| ||||||
養老保險不是老年保障；政府、企業和個人責任共擔而不是利益分享；制度設計注重給付水平和繳費水平的平衡；強調制度公平而非待遇拉平 ◎ 尹豔林 文 中央財經領導小組辦公室經濟二局局長建立更加公平可持續的社會保障制度，是黨的十八屆三中全會提出的重要改革任務。社會保障制度特別是養老保障制度事關經濟發展、社會和諧和國家長治久安。推進養老保險制度改革是關乎全局的大事。按照健全社會主義市場經濟體制的要求，根據市場經濟的一般規律，並結合中國國情，研究提出我國養老保險制度改革的頂層設計方案，是一項十分緊迫的任務。我想就此談三點認識。 成就與共識 首先，應該充分肯定我國養老保險制度建設取得的成就。 一是我國養老保險制度從無到有。 改革開放前，我國是有單位的人，由單位養老，按國家規定發放退休工資 ；沒有單位的人，由自己或家庭養老，沒有制度性安排。隨著國有企業改革的推進，一些企業破產、倒閉，單位沒了，人員的養老就不得不靠社會，單位養老制度也就難以為繼，這樣我們就走了社會保險這條路，在1995年開始在全國建立社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，實現了由單位養老向社會養老的根本轉變。這一制度最初覆蓋的人群主要是國有企業職工，而後由國有企業擴大到其他類型企業，再擴展到城鎮個體工商戶等群體，逐步建立起城鎮職工基本養老保險制度。此後，2009年先開展新型農村養老保險試點，2011年又擴大到城鎮居民，開展建立城鎮居民社會養老保險試點。至此，我國覆蓋城鄉的養老保險制度已基本建立。 二是現行養老保障制度覆蓋的人群不斷擴大，越來越多的老年人從中享受到了好處。到2014年11月底，城鎮職工和城鄉居民的養老保險參保人數達8.37 億人，其中職工3.38億人，城鄉居民為4.99億人。現在有2.26億人開始按月領取養老金，退休後的基本生活得到保障。 經過連續十年的調整，保障水平也大幅度提高，企業退休人員基本養老金月人均水平由2004年的647元提高到2014年的2070元。2013年底，全國城鄉老年居民養老金月人均82元。 三是經過這些年的改革，整個養老保險制度正在逐步走向統一。我國養老保險制度實際上分四大塊，除了前述城鎮企業職工基本養老保險、農村的新農保、城鎮居民社會養老保險，還有一塊是大家比較關注的機關事業單位養老制度。後者目前還沿用改革前傳統的養老保險制度模式。為了實現養老保險制度的整合，2014年2月份，國務院已經發文合併了新農保和城居保。最近，國務院已決定機關事業單位和企業職工的養老保險也要並軌。這樣，我國養老保障制度就由四部分向兩部分過渡，正朝“統一”的方向邁進。雖然這個過程很不容易，特別是下一步並軌後的城鎮職工養老與城鄉居民養老如何合併更不容易。但總的來說，中國在短短二三十年時間內完成了西方國家上百年時間完成的制度建設，是一個了不起的成就。 與此同時，經過這些年來的探索，我們在制度建設和一些重要政策方面至少形成了五項共識，對下一步推進改革也非常重要。第一，不再做實個人賬戶。 認識到這一點很不容易，這是實踐摸索的結果。第二，適當降低社會保險費率。目前普遍反映中國社會保險費率過高，在世界上排第13位，企業負擔比較重。三中全會也明確要求降低社會保險費率。第三，漸進式延遲退休年齡。這已經寫入了三中全會的《決定》 。第四，要推進社會保險基金的投資運營。現在養老保險基金收來以後，投資運營效率低、收益差，普遍認為應該多元化、市場化運作，提高投資回報率，保證基金的可持續性。當然，相應地要加強投資監管體系建設。第五，要建立待遇正常調整機制。靠行政手段來提高基本養老金待遇的做法不可持續。上述這些共識非常寶貴，同時也是這些年來養老保險制度改革和發展所取得的重要成績。 問題何在 其次，要清醒認識現行養老保險制度存在的問題和麵臨的挑戰。 目前的養老保險制度到底怎麼樣，如何評價，確實存在一些不同的看法。 有的認為，現行統賬結合的基本養老保險制度，是立足基本國情、借鑒國際經驗做出的正確選擇，所以主張要在改革中實現基本制度的定型和完善，而不是在基本制度模式上推倒重來。另外，也有的認為，養老保險制度改革是百年大計，如果確實需要徹底改革完善，就不怕推倒重來，不必拘泥于現行制度框架，關鍵是要實現制度自身的良性循環和制度本身的可持續發展。這是兩種截然不同的觀點。到底要不要“推倒重來” ，或者說，要不要對現行制度動“大手術” ，這在很大程度上取決于怎樣認識 和理解現行制度所面臨的問題和挑戰。 那麼，現行制度存在的問題到底有哪些？各方面專家都有不同的分析和歸納，既有制度性的，也有政策性的；有技術性的，也有管理上的，還有歷史性原因，這些都各有道理。 我想，其中比較主要的大體上可以概括為三個方面。 第一，從宏觀上看，統籌層次低，制度互濟功能弱。目前，全國只有極少數幾個省市真正實現了省級統籌，其他大多數地區還停留在市縣一級。在這種情況下，不僅各地實際繳費比例不一，有的只有12%，有的卻高達21%；而且養老待遇相差也很大，對勞動力的流動造成了很大障礙。特別是，我們看到，雖然總體上社保基金收支每年都有結餘，但不少省份當期收支存在缺口，由於沒有實現全國統籌，基金結餘無法在省際之間調節使用，所以一些地方政府還是要另外拿錢來彌補缺口。統籌層次低妨礙了基金調節，妨礙了勞動力流動，最終也妨礙到整個市場經濟體制的建立和完善。 第二，從微觀層面來看，多繳多得體現不夠，激勵功能弱。按現行制度規定，參保人繳多少和領多少關係不夠直接，計發辦法的複雜性，也導致看不出直接的關係。實際上，老百姓也不在乎其中的關係，只在乎“每年到底給我多少錢” 。特別是，2005年以來連續十年調整基本養老金，各地具體調整辦法大多以定額調整為主，與繳費年限掛鈎的成份較小，且調整額度基本與繳費水平無關，客觀上造成繳多繳少、繳長繳短都一樣。隨著國家統一調整發放的養老金部分比重不斷增加，自己繳納的個人賬戶中那一塊的重要性也就越來越小，制度的激勵性隨之更為減弱。這樣一種機制還導致出現提前退休、早享受待遇的現象。 第三，從制度的可持續性來看，面臨很大的挑戰。制度本身沒有實現精算平衡，有較大的漏洞。個人賬戶餘額的可繼承性，以及個人賬戶無餘額的支付剛性，使制度形成一個無限的“漏斗” ，導致個人賬戶缺口靠統籌基金兜底，統籌兜不了，就財政兜。因為這樣的制度設計，財政承擔了無限的補貼責任。事實上，隨著擴面越來越難，基金收入增長速度慢于給付增長速度。2013年，城鎮職工養老保險徵繳收入（不含財政補貼）增長13.1%（2008年 -2013年年均增長18.9%） ，而當年養老金給付支出增長19.7%（2008年 -2013年年均增長20.8%） 。收入的增長在放慢，給付卻是剛性增長，收入和支出之間的增速差越來越大。隨著人口老齡化加劇，支出還會增加，財政的壓力可想而知。另外，目前城居保和新農保的基礎養老金都是由政府全額負擔，財政支出壓力也將越來越大。 改革方向 最後，要堅持正確的養老保險制度改革方向。 到底怎麼解決我國養老保險制度存在的問題、應對面臨的挑戰，特別是面對人口老齡化加快、經濟增長速度放緩的新常態，深化養老保險制度改革至關重要。 做好養老保險制度的頂層設計，對於推進這項改革具有重要意義。有關部門和研究機構就此進行了大量研究，取得了許多有價值的研究成果。中國社會科學院社保中心鄭秉文教授帶領的團隊提出了《名義賬戶（NDC）轉型方案 - 升級版的統賬結合》的研究報告，以三中全會精神為指導，深入分析現行養老保險制度存在的問題，借鑒國際經驗，進行大量的數據分析，提出了一個具有重要參考價值的改革目標模式。我國養老保險制度到底怎麼改？黨的十八屆三中全會已經確立了一些非常重要的原則，我想，根據三中全會決定的精神，需要把握好以下幾點。 第一，在理念上，要明確是養老保險，而不是老年保障。養老保險的主要功能是燙平個人終生收入，強調制度的自我平衡；老年保障是要實現收入再分配，強調社會公平。如果保險制度過分強調再分配功能，用鄭秉文教授的話說，就是典型的制度目標錯配。養老金的功能主要是解決退休人員的經濟來源問題，不能同時替代其他相關制度安排而演變成綜合型的老年保障制度。 第二，在責任劃分上，要分清政府、企業和個人責任，是責任共擔，而不是利益分享。個人要為自己的養老負責 ；工作階段要為退休時期作出經濟上的安排；企業要為員工的這種安排承擔相應的責任，這種責任成為企業人工成本的組成部分。當然，國家要肩負最後的責任，包括建立養老保險制度本身的責任。 同時，養老保險與公共財政的關係要分清，要體現養老保險自我平衡的本質。 養老保險制度不同于社會救助，公共財政只承擔明確的有限責任而不是無限責任，只對無自我保險能力的人群，提供基本生活保障。 第三，在制度的設計上，是“精算” ，而不是“預算” 。要堅持精算平衡的原則，注重給付水平和繳費水平的平衡 ；而不能將制度缺口全部依賴于財政兜底，沒錢了就去找財政要預算。要尋求制度本身的自我平衡，特別是在待遇調整的機制上，不能隨意化，而要依靠制度本身來調整。因此在制度設計上，要在繳費率、替代率和繳費年齡等參數之間找到相互聯繫的平衡點，並建立起與人口贍養率變化掛鈎的機制，這樣才能從機制上保障養老保險制度的財務可持續性。 第四，在制度目標上，要強調的是制度公平，而非待遇拉平。要堅持多繳多得原則，確保在這樣的原則下大家是公平的，不能多繳和少繳一個樣，長繳還不如短繳。改革的重要目標，就是要健全多繳多得的激勵機制。在現階段，我們要強調的公平應該是多繳多得，所得和貢獻相掛鈎。加強繳費和權益的聯繫，應該是這次養老保險制度改革的核心。惟其如此，方可使我國養老保險制度更加公平、更具可持續性。 本文根據作者《中國養老保險中國養老金髮展報告2014》 發佈會暨 “三中全會的理論突破與名義賬戶” 研討會上發言的整理， 並經本人審定 | ||||||