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垃圾分類立法的廣州探索

廣州街頭的垃圾分類箱。（南方周末記者 馮飛/圖）

（本文首發於2017年9月14日《南方周末》，原標題為《源頭減量，生態補償 垃圾分類立法的廣州探索》）

共享單車、快遞、外賣等帶來大量廢棄金屬、塑料，難以回收。解決這一問題的一個有效途徑是按照生產者延伸責任，通過經濟杠桿或者法律促使生產商負責回收廢棄物。

立法會對再生資源回收企業做專門的規定，而對該行業進行補貼的呼聲也在立法咨詢過程中頻頻傳出。

立法很可能會以生態補償作為突破口，為鄰避問題提供化解工具。

2017年9月初，三家外賣平臺被環保組織告上法庭，理由是這些企業在沒有征求消費者意見的情況下過度提供一次性餐具，造成資源浪費和環境汙染。

這起環境公益訴訟也讓垃圾問題再次進入公眾視野。垃圾分類在國內城市已經開展多年，但也一直被詬病“原地踏步”。

2016年，垃圾分類被國家領導層提升到“人民群眾普遍關心的突出問題”的高度，從中央到地方又重新發力，開始尋求新的突破。而廣州作為全國第一批生活垃圾分類示範城市，計劃出臺可能是全國第一部專門針對垃圾分類的法律，審議工作已經進入沖刺階段。“圍觀”此立法過程，可以為垃圾分類這一老話題提供新思路。

從末端治理到源頭減量

本次立法，一大亮點是從立法原則和條款上凸顯源頭治理。此次立法在咨詢過程中，就有專家擔心，新法能否超越過去偏重末端處置的傳統垃圾治理思路，真正體現垃圾分類所強調的源頭減量和前端幹預理念。

從各種渠道匯總的信息來看，新法不僅會在指導原則上強調源頭減量，還會設置一系列體現這一原則的條款。

例如，與源頭減量理念相對應，建立體現“誰汙染誰付費；多汙染多付費”原則的垃圾處理收費體系在立法咨詢過程中被強烈建議。

我國自來水費中包括了汙水處理費，但是垃圾收費始終未與垃圾產生量對接。廣州過去幾年一直嘗試改革過去一刀切的垃圾處理收費，想通過經濟杠桿促進源頭減量。這次立法很可能會對垃圾處理收費改革提供新的動力。

近年來新興的互聯網商業模式，比如共享單車、快遞、外賣等，也帶來大量廢棄金屬、塑料，難以回收。解決這一問題的一個有效途徑是按照生產者延伸責任，通過經濟杠桿或者法律促使生產商負責回收廢棄物，這也是源頭減量原則的充分體現。

生產者回收責任早已有之，但這項針對電子產品以及其他強制性回收產品和包裝物的政策也沒有得到很好的執行。

廣州此次立法的另一個亮點，就是強調產品生產者回收責任。新法會重點規定生產者應避免過度包裝，並且承擔廢棄包裝的回收和利用責任。目前的爭論集中在，如何將新興行業包含進來，是否要將建立有生產者參與的回收基金寫入條款。

為再生資源回收行業輸血

對政府大力推動垃圾分類政策有這樣一種質疑，中國大量存在的民間拾荒者已經將垃圾分類得很好了，並且也體現了源頭減量。

實際上，拾荒業對源頭減量和垃圾分類的實際貢獻不能過分誇大。

民間拾荒只關註有利可圖的廢棄物，消納能力其實非常有限。而更大量的、幹濕不分的生活垃圾難以進行有效的回收再利用，這部分垃圾才是真正困擾中國城鄉垃圾管理的難題。

更重要的是，“有利可圖”也是一個相對概念。近年來宏觀經濟不景氣，各種原料價格下跌，各類廢品價格也跟著下滑，以盈利為目的的民間資源回收行業受到很大沖擊。

我曾經接觸過一些分類工作開展得比較好的街道，它們自己聯系市場上的回收企業來回收廢舊家具，其中一個重點回收部件是廢舊席夢思的彈簧。這些彈簧在前兩年還能當作廢鐵賣到每噸一千五六百元，這個回收價格下，街道能完成分類減量任務，回收企業能賺到錢，兩全其美。

但是從2016年開始，廢鐵收購價一路狂跌，到2017年上半年，每噸一度只能賣到幾百塊錢，再加上居高不下的運輸成本，回收商根本賺不到錢，不願意再幫這些街道收運廢舊席夢思。

沒人要的席夢思一下子變成了真正的廢物，堆放起來還非常占地方，租用的臨時停放點根本不夠用，只好占用公共空間，還因此被居民投訴，讓街道管理者也面臨困境。

另外，民間拾荒行業在環保和勞保上基本是空白，在城市管理和環保處罰越來越嚴格的條件下生存空間不斷被擠壓，長遠來看更可持續的應該是那些比較有規模，環保和勞保都比較規範的回收企業。

然而，這些企業近年來不斷向政府呼籲，再生資源已變成“微利”行業，急需政府補貼。廣州曾在2015年出臺了再生資源行業補貼政策，在全國也是首例，但執行效果尚不明顯。此次立法，會對再生資源回收企業做專門的規定，而對該行業進行補貼的呼聲也在立法咨詢過程中頻頻傳出。

生態補償作為突破口

公眾是生活垃圾產生的主要源頭，號召公眾做好垃圾分類的口號也喊了多年。

經過多年的實踐和反思，政府和民間都越來越清楚地認識到垃圾分類是一項複雜的社會工程，需要社會化的方式來加以操作，而不能再由高度專業化的行政部門包辦。

這樣的反思也會體現到具體的法條內容中，新法很可能會設置專門條款，對包括企業和民間組織在內的多種社會力量的參與權給予更明確保障。

對垃圾分類“社會化”屬性的另外一個重要反思方向，集中在垃圾處理設施引起的“鄰避”問題。國內許多城市的垃圾處理設施都因為在規劃和選址階段就遭遇周邊民眾抵制而無法建成使用，反過來又讓前端的分類工作受到影響。

這個問題讓不少城市感到棘手，一些城市把包括回收利用、生化處理和焚燒發電在內的不同處理設施集中建在一塊場地。這樣的設計原本是為了實現生活垃圾協調共生地綜合處理，但面對社會抵制的時候反而變得更加脆弱。一旦建設項目遭遇抵制，所有設施的建設進度都受到影響。前端分類投放和運輸流程設計得再好，都成了無用功。

此次立法也直面這個問題，新法很可能會以生態補償作為突破口，為鄰避問題提供化解工具。依據“誰受益，誰補償；誰受損，誰受償”的原則，承認廢棄物處理設置周邊居民有獲得補償的權利，並對補償條件、補償內容和程序設置專門條款。

新法還可能會效仿海外的成功做法，更突出補償的社會功能，比如為垃圾處理設施周邊居民和社區提供公共服務設施，甚至對這些社區的經濟發展提供扶持和補償等。

廣州居民小區內的垃圾分類回收桶。（紮吉/圖）

政府與公眾共參與

廣州早在2011年就率先制定了針對垃圾分類的行政命令，從2012年開始又接連開展垃圾分類管理全流程設計，垃圾分類挑選不同的街道社區開展定時定點分類投放試點，建立公眾參與決策機制，還率先提出“原生垃圾零填埋”的目標。

與許多城市的垃圾分類工作一樣，廣州進展較為緩慢。之所以造成這種局面，除了對垃圾分類作為一項長期、複雜的社會工作的難度估計不足之外，還有一個重要原因，可能就是末端設備和技術積累未能跟上。

末端設備的建設落後也並非廣州一家的問題。不過，許多城市利用後發優勢，在一些方面甚至有超過廣州的勢頭。在這種緊迫感下，廣州啟動了垃圾分類立法。

討論依然在繼續，諸如工作職責的理順與跨部門的協調、居民參與等問題短時間內難以改觀，目前立法是邁出第一步。

每個人都是垃圾的制造者，垃圾分類要改變的是大眾的行為、集體生活習慣，是複雜長期的社會變革。這樣一場變革絕不僅僅靠政府立法來推動，更需要以普通市民不斷加強的公共意識和自我管理水平為動力。

（作者為長期研究垃圾分類的學者）