《財經》記者 李緯娜 王奇華
中國水電產業正處在一個「開發主體市場化、上網電價仍計劃」的畸形發展模式中。自2009年以來，多位主管部門高層數次建議，盡快推進水電電價市場化改革。
在2002年基本實現「廠網分離」 後，中國電力體制改革即戛然而止。當初制定的「主輔分離、輸配分開、競價上網」目標至今無法攻破。
國家發改委原副主任、國家能源局原局長張國寶曾明確表示，「如果這一問題不能得到很好解決，就一定會影響到水電的建設。」
當下，在各地方政府和各大發電集團的合力推動下，中國水電投資和建設飛躍發展。可水電電價的市場化改革仍是一潭死水，水電產業一端繫著市場，一端連著計劃。
國家能源局新能源和可再生能源司司長王駿在接受《財經》記者採訪時指出，水電發展常常遭遇移民和環保問題，尤以移民問題居多。「只要出一點事，水電開發就有可能暫停。而在移民鬧事的背後，卻是電價不順。」
至今，企業發電價格仍由發改委根據水電站建設成本和利潤核算來審批決定，成本高的批給高電價，成本低的批給低電價。
在電力銷售環節，電網公司則處於絕對壟斷地位，是全部電力的唯一購買方和銷售方，依靠發電企業上網電價和終端用戶電費之間的價差實現贏利。
這樣一來，發改委定價，電網公司壓價，水電開發企業受此夾攻，話語權極小。於是，面對地方政府不斷擴大的利益訴求，有「成本天花板」的水電開發企業不得不在移民和環保上下功夫，要麼細摳成本，要麼「偷工減料」。
事實上，移民和環保一直與水電產業相生相伴。在中國目前的體制下，卻被計劃的電價倒逼市場化的企業將壓力順勢遷移，並逐漸扭曲、變形，這讓水電產業仿如行走在一根隨時會斷裂的鋼絲之上，戰戰兢兢，步履艱難。
王駿直言，電價形成機制不改革，電價不實現市場化，中國的水電大發展便是一條死路。
扭曲的電價
「電網公司佔據絕對主動，他們甚至可以直接調度到每台機組。」一位水電開發業主告訴《財經》記者，新建水電站投產前後，是電力市場營銷人員最忙的時候，為得到更高電價，他們常常要請電網公司的人喝酒，給領導做工作。
目前，四川計劃內電量的水電標竿電價為0.288元/千瓦時，超發電量部分最低被電網公司壓至2分錢接收。對於一些大型水電項目，仍是一廠一價，在豐、平、枯等不同季節和峰、谷、平等不同時段實行分時上網電價政策，上浮或下浮的幅度在25％至60％之間。
但實際上，一位從事水電開發的民企負責人對《財經》記者描述，電網公司並沒有完全按照核准電價執行，收購電價每度往往壓低幾分錢。
此種環境下，水電要想改善人為製造的低價困境，要麼坐等「嗯賜」，要麼以個別項目、個別理由，想方設法做大成本，一分錢一釐錢地討要電價。
但成本增加亦有「天花板」，國家發改委價格司規定，同一地區的水電上網電價必須低於火電上網電價。
知情人士告訴《財經》記者，由於水電電價總低於火電一兩毛錢，所以大家都從緊控制水庫移民和生態環境保護方面的支出，導致移民和環保事件頻頻發生。
二灘水電開發有限責任公司總經理陳云華直言，從企業角度，肯定想降低投資成本，但一旦投入減少，電價隨之降低，若成本抬高，企業又不划算，且建造過程中電價仍是未知數，也不敢任意加大成本，「企業很矛盾」。
水電開發企業相關負責人亦坦承，由於缺乏主動權，一旦出現水庫移民穩定和生態環境保護問題，項目業主寧願坐等國家發改委提高相關水電站的上網電價，「漲多少價、干多少事」。若電價提漲幅度不夠，則等待下次再提價，像「擠牙膏」一樣慢慢來。
王駿直言，水電定價行政審批機制已使水電移民遺留問題越積越多，矛盾反覆發作，也是水電工程移民安置和庫區生態環境保護工作長期陷於困境的直接原因。
「水電開發成本高，而傳導到下游的電價又被控制，這就是個死局。」王駿指出，電價改革勢在必行。
國務院2003年批准的《電價改革方案》提供了電價改革的基本思路，首先對電網企業實行單獨定價，然後放開對發電價格和用電價格的政府管制，讓發電企業與電力用戶直接進行電力交易，通過討價還價最終形成市場價格。
王駿依此開出的「藥方」是，區分面向電力資源配置的輸電設施和面向用戶供電的配電設施，劃小電網企業財務核算單位，按照「合理成本加規定利潤」 規則，通過在同類企業之間進行資產量、輸配電量和運營效率的橫向比較，對各級電網企業分別實行單獨定價，確定並公佈其年度准許收入總量和相應的輸配電所有 路徑的過網電價。
之後，按照用電戶的電壓等級和用電變壓器容量，從高到低，逐級限期，規定由用電戶與發電企業通過雙邊和多邊直接交易，簽訂各類購電合同，自行確定電力、電量和電價。所簽合同交付電力調度機構執行後，再由用戶按國家規定向電網企業繳納過網費。
這亦是英、美等電力發達國家的普遍做法——放開兩頭，只管中間，對電網單獨定價。即不管上網電價和銷售電價，將這兩個價格交給市場決定，而只管住輸配電價。通過核算電網的運營成本，由監管部門定出一個合理的輸配電價標準。
業內人士指出，一旦上網電價放開，水電產業即可通過電力需求測算出自己的利潤率，並依照預期收益率來計算和合理安排先期投入成本，「贏則上馬， 虧則放棄」，既有利於電力資源的優化配置，亦可為水電建設過程中的移民、環保環節提供充足資金保障，有效避免了地方政府「敲竹槓」。
看不到曙光
行政審批電價這個死結若能被解開，移民困擾也將迎刃而解。
王駿指出，形成市場化電價定價機制後，可以取消銷售電價中包含的各類附加收費，諸如三峽基金及南水北調重大水利工程建設基金、農網還貸資金、水 庫移民後期扶持資金、可再生能源電價附加等，然後將上述所需資金來源全部轉為徵收環境影響稅，實現「多排放多收稅，少排放少收稅，不排放不收稅」。
對待老水電站的水庫移民遺留問題，則可以由項目業主和省級地方政府一起，以電價實行市場機製為基礎條件，按項目重新建立責任制，讓每個發電企業 自始至終對其擁有的所有水電項目的水庫移民工作負責，以自己經濟效益好的項目支援自己經濟效益差的項目，「以豐濟欠，以贏補虧」。
但是，「對於電力體制改革，我卻越來越看不到曙光了。」2003年《電價改革方案》的執筆人對《財經》記者說，廠網分開後，電力體制改革的核心任務——電價市場化形成機制的改革一直止步不前。
「改革初期比較天真，以為拆拆分分就可以，實際上根本達不到競爭和改革的目的。」廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強對《財經》記者評價。
2004年底，當時的電力改革領導小組曾擬定《電力主輔分離改革實施意見》提交至國家發改委，發改委隨後將第一份成形的主輔分離改革方案上報決策層。然而，就在方案出台前夕，「電荒」開始蔓延中國並持續達兩年之久，該方案被迫流產。
2007年，由國資委主導的《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業一體化重組方案》再次上交，提出將電力設計、送變電施工等從電網公司劃分出去。這一方案在各大部委間達成一致，隨後提交至國務院。
豈料第二年南方遭遇雪災，消息人士稱，兩大電網公司緊急向國務院遞交報告，稱電力設計、施工、修造等電建企業與電網關係緊密，不應作為輔業剝離，否則面臨突發情況將無法高效搶險，影響到國家正常的電力建設和維護。高層對此批示「進一步論證」。
國家發改委亦在2007年和2008年兩度就輸配電價發文，公佈的卻是2006年和2007年各省份的輸配電價標準，時間上的滯後和可操作性的缺失使得這兩個文件從未得以實施。
而國務院在2007年批准試點的《節能發電調度辦法》，也因沒有改變按發電成本定價的模式，至今無法推行。
多位電力專家表示，如果電力體制改革不觸及價格，國家發改委仍不放開上網電價，其他任何類型的改革無異於隔靴搔癢。「沒有市場化的電力價格，電力體制改革只會在畸形中發展。」
2010年底，國家發改委價格司曾提出一份《水電價格形成機制改革研究》，下發地方能源主管部門和相關電力企業徵求意見。知情人士介紹，該份文 件將水電價格再次定位在「行政審批」「成本加成」「高成本高電價」「低成本低電價」的逆競爭機制舊軌道上，始終在為維持成本審批定價方式尋找依據。不過， 因爭議過大，該方案已被暫時擱置。
「我滿懷信心地一步步推進改革，可只要碰到價格就全都要搞行政，為什麼這個問題我們要一再討論、辯論、爭論，為什麼業內提出上百條建議意見，一條意見也不採納？」前述執筆人說。
這位人士指出，電力體制市場化改革和運作，是真正承擔起水電戰略性大發展的必要條件，推動改革的力量不在企業、不在地方，而在中央政府、在國家行政機關。若不摒棄價格管制，「水電發展就是一個死結，已經完蛋了。」■