改變，必須發生。一年前，《商業周刊》進行台灣民間首度「政府KPI大調查」，各界回響不斷，並奪得「卓越新聞獎」、「現代財經新聞獎」，人們說：「你們應該每年追蹤、監督，政府有改善的也要寫出來。」第二年的報告出爐，多數部會仍被評為「放牛班」，但我們發現，公務體系乾硬的土壤有鬆動跡象，新部長一上任已開始關注此事，改變的種子，萌芽中。 「有啊！有啊！不K、不P、不I……。」當我們向政府的企畫管考部門詢問，去年《商業周刊》公布「政府KPI大調查」後，是否在內部帶來改善，內政部、衛福部、國發會等承辦人員和基層官員不約而同用這句話開頭。 KPI（關鍵績效指標），是企業管理工具Key Performance Indicator的縮寫，拆開來就是K（關鍵）、P（績效）、I（指標）。用一句話來形容它的作用，就像是飛機駕駛座前的儀表板。二○○九年，行政院將它引進內閣部會，做為政府績效管理的方法。 簡言之，每年政府上網公布的KPI，就是各部會告訴人民，他們這一年最關鍵的任務是什麼，以及他們將如何檢驗自己有沒有達成這些任務。它必須顯示政府這架大飛機，要載著我們開到哪裡、用什麼方法和資源開過去。 今年《商業周刊》再度與十二位專家，花了兩個多月時間，共同檢視掌握一兆六千億元、預算規模前十大部會的KPI，他們的績效指標設計是否改進？ 答案是：八七％的KPI項目訂得「不K、不P也不I」：換句話說，他們做的「既不是最關鍵的事」，指標也「難以檢驗績效」。 雖然總指標項目已減少一四％，剩下二百七十五項，理論上，項目越少，就越能篩選出真正的關鍵，但我們發現仍有一半的項目「不K」 (不關鍵)，只有一三%的指標過關(見八十五頁圖)。 十大部會中，仍有高達六個部會是「放牛班」 (見八十二、八十三頁表)，只有內政部、交通部、經濟部、退輔會進入「日通班」，沒有一個部會能夠進入「前段班」。其中，內政部因瑣事指標比去年減半，得到「進步獎」;教育部則因瑣事指標暴增，奪下「退步獎」。 為什麼過去一年來，各部會已經知道KPI這儀表板設計得一團糟，「不K、不P、不I」、施政讓人民無感，卻仍讓自己蒙著眼睛開飛機？而今年已飛了快半途才接手駕駛的內閣新首長們，又會如何調整方向？ 我們為此展開探索，發現病灶來自公務體系裡一個深植的壞基因。新總統蔡英文、新閣揆林全需要進行一場「放牛班基因大改造」工程。以下先借用蔡英文的三個自我期許，來拆解政府KPI所反映的三大毛病。 衛福部》金針績列重點，部門回應:「去年被批評時已來不及改」 一、解決問題政府VS.挑簡單做的政府。 蔡英文總統就職演說一開頭就說，人民選擇新政府，期待的就是四個字：解決問題。 政府的KPI必須要能幫人民解決問題，它應該與我們每天看到的新聞有關，偏偏政府卻讓它無關。例如，五月中旬的重大民生新聞，是過期海鮮流入五星飯店，以及過期炸雞粉流入鹽酥雞攤。 政府能夠在事前防範嗎？衛福部關於食品安全的KPI，今年重點放在金針、醬菜。去年，我們的調查報導已經指出，金針、菜脯的食安管理相對容易，不必再列為重要項目，但今年衛福部還是「挑簡單的做」。 「海產、肉類這些每天吃的才重要，應該針對這些設定KPI，包括降低動物用藥殘留等，」為了標榜重視食安，而被民進黨列為不分區立委第一名的台大公衛教授吳焜裕，四月底與我們一同檢視衛福部KPI時說。想不到五月中就爆發了業者販賣過期海鮮的大弊案。 我們詢問衛福部綜合規畫司的承辦專員，為何今年還把金針當作重點？電話那頭客氣的解釋：「你們去年批評的時候，今年的KPI已經(訂好)送出去了，來不及改……。」 十大部會KPI，竟有一半以上在交代柴米油鹽例行公事，教育部沒有十二年國教的KPI，內政部沒有防制詐騙的KPI，國防部沒有提升軍中人權的KPI，看來，蔡總統不只要讓政府能解決問題，還得先讓它能「面對問題」。 內政部》總統幕僚看完20頁施政重點:「好像故意讓人看不懂」 二、最會溝通政府VS.有字天書政府。 選前蔡英文宣示，要組成一個最會溝通的政府。希望她看到政府KPI的文字溝通力，不會氣得擺出她罵人時的招牌動作——用食指和中指敲桌子。 例如，針對改善投資環境目標，今年經濟部提出要「篩選國內外關鍵技術擁有者，發掘具投資潛力的案源數五十件」。這到底是指誰要投資誰？找外國企業來台投資？還是要國內資金對外投資？ 我們請經濟部解釋，兩天後收到四百多字的書面回覆，原來，這是要對外招商，尋找有利於台灣產業升級的僑外商來台投資。為何要寫得那麼迂迴難懂？負責聯繫的經濟部人員停頓了一下，輕聲解釋「因為要比較謹慎」。 類似的「有字天書」在十大部會KPI檔案中，隨處可見。資深都市計畫學者楊重信，是蔡英文智庫國土規畫小組的召集人，已連續兩年與我們一同檢視內政部的KPI。他看完今年二十頁的「年度施政目標與重點」後，關上筆電嘆道：「好像故意要寫得讓人看不懂、無法監督。」 政府被歸類為最大的服務業，但與新加坡政府相比，星國KPI設計多為「使用者導向」，台灣卻是「公務員導向」。例如，同樣要追求便民，新加坡內政部KPI訂的是「八五％申請案件能在六十天內跑完流程」，我們的內政部是「推動免附戶籍謄本，謄本節省件數比上年度成長六％」，如果看不懂，還有另一項，「透過本部電子輓額平台致贈一萬件電子輓額」。 換句話說，我們的政府在訂定KPI時，並沒有要與人民溝通的誠意，許多項目，是公務員自己在跟自己說，「我要做這些事」，卻不去思考「人民需要我做哪些事」。 統籌部會》官員老實說:「制度不鼓勵承擔，大家只有保護自己」 三、誠實面對的政府VS.自訂衰退目標的政府。 蔡總統在就職演說裡，召喚大家「誠實面對」眼前的種種難關，但她可能得交代行政院長林全和各部會首長，先檢查政府的「不誠實」KPI。 例如，財政部今年給自己訂了「國有土地租金收入二十五億元」的KPI，但去年這項租金收入，就已經達二十七億元了。在企業界，主管訂定「衰退預算」，無異就是兩手一攤向老闆宣告，「你可以炒我魷魚、砍我薪水」了，但政府單位竟然可以堂而皇之的訂定衰退目標？ 甚者，日前爆發公立收容所運送七十一隻貓狗，交給民間收容所領養，悶死了四十七隻的事件，這讓外界驚覺，原來農委會年初大力宣揚，去年流浪動物領養率達七成的好成績，竟是把整車動物交給私立收容所領養也算在內，這有操弄數字之嫌。 而今年農委會的KPI，竟還大剌剌列著「全國公立動物收容所領養率七?％」這個去年就已超越的目標。這種自訂「衰退目標」的例子，在公務部門比例之高，令人不解。 「公務員一定都弄自己做得到的KPI，」我想起去年採訪前交通部長葉匡時，這位在七年前引進KPI制度到政府的人，他當時坦率的話。「因為文宮系統沒有強烈誘因，這也是為何大家對小政府越來越偏好(編按：小政府觀點主張政府定沒有效率的組織，規模越小越好)，」他補充。 但《商業周刊》去年的調查報導不是已經引起政府的重視了嗎？「毛院長(時任閣揆毛治國)有看到，還交代我們要注意，要做好目標管理，」統籌行政院各部會管考的國發會管考處長何全德說。他還表示，「你們的報導很好用，我開會都拿去講，」讓他推動改革變得比較容易，包括要從「全生命週期」來規畫整套KPI、加強與社會溝通、公共建設要做營運評估……。我打斷他興高采烈的一串話，問:那為何今年的許多KPI，還是「不K、不P、不I」？ 「如果制度不能鼓勵熱情的公務員去承擔，那到最後，大家就只有保護自己，」他含蓄解釋。 各部會》每個接觸的公務員都客氣又無奈:「你們找的專家看的不一樣」 我們打電話到各部會，想要找出該部會一位統籌、了解每項KPI、能夠為各單位篩檢KPI訂得好不好的人。結果發現，彙整各單位KPI的企畫部門雖然接受最多訓練、最能掌握KPI設計原則，卻常常僅止於彙整，看到不對勁的指標，多半不會積極溝通改善，以免越級惹事。 至於高層首長，多只交代下屬單位各自擬定KPI，而未真正領導部屬一同思考KPI應如何反映部會施政的重點。因為，在《商業周刊》報導之前，這不是媒體關注、民間團體或立法委員監督的蕉點。 我們為這次調查所接觸的每一位公務員和官員都客客氣氣，解釋著他們的無奈，「政府的目標多元化，你們找的專家可能看的面向不一樣，我們是針對本身著力較深的部分去做……。」翻譯成白話，還是葉匡時那句「一定都弄自己做得到的KPI」。 三年前，商周專訪網路家庭董事長詹宏志，他為了向政府爭取開放網路第三方支付，已努力折衝多年，當時他向我們說出最深刻感想:「我面對的公務員，是一群有禮貌的失敗主義者。」這個「失敗主義者」的基因圖譜，白紙黑字的呈現在每年各部會上網公布的KPI裡。 值得期待的是，新政府上任，我們請新部長們提出他們對KPI的初步構想(詳見九十頁十大部會篇)，唯有他們的重視，方能帶動國家機器的改革。 第一時間，內政部長葉俊榮、經濟部長李世光、農委會主委曹啟鴻等，都做了具體回應。 我們相信，改變的種子正在萌芽。但願明年的「政府KPI大調查」，我們可以看到真正來自「Keep People In Mind」的KPI思考，回應人民真正的期待。 林全也應該有KPI 行政部會KPI無法讓人民埋單的癥結，在於它理應是部長的KPI，卻弄得像是部會裡三、四級單位的KPI而流於瑣碎。再往上推衍，行政院命令所屬三十六個單位實施KPI制度，院長自己卻沒有KPI。 反觀新加坡總理，給自己訂了國際透明組織清廉印象指數、家戶平均債務占收入比、研發人才供應量，以及生育率等十一項。 行政院長林全曾在三月間與我們閒聊，談及最重要的KPI，林全認為是就業，以及企業扣除經理階層外的員工平均薪資。因為員工薪資高，代表企業創新、附加價值高。 一場小型聚會中，和碩董事長童子賢也對閣揆的KPI提出看法：分別代表成長與分配的經濟成長率、貧富差距，兩個指標都要高於台灣之外的亞洲三小龍平均值。 經濟學者邱俊榮則認為，閣揆在經濟面應有四個KPI，一是人均國民所得(NI)，這指標漸成國際趨勢，比國內生產毛額(GDP)更能反映國民的經濟福祉;二是實質薪資成長率，應在兩年內回到金融海嘯前的水平，之後應與GDP成長率同步增加;三是反映貧富差距的大島指數或吉尼係數；四是降低青年失業率和長期失業率。 國民黨不分區立委、前金管會主委曾銘宗則在成長、薪資指標之外，強調新閣揆也應該設計能夠反映兩岸關係穩定與否的量表。這將是最具台灣特色的政府KPI。 (文 田習如) Key 關鍵：最重要的項目，求精不求多。例如上層機關不應拿下屬的例行瑣事來當關鍵大事。 Performance 績效：達成目標的方法必須有效、與K有密切關聯，最忌牛頭不對馬嘴、邏輯不通。 Indicator 指標：必須能夠具體衡量、有時限，預期的數值也要具備挑戰性或成長性，而非輕易達成。 什麼是KPI？ 關鍵績效指標(Key Performance Indicator)，用以衡量一個組織的工作成效。它採目標管理，由組織使命、願景、關鍵績效目標，一層層推演，設定具體可行的量化指標，讓各層級成員有所依循，並做為年度考核賞罰的參考標準，是企業界常用的管理工具。 經濟部長李世光，談我的任務：當前經濟部最重要的任務是產業轉型，並兼顧能源與環保。 內政部長葉俊榮，談我的任務：內政部最重要的是人親、土親，KPI要能回應讓人民安心、讓國土永績利用兩大目標。 農委會主委曹啟鴻，談我的任務:農委會要能滿足生產和消費兩端的需求，也就是農民收益增加、消費者農產安全。 撰文者田習如 | ||