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鐵路司法體制改革，是中央確定的重要司法改革任務。2011年新春剛過，鐵路法院檢察院的改制已悄然啟動，各有關法院、檢察院落實2010年 12月中編辦和兩高三部聯合簽發的《關於鐵路法院檢察院管理體制改革若干問題的意見》，鐵路司法體制改革步入實質推行階段。目前，上海、北京、南寧、鄭州 等一批鐵路法院、檢察院，相繼按照相關文件組織實施改制方案。
這次改革，是從根上改，質上改，要把鐵路法院、檢察院從鐵路企業中剝離出來，使之成為獨立於鐵路系統的專門法院，整體納入國家司法體制。兩院人 員不再是鐵路員工，集體納入國家司法人員序列，物資、經費全部納入地方，實行屬地管理。這對於確保法檢兩院依法獨立公正行使審判權、檢察權，維護社會主義 法治的統一和尊嚴，有著十分重要的意義。
鐵路司法改革經歷了漫長歷程。早在「文革」結束後，鐵路司法隨著司法體制的恢復而設立之初，其存廢問題就存在爭議。梳理這30多年來的爭議和變遷，有助於為當下的改革釐清方向。
爭議源頭
考慮到鐵路是全國的大動脈，又具有運輸的跨區域特點，1953年，中國借鑑蘇聯模式，成立了鐵路運輸法院，專門審理鐵路沿線刑事案件。在機構序列上隸屬司法部，並未歸鐵道部管轄。當時鐵道部門還歸軍隊管理。
1954年憲法頒佈，按照「一府兩院」設置，人民政府和法院、檢察院設立。又根據《人民法院組織法》規定，設立軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院等專門法院。鐵路運輸法院設立基層法院、中級法院兩級，歸鐵路系統管理。
1957年，在左傾思想幹擾下，很多法律制度，包括律師制度都被取消。當年8月，國務院56次會議通過《關於撤銷鐵路、水上運輸法院的決定》，9月將已經建立的19個鐵路法院撤銷。這並非意識到鐵路法院的獨立和公正性問題，而是當時法律虛無主義思潮影響的結果。
「文革」結束後，隨著司法體制的恢復，1979年7月出台的《人民法院組織法》第二條規定，設立包括鐵路運輸法院在內的專門人民法院。1980 年，司法部和鐵道部根據《人民法院組織法》的規定，聯合發出了《關於籌建各級鐵路法院有關編制問題的通知》。1982年7月9日，「兩高三部」（高法、高 檢、公安部、司法部、鐵道部）發佈《關於鐵路運輸法院、檢察院辦案中有關問題的聯合通知》，建立了三級鐵路運輸法院和鐵路運輸檢察院。
當時就有人對此提出異議，認為在鐵路系統建立司法機構很不嚴肅，審判權的公正性受到影響，不符合法治原則。但是，這種反對意見還比較微弱，沒有形成主流意見。當時正值嚴打，鐵路作為治安重災區需要重點整治，需要加強打擊，反對建立鐵路司法的意見沒有佔上風。
恢復後的鐵路法院在職能和機構序列歸屬方面有了較大變化，擴張了案件的管轄範圍，增加了民事和經濟審判功能。而原先的鐵路法院只承辦鐵路沿線的刑事案件。此外，還增設了高級法院，由兩級升為三級，使整個鐵路法院系統在司法體系中的地位得到提升。
這時的鐵路法院和鐵路檢察院在業務上由「兩高」進行指導，管轄權還是歸鐵道部，當時增設的鐵路運輸高級法院就設在鐵道部。
與此同時，1983年9月，六屆全國人大常委會修改了《人民法院組織法》，刪去了「專門人民法院包括：軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、 森林法院、其他專門法院」（第二條第三款）的內容，將第二條第一款第二項中的「專門人民法院」修改為「軍事等專門法院」。也就是說，鐵路法院從此失去了設 立的法律依據。
這實際上反映了當時的爭議。一方面，「嚴打」等需要加強了鐵路司法的地位；另一方面，在修改法律的時候，又取消了設立鐵路司法的明確依據。
1987年，「兩高」發佈《關於撤銷鐵路運輸高級法院和全國鐵路運輸檢察院有關問題的通知》，撤銷了設在鐵道部的鐵路高級法院和鐵路檢察院。這 是一個折中的方案。其背景是，有意見提出撤銷全部鐵路法院和檢察院。當時討論中提出分兩步走，先撤高級法院和檢察院，因此「兩高」出台了這個通知。不過， 這個「兩步走」的意見沒有見諸正式文件。後來並沒有繼續撤下去，而是保留了基層和中級兩級鐵路司法機構，這種格局一直沿襲至今。其中的主要阻力是，鐵路部 門不同意撤銷。
由此可見，鐵路司法的存廢一直存在爭議。鐵路司法的人財物都受制於鐵路部門，幾乎不可能保持獨立審判，司法權力的部門化現象，受到很大非議。儘管阻力重重，但改制必須進行。
阻力來自何方
上世紀90年代初，全國人大、最高法院啟動修改《人民法院組織法》時，就試圖對包括鐵路法院在內的專門法院進行改革。當時有主張保留的，有主張全部撤銷的，還有主張保留一級的。
後來的研究結果是，對專門法院總體上保留建制，通過人、財、物關係的剝離，擺脫有關部門的控制。按設想，專門法院經費由中央司法財政統一劃撥， 幹部由最高法院提請全國人大常委會任命，但因涉及諸多原因，改制方案的草案經過20多稿後擱淺，整體性的大規模改革沒有了下文，而是決定成熟一個解決一 個。例如，對於新疆生產建設兵團法院和檢察院的法律地位，1998年12月，全國人民代表大會常務委員會通過《關於新疆維吾爾自治區生產建設兵團設置人民 法院和人民檢察院的決定》，給予了初步解決。
1999年10月，最高法院在第一個五年改革綱要中，對包括鐵路法院在內的專門法院的體制，提出逐步改變「由行政主管部門或者企業領導、管理的 現狀」。2001年，中央有關司法改革的文件亦指出：「逐步理順設在鐵路、林區、農墾等人民法院的管理體制，合理調整機構佈局，清理整頓現有人員，將人員 編制納入國家司法體系統一管理」。
同年6月，最高法院副院長沈德詠在全國十四家鐵路運輸中級法院體制改革研討會上說，鐵路法院管理體制不順，一直是圍繞鐵路法院生存和發展的根本問題，已經到了非解決不可的地步，「但由於鐵路歷史長，涉及面廣，數量多，人員也多，因此體制改革會更加複雜更加艱巨。」
解決「部門、企業辦法院」問題，是上一輪中央司法改革任務之一。這項改革從2004年開始，由中央政法委牽頭，最高法院、最高檢察院、中央司改 辦等幾個機關配合調研、協調。當年12月，中央司法體制改革領導小組提出了「關於司法體制和工作機制改革的初步意見」。2004年，最高法院第二個五年綱 要也明確提出，要「改革現行的鐵路、交通、民航、林業、石油、農墾、礦山等部門、企業管理法院人財物的體制」。
2003年，鐵道部出台了《關於推進鐵路主輔分離輔業改制和再就業工作的指導意見》，嘗試將公檢法機關、醫院和學校等單位剝離出鐵路系統，交由 地方管理。但是，到目前為止，醫院和學校等的剝離早已結束，而鐵路公檢法的改制還未完成。這一狀況主要和改革的動力有關。對於鐵路系統來說，醫院、學校等 主要是負擔，但公檢法等機構，則主要是權力。
由於各方的權力和利益博弈，改革一拖再拖，難以推行。2009年出台的《人民法院第三個五年司法改革綱要(2009-2013)》，未見鐵路法 院改革方面的表述。同年7月，中央出台正式文件，要求當年年底完成改革任務，但時隔近一年，具體的改制依然沒有實質性進展，到底如何改，也未見公開的徵求 意見和信息披露。
改革的困難就在於，所涉及的複雜利益格局如何平衡，鐵路部門是否願意放棄權力，改革轉制後人員安排、經費保障等諸多方面如何解決等。有關部門一 直不肯放棄自家權力，是改革中最大的阻力。這也是這項改革橫跨2004年和2009年兩輪中央司改週期，遲遲不見具體動靜的重要原因。
鐵道部雖然只是國務院的一個部門，但鐵路是國家的交通大動脈，涉及到穩定，要改變非常難。2008年的大部制改革中，設立了集公路、航空和水運的大交通部，但鐵道部仍獨立存在，就可見一斑。
改革「兩步走」
這些年來，社會上不斷呼籲改革，歷年的全國「兩會」，都有代表委員建議廢除或改革鐵路司法，以防止司法權力的部門利益化。2005年，江蘇省高 級法院院長公丕祥、湖南省檢察院檢察長何素斌等104名人大代表提出提案，建議立法禁止在行政機關、企業、事業單位設立法院、檢察院。2006年，全國人 大代表、河南省高院院長李道民和32名人大代表提交議案，建議取消鐵路運輸等專門法院。2009年，全國人大代表、吉林省高院院長張文顯等人建議，盡快將 鐵路、林業、農墾等法院一律納入國家司法體系，與部門、企業徹底脫鉤。
與此同時，從2003年以來，先後有多位公民和律師，在涉及鐵路案件訴訟失利後，紛紛將矛頭指向了訴訟糾紛的裁判者本身，以公民建議等方式向全 國人大多次提出撤銷鐵路司法的建議。例如，2009年4月，曹大和被捆綁致死案宣判，綁死曹大和的列車長黃建成獲輕判，社會上對鐵路法院合法性的質疑繼續 升溫。當年6月，16名北京學者、律師、記者聯署將《關於對鐵路系統司法權進行違憲審查的公民建議書》提交全國人大。
可見，改革勢在必行。目前改革的方向已經明確，問題是具體如何改，當下的主流意見是保留鐵路司法建制，但要脫離鐵路系統，理順關係，納入國家統一司法體制。還有一些意見主張改革一步到位，即鐵路法院體制不僅脫離鐵路系統，也要獨立於地方，成為真正的鐵路專門法院。
我個人基本支持後者，根據我國的實際情況，改革可以分兩步走，先將鐵路司法從鐵路企業中剝離出來，納入國家司法體制，人財物交地方管理，這只是第一步。
司法改革既要打破部門化，也要打破地方化，待條件成熟時再進行第二步。鐵路法院要獨立於地方，設三級，由上而下自成體系。例如，在首都設立鐵路 高級法院，中級、基層法院按照鐵路局、段分佈領域設立，法院人員由全國人大授權最高法院任命，司法經費由國家財政直接劃撥，司法行政和審判監督統一在最高 法院，使之成為名實相符的專門法院。
而且，在管轄範圍方面也要調整。鐵路法院只負責鐵路沿線的刑事案件，可以包括刑事附帶民事案件，但純粹的民事案件，不應該由鐵路法院管轄。
如果鐵路司法改革，在去除司法部門之外，還能在打破司法地方化方面有所建樹，或許還能為整個國家的司法體制改革開闢蹊徑。比如，司法機構設置打破行政區劃限制，將有助於保障司法權力的獨立公正行使。
張泗漢為國家法官學院教授、最高人民法院研究室原副主任