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上海規範PPP：不得承諾固定回報及政府托底

上海發布推廣PPP模式的實施意見，提出要建立合理的投資回報機制，但同時也要求，在PPP項目合同中，要增加禁止性條款，如不得承諾固定回報及政府托底等。

9月6日，上海市政府官網發布《本市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》(下稱《意見》)稱，在滿足公益性功能或服務的前提下，通過授予特許經營權、核定價費標準、財政合理補貼等方式，建立合理的投資回報機制。

同時要加強項目成本監測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

所謂的合理回報機制，是要遵循收益合理共享、風險合理分擔，切實考慮社會資本的合理收益的原則。《意見》稱，社會資本通過使用者付費和必要的政府補貼等獲得合理投資回報。

在PPP項目中，政府和社會資本的分工清晰，定位明確。其中政府負責政策制訂、發展規劃、市場監管和指導服務，而社會資本承擔項目建設、運營和維護。

也就是說，政府從公共產品的直接提供者，轉變為社會資本的合作者和PPP項目的監管者。

由此，相關的風險也需要加以合理分配。原則上項目設計、建設、運營等商業風險由社會資本承擔，法律、政策調整和最低需求風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

什麽樣的項目可以采用PPP模式?

《意見》稱，PPP模式主要適用於政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施項目。

在這些領域里選擇項目，還需要充分評估論證，與傳統的政府直接建設運營方式進行比較分析，確保采用PPP模式後，能夠明顯提高服務質量和效率，降低項目成本或使用者成本，促進社會資本競爭和創新，實現公共利益最大化。

《意見》同時也強調，要先行試點、穩步推進。

優先選擇部分收費定價機制透明、投資規模相對較大、價格調整機制靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩定、具備一定現金流的項目進行試點，在總結試點經驗的基礎上，逐步全面推廣。

但是，對於政府出資、付費或提供財政補貼、承擔或有支出責任的項目，還要切實做好財政承受能力論證，綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。

為了解決PPP項目的資金問題，《意見》表示，要創新金融支持政策，積極開展建設資金多元化研究。

比如，按照市場化運作原則，引入專業化合作機構，吸引社保基金、保險資金及其他社會資本共同參與PPP項目建設。

支持PPP項目采用企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等債務融資工具方式募集建設資金。

創新信貸服務，研究開展收費權、特許經營權、政府購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權質押貸款等擔保創新類貸款業務，引導金融機構加大對社會資本參與項目的信貸支持力度。

PPP項目的操作模式有哪些?

《意見》將PPP項目分為三類：

對於具有明確的收費基礎，並且使用者付費能夠完全覆蓋投資成本的新建經營性項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交、建設-擁有-運營-移交等模式推進，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

對於使用者付費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的新建準經營性項目，可通過政府授予特許經營權加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交、建設-擁有-運營等模式推進。

對於已建成的基礎設施或已有的公共服務，根據項目實際情況，可采用委托運營、轉讓-運營-移交、改建-運營-移交、管理合同等模式推進。

《意見》同時也表示，要加快建立推進PPP項目配套制度，適時研究出臺PPP項目操作細則、績效評價管理辦法以及項目運營、監管和退出管理辦法等配套文件，以加強項目的風險管控，確保PPP工作規範有序運行。