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北京積分落戶： 800萬北漂“新獨木橋”

隨著北京實行積分落戶制度，暫住證將徹底退出歷史舞臺。（北漂/圖）

按照上海和廣州等特大城市的積分落戶實施情況，預計北京每年通過積分拿到戶口的人不會超過1萬人，而目前北京市有大概800萬“北漂”，大專以上學歷的約300萬人。

“從幾百萬人里梳理出符合積分落戶條件的幾千人，跟大海撈針一樣複雜。均等性積分，是一個粗選，特殊性積分項目，能增加申請人的識別度，迅速刷下來一批人。”

2016年8月中旬，北京市對外發布了《北京市積分落戶管理辦法（試行）》（下稱《辦法》），從2017年1月1日起實施。按照“辦法”，符合一定條件的“北漂”（特指在京工作的非京戶籍人員），可通過積分落戶申請獲得北京戶口。

北京市發改委相關負責人在新聞發布會上表示，北京每年根據實際申請人員規模，結合年度人口調控目標要求，通過綜合測算統籌研究確定落戶分值。每年的落戶分值和規模均不確定。政策試行三年，三年後根據具體情況做出相應調整。

從已經實行積分落戶制度的幾個特大城市的實踐經驗來看，每年通過積分落戶拿到戶口的，一般都在5000人左右，比如上海和廣州。

考慮到北京作為首都的特殊性，目前輿論普遍認為，北京每年的積分落戶名額不會太多。比如，北京市社科院市情調查研究中心副研究員李曉壯就對媒體表示，他認為北京每年積分落戶不會超過1萬人。

北京市社科院今年6月發布的《北京社會治理發展報告（2015—2016）》顯示，2015年北京市常住外來人口為822萬余人，其中，近六成為高中以下學歷。這部分人符合一定條件也可以申請積分落戶，但勝出的可能性非常小。剩下有大專以上學歷的北漂，目前差不多有300萬人。可見，積分落戶相當於千軍萬馬過獨木橋。

對於北漂來說，在積分落戶政策之前，北京市已經有多個落戶渠道，比如人才引進和投資創業等。這些渠道每年釋放出來的戶籍資源都很有限。

這一次積分落戶，給北漂們新增了一條拿到北京戶口的渠道。但由於北京嚴控人口規模，註定了北京積分落戶每年落戶數只能是“杯水車薪”。

加分項

45歲以下的能加分，是因為北京老齡化現象太嚴重。將職住因素列為重要導向指標，是為了呼應“京津冀一體化戰略”。

北京的積分落戶政策可以總結成“4+2+7”。即4個資格條件、2個基礎指標和7個導向指標。

北漂族只要滿足“持有北京市居住證、法定退休年齡以下、在京連續繳納社會保險滿7年和無刑事犯罪記錄”四個條件，即可申請積分落戶。自今年10月1日起，北京市將用居住證替代實行多年的暫住證制度。

大多數資深北漂都能符合上述四個條件，尤其是新政策下，居住證的辦理難度，跟之前辦理暫住證的難度差不多。

“2項基礎指標”指的是合法穩定就業和合法穩定住所。“7項導向指標”包括教育背景、職住區域、創新創業、納稅、年齡、榮譽表彰和守法記錄。其中，導向指標是積分落戶的關鍵。

具體來說，大學專科學歷積10.5分，本科積15分，碩士積26分，博士積37分。年齡在45歲以下申請者，加20分。

一位要求匿名的消息人士告訴南方周末記者，45歲以下的能加分，是因為北京老齡化現象太嚴重。官方公布的數據顯示，2015年北京60歲以上的戶籍老年人，占總人口的23.6%，遠超10%的國際老齡化社會標準。

有房的申請者每年積1分，租房的每年算0.5分。如果申請者居住地和上班的地方，都從城六區（指北京的東城、西城、朝陽、海澱、豐臺、石景山這六個中心城區）搬到郊區，每年能加4分，最多加12分。如果只是居住地搬到郊區，但還在城六區上班，每年也可以加2分，最多加6分。

中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員黃順江對南方周末記者表示，政策制定者將職住因素列為重要導向指標，是為了呼應“京津冀一體化戰略”。

如果申請人是省級以上勞模或者全國道德模範，或者見義勇為者，加20分。自積分政策實施之後，申請人在北京被行政拘留過的，每條記錄減30分。

另外，申請人要經過公示才能落戶。弄虛作假的單位及個人，將被取消當年及以後5年的申請資格，已經落戶的也將予以註銷。

2016年北上廣深積分落戶申請條件。（北漂/圖）

政策背後的無奈

對大部分北漂來說，積分落戶很遙遠。設立一些特殊性積分項目，能讓一部分人脫穎而出，減少挑選難度。

在研究了北京積分落戶政策後，清華大學公共管理學院副教授賈西津得出的結論是，對於人才類和對北京有特殊貢獻的人（如見義勇為者）是好事，但對大部分北漂來說，積分落戶很遙遠。

目前的導向指標，大部分都是均等性積分項目，這些項目大部分申請人都能拿到相應積分。但同時政府又設立了一些特殊性積分項目。賈西津認為這是政府有意為之。因為北京的北漂群體人數基數太大，只出臺均等性積分項目，會篩選出很多符合條件的落戶者。這時候設立一些特殊性積分項目，能讓一部分人脫穎而出，減少挑選難度。

“從幾百萬人里梳理出符合積分落戶條件的幾千人，跟大海撈針一樣複雜。均等性積分，是一個粗選，特殊性積分項目，能增加申請人的識別度，迅速刷下來一批人。”賈西津對南方周末記者說，即便是政府從5萬個申請者里選出5000人，也是一個難度極大的工作。她建議政府擴大落戶口子，引入搖號機制。

對於特殊性積分項目如見義勇為等，賈西津認為過於特定化，她建議特殊性積分項目多跟誌願者和社區義工等城市公共服務結合起來。比如廣州的積分落戶政策，申請人做義工的行為可以折算成相應積分。

北京市協作者社會工作發展中心主任李濤告訴南方周末記者，目前北京市的外來人口，主要是外地進城務工人員和集中在中關村等地的高科技企業里的北漂族。

其中，外來務工人群對積分落戶政策仔細研究後，大都遺憾和失望，因為這些務工人員大部分都是非正規就業——沒有社保和繳納個人所得稅，比如小商小販、建築和裝修工人、家政、保姆等。

“他們提供的細微公共服務，覆蓋到政府公共服務難以涵蓋的地方，是北京看不見的一個穩定器，他們對北京的貢獻並不比創新創業的高學歷人才小。”李濤建議，目前北京市對於高科技企業的北漂們，有一個派發北京市工作居住證（俗稱北京綠卡，能享受大部分北京戶籍人口的同等待遇）的政策，所以積分落戶應該更多向普通勞動者傾斜。

一位社科院研究員告訴南方周末記者，目前北京市每年約發放兩萬多個工作居住證。

實際上，政府也意識到了這點。南方周末記者比較發現，《辦法》刪除了草案中的一些就業歧視條款，比如刪除了“在區域性專業市場、一般制造業、《北京市工業汙染行業、生產工藝調整退出及設備淘汰目錄》範圍內就業的申請人，就業每滿1年減6分”的規定。

要求更嚴門檻更高

“北京的積分落戶要求更嚴、要求更多，門檻更高，難度更大，口子較小。”

在北京之前，上海、廣州和天津等地已經出臺了積分落戶政策。

特大城市中，上海2013年7月首先實行居住證積分制度，規定滿足本科以上學歷、在滬投資創業等條件可以申辦上海市居住證。持證滿7年後，同時滿足參加上海市城鎮社會保險滿7年等條件後，可申請上海市常住戶口。隨後深圳、杭州、廣州等城市也都相繼出臺了居住證制度。

相比其他特大城市，首都北京的居住證制度前期準備工作更為謹慎。消息人士告訴南方周末記者，在“該不該搞、能不能搞”的問題上，北京市政府就討論了好幾年，直到2013年才確定要搞。

鑒於北京市面對的人口增長壓力，這並不奇怪。知情人士告訴南方周末記者，2004年時，北京市曾做過中長期規劃，到2020年北京的人口規模達到1800萬，然而等這個規劃經過國務院十幾個部門會簽，於2008年批下來時，北京的實際人口已經突破了這一數字。

爆發式增長的人口，對北京的教育、醫療衛生、交通和環保等資源形成了極大壓力。與此同時，大量非戶籍人口為城市發展做貢獻的同時，在購房、醫療、子女教育等方面無法享受到與戶籍人口同等的待遇，也成為一大社會問題。

2014年7月，國務院出臺了《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求把有能力和有意願長期在大城市就業的外地人轉化為當地城鎮居民，人口超過500萬的特大型城市，要建立和完善積分落戶政策。

北京發改委人士8月中旬在《辦法》公布的新聞發布會上表示，北京市正是在2014年成立了政策起草小組研究積分落戶制度，並充分借鑒了上海等城市的做法。

目前幾個特大城市的積分落戶政策，基本原則和積分項設立都比較相似，但落戶門檻有高有低。比如在社保年限上，北京和上海要求7年，廣州是4年，天津是1年，深圳則是半年。

各地也都有自己獨特的加分項。比如上海，突出強調緊缺急需專業的加分；廣州作為珠三角制造業中心，在積分指標里強調申請人的技術能力和職業工種；北京則在積分導向指標里，增加了住在郊區的申請人的分值，以疏散市區人口。

2015年12月，北京就居住證和積分落戶兩項政策公開征求社會意見，共收到了有效意見7658條。政府從上述意見中，選了以下幾條進行采納：一是調整了申請人的年齡規定，從不超過45歲，變成現在不超過法定退休年齡；二是調整完善了教育背景指標設置；三是刪除了部分減分項。

上述消息人士告訴南方周末記者，一開始政策制定者認為，很多人是工作之後再讀了碩士或者博士，而且大部分都是在職研究生身份。這些人在讀研究生期間已經享受了社保、就業、租房或者購房的積分，所以草案規定，只有全日制學歷才能獲得積分。

但在征求意見的時候，很多人認為，就業期間讀研究生是愛好學習的表現，政府應該鼓勵。

最後政策調整為非全日制學歷也可以積分。只不過，在職期間的學歷積分，跟在職期間的社保和居住積分，不累加。同時，刪除了獲得多個學位的加分政策。

此外，專科生的積分從9分，提高到了10.5分。碩士的積分降低了1分，博士的積分降低了2分。“這主要是考慮到很多高學歷人群本身就有了北京戶口，而且很多北漂的學歷都是專科。”上述匿名消息人士對南方周末記者說。

草案中被刪除的減分項包括，疏解行業就業、遷入城六區居住和就業、企業信用記錄等方面。官方的解釋是，需要“傳遞社會正能量”。

“總體上來說，北京的積分落戶要求更嚴、要求更多，門檻更高，難度更大，口子較小。”黃順江對南方周末記者評論說。

終極目標？

“未來的改革方向應該是，一個人只要在中國納稅，就能在任何一個地方享受到公共服務。”

新的“居住證+積分落戶”制度，也意味著北京市流動人口服務管理的升級。

在此之前，北京市管理流動人口的主要手段是暫住證制度。北京的暫住證分為A、B、C三種，並使用綠、橙、紅三種顏色。按照管理部門的解釋，綠色A類證發給來京合法從事務工經商5年（也曾說過3年）以上，對北京建設有突出貢獻的人員；紅色C類證則發給來京務工經商不滿一年的人員；時間上介於二者之間的人員發橙色B類證。

暫住證由北京市公安局統一發放。與暫住證並行的，還有上文提到的工作居住證，由北京市人社局發放。

對於中國大城市紛紛出臺積分落戶政策，賈西津對南方周末記者分析說，一方面大城市人口壓力太大，有調控和疏解人口的政治壓力；另一方面是社會輿論的壓力，要求大城市給外來人口落戶“開一個口子”。

盡管賈西津認為，這個小口子的象征意義大於實際意義，但她也認為，如果政府覺得這個口子可承受，方法慢慢成熟，很可能會擴大口子。她相信積分落戶只是大城市戶籍改革的一個步驟，政府最終的目標是取消戶籍制度。

在中國，大部分公共服務都附著於戶籍之上，造成大城市戶籍的含金量畸高。有網友統計過，北京戶口上附加了八十多種福利功能，以至於很多人願意用上百萬元去“買”一個北京戶口。

賈西津認為，中國的公共服務也將逐漸跟戶口脫鉤，但這將是一個漫長的過程，涉及稅收體制等配套改革的推進，現在是一個人必須在一個城市里納稅和繳納社保，才有可能享受這個城市的相應公共服務。“未來的改革方向應該是，一個人只要在中國納稅，就能在任何一個地方享受到特定的公共服務。也就是把人按照權利和義務來劃分，而不是按照戶籍來劃分。”她說。