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秦曉談金融監管體系改革：“凡是用公眾的錢就要監管”

資料圖：秦曉（東方IC/圖）

7月14日上午，香港金融發展局（FSDC）委員、清華大學和香港中文大學兼職教授秦曉在深圳創新發展研究院智庫報告廳發表了題為“重構金融監管體系：理念、功能和模式選擇”的演講。

曾任中信集團總經理、招商集團董事長及招商銀行、中信銀行董事長的秦曉，被主持人張思平稱為“既懂企業微觀運作，又懂宏觀經濟，既了解中國的經濟也了解全球的經濟”的複合型企業家和經濟學家。他在演講中分析了中國原有金融監管體系的不足，並提出了新型監管體系應遵循的理念原則及具體的金融監管改革政策建議。

現行金融監管體系：一行三會+機構導向+分業管理

秦曉在演講中提出金融監管體系存在的理由：一是金融機構涉及吸收公眾資本，“凡是用公眾的錢就要監管”；二是金融體系運作過程中存在系統性風險，金融監管的功能就是“防範系統性風險”。

在這一金融監管體系功能分析的前提下，秦曉以一系列的“關鍵詞”展開了他對金融監管改革的思考與建議：在2008年次貸危機引發的國際金融風暴之後，全球多個國家對傳統的金融監管理念進行了反思，並圍繞著諸如“宏觀審慎”這樣的新監管理念展開了一系列監管體系改革與調整。

在這一國際金融體系變革的背景下，中國的金融監管體系改革既面臨著全球性的監管理念更新與調整，也有著本國國情下所面臨的特殊問題與挑戰。他同時指出，在此前制訂的《十三五規劃綱要》中，對未來的改革方向與目標做出了“非常到位的描述”，那就是加強“宏觀審慎管理”，建立“功能監管”與“行為監管”並重的新型監管體系。

在回顧當前金融監管體系的建立過程時，秦曉指出，這一自改革開放以來逐步形成，並在亞洲金融風暴以後形成政策體系框架的金融監管體系，在過去多年發展中，對維護金融秩序穩定、促進金融監管專業化做出了積極貢獻，並培養了一大批專業性金融監管人才。

但隨著利率市場化等一系列金融市場基礎制度改革的推進，近兩年來金融行業已經形成了某種業態的混合經營——如金融控股集團和大資管市場的出現，雖然還不能叫全面的混業經營，但實質上的跨行業“混合經營”模式已經出現。

在這一市場發展趨勢下，前期以機構監管為導向，“一行三會”管理架構下的分業監管模式，面臨著諸多新的挑戰，難以防範跨行業“交叉感染”式的系統性金融風險，不利於維護金融穩定——而這本是金融監管機構的初衷與目標。

秦曉將新型“混合經營”業態下，“一行三會”等監管機構所面臨的挑戰歸納為五條：一是監管競爭；二是信息分割；三是協調困難；四是監管空白；五是監管套利，並分別結合實際案例分析了相應“監管困境”的表現及原因。

在監管競爭方面，秦曉強調中國監管機構同時具有市場監管和行業主管的雙重功能，使得監管機構有動力把所監管的行業“搞大搞強”，與防範風險的監管職能形成“目標沖突”。他在債券市場為例，指出財政部、證監會、銀行間市場交易商協會和發改委分別審批政府債、公司債、金融債及票據以及企業債，最終形成四家主管部門“競相降低發債門檻”，導致債券發行量從去年6月開始飆升的現象，加大了金融市場的信用風險。

在監管協調方面，他以兼具保險、銀行和投資（非銀行金融）業務的平安集團為例，指出對類似的“金控集團”需要保監會、證監會和銀監會等多個部門協調監管，協調難度較大；而在信息分割和監管套利方面，秦曉以去年股災的“硬著陸”和基金子公司的“套利”式資產規模與數量劇增為例，指出監管部門在信息不完備和監管標準不統一的情況下，無法有效履行其監管職責。

在監管空白方面，秦曉除了指出當前包括互聯網金融、P2P在內的大量金融創新業務存在“監管空白”與“監管套利”並存的現象外，更強調指出體量龐大的影子銀行體系所面臨的“監管空白”，不但掩蓋了整個銀行體系不良率的真實情況，而且“可能誤導我們對金融體系系統性風險的研判”。

未來金融監管理念：宏觀審慎+功能監管+行為監管

在分析了現存金融監管體系所面對的諸多困境與挑戰後，秦曉以全球發達經濟體的監管改革為例，指出未來的全球金融監管改革的兩個主導方向：一是強化“宏觀審慎監管”；二是倡導“功能監管”和“行為監管”。

他從經濟學原理的角度，解釋了傳統的“微觀審慎監管”理念來自於對金融機構“獨立性”的假設——按照這一假設，某家金融機構的倒閉破產不會影響市場中其他金融機構的健康運行，因此也不至於引發系統性風險。

但秦曉以次貸危機中雷曼倒閉所引發的金融市場連鎖反應為例，指出傳統金融理論中認為單一金融機構只要資本充足率足夠，就不致於受到其他金融機構倒閉影響的“獨立性假設”是不成立的，而建立在這一假設基礎上的“微觀審慎監管”在很大程度上忽略了金融行業的“行為和資產價格相關性”，從而導致了全球性金融危機的爆發。

在這一反思的基礎上，秦曉指出，宏觀審慎監管的引入，是針對現代金融體系中，金融系統內部、金融系統和實體經濟經濟之間的聯系越來越緊密，國際資本流動越來越頻繁的現實，“超越了微觀審慎所隱含的獨立性假設”。

也正因為如此，宏觀審慎監管相對於微觀審慎監管而言並非“替代關系”，而是一種“獨立互補”的全新監管維度。

與這一防範系統性風險的新“監管維度”相類似，“功能監管”則是針對混業經營形態下，機構經營形態的“混業化”而推出的監管“功能升級”：針對具體經營業務而非金融機構本身進行監管。

如果說“宏觀審慎監管”和“功能監管”主要體現了金融監管體系順應市場發展以“防範金融風險”這一監管目標的話；那麽“行為監管”則體現了監管體系的另一關鍵功能：投資（消費）者權益保護。

在其後的問答環節中，秦曉闡述了他對金融監管與金融創新兩者關系的理解，在他看來，作為政府和監管部門，首先需要管理和防範的是金融市場系統性風險，而對於金融創新的判斷與理解更多的應該更多的交給市場來決定。

而在金融創新過程中可能出現的對投資（消費）者權益的侵害，他認為應該由獨立的行為監管機構來進行執法監管，體現出“防範系統性風險”和“消費者權益保護”不同的監管理念與監管維度。

與此同時，秦曉提出中國作為一個發展型經濟體，必然會經歷一個放松管制和金融自由化的過程，但在這一過程中同時也要註意“過度自由化”的問題：由於監管不配套或理論認識上的誤區所帶來的過度自由化，是上一輪亞洲金融風暴爆發的重要原因之一。

秦曉認為在這一輪金融監管體系改革中，中國面臨著雙重問題：一方面是要放松利率、匯率等各種管制，持續推進金融自由化；另一方面也要審慎深入地防止過度自由化帶來的金融市場風險放大效應。

在分析梳理了英、美、澳大利亞等國的金融監管改革模式，以及中國當下可能的金融監管架構選項後，秦曉以十三五規劃中的金融監管“關鍵詞”——宏觀審慎、功能監管、行為監管——為導向，提出了未來金融監管改革的政策建議。

在排除了“單一超級央行”和現行“金融協調委員會+一行三會”兩種模式後，秦曉及其研究團隊推薦的改革方案是參考英國模式的“央行+行為監管局”或澳洲模式的“一行雙峰”式監管架構。

對此，秦曉解釋這兩種模式“在理論上比較完善”，既符合宏觀審慎的原則，又強化了綜合監管和功能監管，同時實現了行為監管與審慎監管的適度分離，較好地解決了監管競爭和監管套利的問題，並降低了監管協調成本。

對於當下的中國金融市場環境而言，秦曉不主張單獨分離出“系統性重要銀行”形成分別監管的形態，認為在中國的特定環境下，應該考慮“將金融機構和業務統一在央行這個綜合監管機構之內”，因此他認為“央行+行為管理局”的英國模式是更佳選擇。

同時他也坦承這一“理想目標”不太可能一步到位，需要小心權衡改革的成本與收益。從中國現有分業監管的實際出發，他對於監管改革的路徑提出了“分步走”的建議：先將系統重要性金融機構監管職能移交央行，形成以“一行兩會”或金融協調委員會模式下的“過渡模式”以完善宏觀審慎監管框架；在完善宏觀審慎管理的基礎上，逐步實現功能監管並強化行為監管，最終形成“央行+行為管理局”的新型監管架構。