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“農地入市”五年改革：“沈睡的土地資本”被喚醒

從五年前開始，農地入市改革使大片拋荒土地得到集約利用。（視覺中國/圖）

（本文首發於2018年3月8日《南方周末》）

截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.47億畝，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%。

越是發達地區，土地流轉的需求越旺盛。因為經濟基礎好，消費不斷升級，一些企業為了提供市場緊俏的高品質、標準化作物，紛紛到農村“收地”，規模化經營。

2018年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中指出，要全面深化農村改革，落實第二輪土地承包到期後再延長30年的政策，探索宅基地三權分置等各項改革舉措。

系列改革事項中，最受矚目的當屬宅基地。自2013年10月中共十八屆三中全會公布“農地入市”決議後，五年來此項改革已經進展頗快。

在發放全國首筆宅基地抵押貸款的義烏，已經把使用權入市區域擴展至市域範圍內的集體成員之間。此前，宅基地買賣只允許在村集體內部發生。

相較而言，集體耕地的承包經營權不存在流轉範圍的限制。在浙江嘉興市海鹽縣，改革者把“經營權”從“承包經營權”中獨立出來，使所有權、承包權、經營權“三權分離”，並將土地附著物與經營權相結合，獨辟蹊徑拓展出一項單獨的權利。實現了憑借耕地經營權進行抵押貸款的突破。

義烏、海鹽皆為農地入市改革試點。其他一些試點地區則開始推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市改革，試圖打破國有土地對土地市場的壟斷，改變集體土地與國有土地“同地不同權”的歷史。

一般而言，農地入市的關鍵點包括宅基地使用權、耕地承包經營權、集體經營性建設用地使用權等。長久以來，中國土地管理法、擔保法等法規，對集體土地抵押、轉讓有多層限制，農地被稱為“沈睡的土地資本”。

2015年2月以及12月，全國人大常委會授權國務院開展試點工作，暫停實施相關法規對集體土地入市的限制條款，農地入市改革才得以在法律層面綠燈放行。

“向前走了一小步，但這一步很關鍵。”義烏市國土資源局副局長張黎明對南方周末記者說，“改革經驗在別的地方也可以複制。”

“市場推著政策往前走”

自1978年開始，家庭聯產承包責任制便成為中國農村最基本的產權制度，這項重大改革，將農村土地制度從單純的集體所有，向集體所有、家庭經營的兩權分離模式轉變，解放了生產力。

三十多年後，這種曾一舉改變農村面貌的所有制形式，漸漸顯得力不從心。

《資源科學》一篇論文對全國二十多個省份進行的抽樣調查發現，截止到2014—2015年，發生耕地撂荒的村莊數量為184個，占調查村莊總數的78.3%，大規模耕地撂荒現象發生在2000年以後的村莊數量為172個，占出現撂荒的村莊總數的93.4%，發生在2005年以後的村數量141個，占比76.7%。

農地撂荒現象，基本上與農村勞動力轉移的趨勢相吻合。該篇論文還指出，1996年以來，全國城鎮化率以平均每年約1.4%的增幅增長，鄉村人口數量也從原來的凈增加階段進入到凈減少階段；2002年—2013年期間，全國平均每年減少農業勞動力1133萬人。

農村剩余勞動力很大一部分流向了長三角、珠三角，但是抽調顯示，在經濟發達的廣東省，撂荒發生率也達到了90%左右。

“沒想到不僅老家的地沒人種，廣東的農民也不種地了。”地合網聯合創始人張浩對南方周末記者說。他是最早進行“互聯網＋農地”創業的一撥人之一，國字臉，齊平頭，戴著一副黑框眼鏡。

十多年前，張浩從武漢大學法律專業碩士畢業，來到“改革開放前沿陣地”的廣東發展。他加盟了廣東省中山市當時尚處創業階段的農地交易平臺——地合網。“感覺在做大事，對個人也是不錯的發展機會。”張浩說。

實際上，越是發達地區，土地流轉的需求越旺盛。因為經濟基礎好，消費不斷升級，一些企業為了提供市場緊俏的高品質、標準化作物，紛紛到農村“收地”，規模化經營。

國家政策的與時俱進也為土地流轉創造了條件。2003年頒布的農村土地承包法規定，土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓；2005年出臺的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》指出，農村土地承包經營權要規範有序地進行流轉，依法形成的流轉關系，受到法律保護。

地合網的商業模式，就是充當農業企業與農民之間的橋梁，撮合雙方買賣。多數情況下是客戶提出需求，地合網幫忙去找地。往往一百余畝的土地，就牽涉到幾十家農戶的承包經營權歸屬，如若某一兩戶不同意流轉，耕地就連不成片。不願交易的農戶，一類是舍不得自家土地，通常采取調地塊的途徑解決；另一類是對流轉金不滿足，可以嘗試用提供就業的方式進行補償。

適合規模化作業的耕地，一般會對坡度、平整度、交通等參數有一定要求，同時滿足多方要素的連片土地並不太好找，只要平整出200畝大小的地塊，就會遭到瘋搶。張浩在廣東清遠的項目，專門為想做稻蝦混養的大戶整合土地，客戶們排起長隊，向他預約了1000畝土地。

目前，在地合網上掛單，有流轉意向的耕地、林地等各種類型土地有30萬宗。

農業部網站數據顯示，截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.47億畝，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%。

“需求很強烈，市場推著政策往前走。”張浩說。

“種地需要技術，也需要政策”

同濟大學畢業、主修土木工程專業的伍運興沒想到，讀書時向往田園生活，畢業後真做起了農場主。他喜歡穿白色襯衫，雖然在田間勞作，衣襟卻熨燙平整，有棱有角。朋友圈里綠油油一片，貼的都是瓜果蔬菜的照片。

四年前，伍運興還就職於省城一家設計院，愛人畢業於浙江財經大學，在杭州從事財務工作，兩人一年能賺30萬元。得知老婆家鄉興起“家庭農場”之後，他們辭掉白領工作，回到海鹽縣元通街道承包了幾百畝土地，開了香禾農場，種植葡萄。比起都市生活，“種地”預期收入不比上班低，時間自由、有成就感，只是周期有些長，需要一些耐心。

為了補充農業知識，這位“高材生”到縣里聽了不少講座，遇到疑難雜癥，就去農科所參觀咨詢，海鹽縣長聽聞此事後，特地到葡萄園慰問了這對夫妻檔。

葡萄種植很多工序無法用機械代替，屬於勞動密集型產業。伍運興告訴南方周末記者，出師不利，他打算換種一些人工成本沒那麽高的大櫻桃。有了種葡萄的經驗積累，種櫻桃順利很多，但需要三四年的周期，才能有好收成，“種地需要技術，也需要政策，很缺錢”。

為了周轉資金，伍運興在空余的耕地上種植周期較短的蔬菜，補貼資金流。

融資問題一直是海鹽家庭農場式的規模化農業生產的桎梏。早在2009年左右，嘉興市海鹽縣率先為農村集體土地確權，將承包權與經營權分離，嘗試農地經營權抵押貸款。直到2015年，國家以試點的形式肯定海鹽試驗之前，這一模式都還屬於私下探索。

香禾農場開業時，領取的是海鹽縣第78塊家庭農場的營業執照。截止到2017年6月，海鹽全縣土地流轉面積20.21萬畝，流轉率達62.9%，共培育出各類農業新型經營主體909家，各農業規模經營主體共流轉土地18.01萬畝，占全縣流轉總面積的89.1%。

海鹽的一些金融機構，已經形成專門針對家庭農場放貸的業務部門。得知香禾農場的需求後，農信聯社對果園進行一番評估，給出了25萬元的授信額度。伍運興用來抵押貸款的“抵押物”，就是農場土地的“經營權”。

抵押品價值以承包經營權及租金實際支付剩余期限、流轉價款、支付價款和土地附著物的預期收入來確定，是對“預期收入變現”的有益嘗試。至2017年6月，海鹽已流轉的二十多萬畝土地中，辦理抵押登記的達5.02萬畝。“這個很好，沒想到這樣能貸到款。”伍運興說。

抵押貸款行為發生後，意味著“經營權”從“承包經營權”分離後，實現了入市，因為抵押行為一旦出現違約，銀行就要將抵押物收回，放在市場上交易。

入市改革，八仙過海

2015年，國務院關於開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點的指導意見出臺前，海鹽縣先後出臺了《農村土地流轉經營權證登記管理辦法》和《流轉土地經營權抵押專項貸款管理辦法》，對農地經營權抵押貸款的很多細則進行了規範。

經營主體在流轉農戶耕地時，除了向農戶支付流轉費之外，還應按照每畝300元的標準繳納風險保障金，這部分費用與縣、鎮、村三級分別按照一定比例聚集的資金，一起組成風險保障金。一旦出現因經營不善無法履約的行為，由這部分基金暫時承擔流轉費的損失。截至2017年6月，風險保障金累計已達3000萬元。

不同區域，農地承包經營權價值體現不穩定，出現違約狀況後，接盤盤活的難度不盡相同。成立“風險保障金”，成為耕地承包經營權入市風險防控的慣用做法。比較而言，集體經營性建設用地價值很高，易於轉手，風險防控措施主要體現在增值部分收益的分配方面。

浙江德清縣是首批15個集體經營性建設用地入市試點，制定了《德清縣農村集體經營性建設用地入市收益分配管理規定（試行）》，將入市收益統一列入村集體公積公益金進行管理，農戶通過股權增厚的形式享受分紅。

耕地承包經營權與集體經營性建設用地入市，皆不用像宅基地入市那般受制於流轉範圍的窠臼，制度設計也相對靈活。

2016年9月至10月，義烏先後出臺了《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則（試行）》和《義烏市農民住房財產權抵押貸款試點管理辦法（試行）》，對宅基地抵押貸款政策的很多細則進行了規範。

南方周末記者從義烏市國土資源局了解到，2017年，義烏市人民法院共審理農村宅基地轉讓糾紛案件33件，25件已結案，其中已判決5件，撤訴17件，調解3件。

義烏市國土資源局副局長張黎明告訴南方周末記者，判決的案例中，承認了宅基地轉讓的正當性、合法性，鮮活的判例，起到了示範作用。

細則規定，義烏可以把宅基地流轉區域擴展至市域範圍內，這意味著全市集體經濟成員間的宅基地交易，皆受到保護。2018年，義烏市人民法院已受理農村宅基地轉讓糾紛案件23件，均在審理當中，其中出現了跨村集體轉讓糾紛案例，將於近期宣判。