條例、合資經營企業法及其實施條例和合同法。兩案對比可以看出,美方對中方知識產權保護的指責開始從靜態的知識產權保護規定,轉向動態的知識產權流通領域。相應地,美方對知識產權制度的關註開始從基本法律規範延及政策、做法等各種措施。

從今年3月發布的《對華301調查報告》來看,美方的針對性很強。從經濟領域來看,美方此次調查重點是中方利用外資以及對外投資。盡管兩者都是中方日益強調開放的領域,但囿於缺乏像WTO法那樣的國際投資法制,投資政策的本地化往往成為被“攻擊”的目標。從產業分布來看,美方的關註點涵蓋了汽車、航空等傳統行業以及信息網絡等新興領域。這些領域都是技術密集型領域,是技術貿易的高發區,受到重點關註也就不足為奇。從爭議措施來源看,美方的指控涵蓋從中方法律、行政法規、部門規章到國家戰略、行業政策乃至政府做法等方方面面。

中方劍指單邊主義

對此,中方先是在4月3日向WTO質疑了美方的擬實行關稅措施。至於這些關稅措施的法律基礎,中方認為美方的《1974年貿易法》第301至310節(《美國法典》第19卷第2411至2420條)以及據此做出的涉及中方技術轉讓、知識產權及創新的法律、政策及做法的調查事實和采取的行動,以及依據第301節采取行動和就此征詢公眾意見的公告與WTO的規定不符。

上述《1974年貿易法》第301至310節的全部內容即一般“301條款”。該條款授權美國貿易代表可對他國不合理或不公平貿易做法發起調查,即“301調查”,並可在調查結束後建議美國總統實施加征關稅等單邊制裁。根據一般“301條款”,美國總統可以采取包括報複在內的一切適當措施,以消除任何違反國際貿易協定、限制美國商業活動的他國法律、政策或做法。從這個意義上講,一般“301”條款具有明顯的強制性和任意性。這也是其被詬病為單邊主義做法的主要原因。

隨後,中方於4月5日就美國進口鋼鐵和鋁產品232措施在WTO爭端解決機制項下正式向美方提出磋商請求,指向的是上個月美國根據“232調查”結果對進口鋼鐵和鋁征收25%和10%關稅的措施。與上述“301調查”類似,美國發起“232調查”的依據也是國內法,具體為1962年《貿易擴展法》第232節(《美國法典》第19卷第1862節)。該法授權美國商務部負責對特定進口商品進行全面調查,以確定該進口商品對美國國家安全產生的影響。一經確認美國國家安全受到影響,美國總統即可簽署加征關稅的命令。由於國家安全的判斷標準具有明顯的模糊性與不確定性,“232措施”的單邊主義和保護主義色彩同樣廣受詬病。

中美WTO較量更考驗準備

盡管中美貿易摩擦的經濟效應更受到關註,其法律維度亦不容忽視。

從國內法的角度,中方在積極應對的同時,也應當將此次爭端看作一次檢視自身法律制度、政策環境以及政府做法的機會。尤其在進一步擴大開放的背景下,從法律規則的制定、實施到政策內容的表述和執行,都應當做到“謹言慎行”,在知己知彼的同時不授人以柄。同時,中方的產業和企業也應積極運用法律武器,通過在美國法院針對美國政府提起訴訟等方式維護自身合法權益。

從國際法的角度,作為中方在WTO的“老對手”,美方提出的磋商請求應當引起我們的足夠重視。值得註意的是,中方所提起的兩個案子都指向美方的單邊主義做法,似乎更易獲得廣泛支持。但是,單邊主義的不正當性不等於不合法性。在WTO法的框架內能否通過質疑爭議措施維護自身合法權益,還是要通過嚴密的推理、充分的舉證以及合理的解釋來完成。從這個意義上說,不論中美貿易摩擦如何演變,法律框架內的較量還是取決於充足的準備。這樣的準備在短期內是應訴的準備,長期內則是制度、理論、人才等方面的系統儲備。

(作者系華東政法大學副教授)

中美 貿易 摩擦 考驗 WTO 框架 內的 應對 準備
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