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遲來的美國高鐵 給台灣三個啟示

2015-01-19  TCW
 
 

 

就在台灣高鐵財務被交通部發出「破產警告」時,一月六日,美國加州高鐵正式動工。值得注意的是:身為全球經濟龍頭的美國,為何遲至今天,才建造史上第一條高鐵?

蓋或不蓋,公投決定美國高鐵,花30年說服民意

一九八○年代,美國加州州長布朗(Jerry Brown)就想建高鐵,不過卻面臨各種制度約束,首先是民意對政府建鐵路的疑慮。

美國早期鐵路是私人事業,出過不少鐵路大亨,目前美國有線電視新聞網(CNN)著名的男主播庫柏(Anderson Cooper),其母親就是十九世紀鐵路大王范德比爾特(Cornelius Vanderbilt)曾曾孫女。美國不少民眾認為,既然私人可做鐵路,政府就不該花納稅人的錢來做。

如耶魯大學歷史學家甘乃迪(Paul Kennedy)說,美國納稅人不願為高鐵埋單,一來是因為他們對這種花大錢的公共建設意興闌珊,二來他們認為這等於補貼東岸到西岸的通勤族。

台灣與美國同時期興起高鐵議題,但台灣人習慣「便宜又大碗」的公共服務,在政府預算難以負擔大型建設下,高鐵成為台灣第一個BOT案(民間出資興建、營運,在一定特許期過後移轉給政府)。

一九九八年,交通部與標榜「政府零出資」的台灣高鐵公司簽約,但事實上,政府已先花了一千多億元徵收沿線土地,而民間自籌的三千多億元,後來因尋求銀行借款、外資投資都不順利,最後還是靠政府出面擔保、公營的臺灣銀行主辦聯貸才成。可以說,原意是民間投資主導的台灣高鐵,從一開始最困難的土地取得,到最後一旦倒債的政府擔保買回,始終不脫台灣納稅人埋單的責任。

從招標、簽約、籌資、動工乃至二○○七年通車以來,這段台灣高鐵經歷至少五次政治干預和五度政府救援財務的期間,美國則在民意壓力下,遲遲推不動高鐵。加州高鐵局一九九六年才成立,原本州政府計畫要在一九九八年公投決定是否建高鐵,卻兩度延遲。直到二○○六年第一次公投,最後被民意否決。

二○○八年加州第二次公投,才以五二%贊成的微弱優勢,通過高鐵興建計畫。

在商言商,甭想大花納稅錢補助有限,要蓋得自己籌錢

這不意味著州政府就可大編預算,因為該公投只許州政府以發債方式籌錢,且金額不到一百億美元,占高鐵興建總成本不到七分之一。

此外,聯邦政府也對加州高鐵提供補助,但只有三十二億美元。去年底期中選舉後,共和黨主導的國會已宣示,不會再批准聯邦政府對加州高鐵的補助,剩下的錢就要由加州政府自己想辦法。

加州有全美前兩大退休基金──公務人員退休基金(CalPERS)、教師退休基金(CalSTRS),這兩個基金掌管資產近五千億美元。二○一二年,加州州長布朗曾希望它們投資高鐵,但僅止於「希望」,因布朗無權指揮這些公家基金。

最大優點,平衡各方利益缺點是邊蓋邊走,耗費時間

同時,制度對私有產權的保障,也使美國政府不能想蓋高鐵就蓋。即使認為高鐵工程有重大公共利益,加州政府也不能搞「徵收」這一套。想在人民土地上鋪鐵軌,州政府只能按市價購買。在加州高鐵最初動工的四十六公里路段,預計共經過五百二十六個地塊,但目前加州高鐵局已買下的地塊還占不到兩成。

此外,過去幾年來,加州高鐵面臨各種官司:有環保團體控告它破壞環境,有公民團體控告州政府花錢建高鐵違法,有居民擔心影響生計而控告高鐵。在各種官司下,加州高鐵被迫提出各種計畫,以降低對人民私產的衝擊。諸如對印第安原住民部落的影響評估,以及對沿線環境的改善等,都是被各種官司「逼」出來的。

預算限制下,加州高鐵只能有多少錢蓋多長。全長一千三百公里的路線,按二○一二年批准的興建計畫,只能先建兩百八十公里。「邊建邊籌錢」的加州政府,希望先建好這一段路有了成果,能吸引更多民間資金。

這些制度與環境的約束,是美國遲到今天才開始建第一條高鐵的原因。雖然此舉曠日費時,但好處卻是各方意見在過程中充分表達。最後造出來的高鐵,會是各方利益平衡的結果,不會只是州政府獨斷獨行的產物。

同時,由於無法大花納稅人的錢,又不能指揮公家基金入股,加州政府只能在市場籌錢,這就逼它提出的公共建設須有利可圖,否則無人願意投資。這同時確保像高鐵這類公共建設可自負盈虧,未來不靠納稅人補貼也能永續經營。

看台灣:政治綁架理性虧損太高,該分手不分手

反觀台灣,首先是高鐵BOT合約從未公開,即使買了高鐵上櫃股票的小股東也看不到,公眾無法監督政府與「五大原始股東」(大陸工程、富邦、長榮、太電、東元)談什麼條件,遑論如美國般舉辦公投。

其次,高鐵帳面上累積虧損龐大,五大股東看似虧很大,即使檢調已經以「查無實據」將高鐵大股東的涉弊疑慮結案,但民間仍不乏質疑他們從高鐵工程、營運上「偷偷賺飽飽」,真相如何,其實在政府主導高鐵公司董事會五年多來,早就可以整理公布歷來的大股東關係交易,讓大眾公評。

更重要的,原本的雙贏構想是,以合理的報酬吸引民間投資、營運,以彌補政府在預算和經營效率上的缺點。怎樣才合理,隨情勢變化,政府和原始股東應有談判、調整空間,甚至該分手時就分手(重新招標),而不是糾纏至今,從佳偶變怨偶。台灣高鐵一路走來,至少有三次機會「談分手」。

第一次是在政治壓力下,政府與高鐵公司在一九九八年簽約時增加了經營績效備受質疑的苗栗、彰化、雲林三站。

第二次是兩年後的九二一地震,工程耐震標準大幅提高。

第三次是二○○七年通車後,發現運量遠遠低於當初政府與民間共同採納的估計,使得據此算出的三十五年特許期變成太短,短到財務無法負擔。像歐洲最大BOT案「英法海底隧道」,就是在通車三年後發現虧損太高、撐不下去,把五十五年特許期延為九十九年。

這三次事件都對高鐵工程總花費和經營實效產生重大影響,政府和得標商應該重新合理計算高鐵財務如何自負盈虧,玩不下去的就該退出、拉倒重來,甚至像美國,將高鐵前途交由公投決定。可悲的是,政府與殷琪團隊因為標籤化的藍綠政治立場,互相猜忌而成了互不甘願對方分手條件的「怨偶」,加上都是密室協商,人民的權利義務只有「被決定」的份。

美國有多少錢、蓋多長的高鐵,台灣則這裡設站、那裡也要設站,票價不能太高、沒錢政府負責。說穿了,美國蓋的是「經濟高鐵」,台灣自然就是一條「政治高鐵」了。

【延伸閱讀】美國高鐵在商言商,台灣高鐵一路受政治干預—美、台高鐵興建大事紀

■ 美國

˙1980年代加州州長提出高鐵構想

˙1996年加州高鐵局正式成立

˙1998年首次公投,被迫延遲

˙2000年公投二度被迫延遲

˙2006年第一次公投未過半,被否決

˙2008年第二次公投,以五二%微弱優勢通過

˙2010年加州高鐵局決定先興建部分路段(佛雷斯諾到馬德拉)

˙2012年加州州長批准高鐵興建,共二百八十公里

˙2015年加州高鐵正式動工

■ 台灣

˙1980年代交通部研議興建高鐵

˙1997年台灣高鐵聯盟得標,強調「政府零出資」

˙1998年干預1》地方施壓:交通部與高鐵公司簽約;在地方政治壓力下,新增苗栗、彰化、雲林三站,成本效益備受質疑

˙1999年財源吃緊:九二一地震爆發,高鐵工程耐震係數提高,經費增五 、六百億元

˙2000年救援1》政府作保:高鐵公司籌資困難,政府出面促成聯貸案,其中三千零八十三億元為政府作保;三月,正式動工興建

˙2003年救援2》公營機構注資:公股行庫、中鋼等公營機構,認購高鐵特別股

˙2007年干預2》政府要優惠票:全線正式通車,政府要求高鐵公司提供老殘半價優惠票

˙2008年救援3》交通部出面:交通部協調銀行團貸款利率從八%降到四%至二.七%

˙2009年救援4》金管會解危:一月,金管會同意折舊方法改為「運量百分比法」,成本攤提大降,帳上財務壓力暫解干預3》政府主導營運:二月,高鐵公司董事長殷琪下台,政府主導高鐵營運

˙2011年救援5》銀行團授信:借新還舊,銀行團授信三千八百二十億元

˙2013年干預4》行政院施壓:一月,拖延多年的新增三站,在行政院壓力下動工干預5》政府准漲票價:十月,高鐵公司四年來想喊漲票價,政府此時才同意調漲

˙2015年財改被否決:國民黨立院黨團反對高鐵財改案,交通部長葉匡時辭職

整理:楊少強、田習如

 
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