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外傭越來越難找 好的養老院住不到 長照立法問題重重

這是一個你我都會遇到的問題。

台灣的老年人口急速增加，但是長照資源卻長年不足。

《長照服務法》雖通過立法院一讀，但法規仍問題重重，服務模式太少、服務人力不夠、民間資源不願投入，這些問題的答案，仍舊無解。

就連一般民眾，對老年照護的瞭解和準備，都嚴重不足。

《今週刊》展開深度調查，從小鄉鎮到大城市，從失智長輩的家屬到部長，為台灣擘畫出台灣長照該走的路。

製作人‧方德琳 撰文‧楊卓翰 研究員‧蔡曜蓮

關於老年照護，你知道多少？

民眾預測自身的失能年限平均是3年，但根據國民健康署資料，女性失能者平均失能7年，男性為5年。

平均老年照護成本是210萬元，但是69%的人沒有準備。

40%民眾希望老後在家，但僅24%失能老人享受到政府的居家照護。

台灣培育了9萬名長照人才，最後僅有2萬名留任，人力極度缺乏。

子女、外傭、安養院都落空，老人還有其他照護方式嗎？

兒女都在外地工作的陳奶奶，自己獨居在屏東縣萬丹鄉。兩年前，她出現失智現象，白天、晚上傻傻分不清楚。想請外傭照顧她，無奈達不到申請標準。家裡也沒辦法負擔安養院費用。子女、外傭、安養院，三頭都落空，陳奶奶意外得到社區托老所照顧。更幸運的是，陳奶奶病情也因此大為好轉。

陳奶奶很愛笑，笑起來很可愛。眼睛瞬間瞇起來，臉上堆滿皺紋，是一位快樂幸福的老人家。她兒子陳金城，坐在一旁拿著扇子，靜靜地看著陳奶奶，南國熱風徐徐吹來，兩人並肩坐著，這是最愜意又幸福的家居寫照。

然而，這樣簡單的幸福，對陳奶奶一家來說卻得來不易。兩年前，陳奶奶是完全不笑的。她獨居在屏東縣萬丹鄉，每天不是面無表情看電視，就是對著旁邊的田流眼淚。

陳爺爺車禍去世已經兩年，兩個兒子、一個女兒全在外地工作。大兒子陳金城想把她接到屏東市和老婆、小孩同住，陳奶奶卻無法適應。「她每天哭，求我讓她回家。」陳金城說。無計可施之餘，他只能讓媽媽回鄉下獨居。

陳金城在屏東市的汽車材料行工作，弟妹都在中、北部上班，他一肩擔起所有照顧母親的責任。每天上班前、中午午休及下班後都要騎一個小時的機車幫母親送餐。時間很緊湊，一次都不能少，因為少一次，媽媽就少一餐，陳金城的壓力可想而知。

陳金城竭盡所能，但隨著日子一天天過去，陳奶奶的狀況越來越嚴重。她日夜顛倒，分不清楚白天還是晚上，一天會問十幾次「吃過沒」。「家裡亂七八糟，不肯洗澡，衣服也不好好穿。」陳金城回憶。當時，他以為失智是正常老化現象。

病情惡化得很快，陳奶奶即使活動自如，但已經沒有生活自理能力。吃飯時，要兒子一口一口餵，曾經是屏東縣模範母親的陳奶奶，對家人態度也越來越暴躁惡劣。顯然，陳奶奶已需要人看護。

兒累垮哽咽告白 「曾希望媽快點走」陳金城第一個想到的就是申請外籍看護，沒想到，陳奶奶因為行動自如，失智又難以判斷，醫生開立出來的巴氏量表達不到申請外籍看護的標準。「怎麼會這麼嚴格？我是真的有需要啊！」陳金城求助無門，經過兩年身心煎熬，「我還偷偷希望她快點走，因為我們一定會被她拖垮！」他顫抖哽咽地告白。

叫天天不應、叫地地不靈，陳金城的遭遇是台灣為人子女普遍的現象。按照衛生福利部國民健康署統計，去年年底，六十五歲以上的老人共有二六九萬名，其中需要照護的失智、失能老人就有四十六萬名，佔比高達一七．一％。

目前，這四十六萬名被照護的老人，有二十多萬人由外籍看護照顧，其餘就靠家庭成員自己照顧，而根據民間團體統計，政府現在的長照政策，只照顧了四○％需要照顧的人。

陳金城運氣很好，透過里長介紹，他知道屏東縣政府正把社區關懷中心轉型成一種「社區式托老所」的日間照顧機構。所謂日照，就是白天家屬可以把長輩送去托老所，有專業的照服員幫忙照顧、復健，晚上再接回去。一個月，只收四千元。

這種日間照顧機構，在日本已經成為長照主流。他們認為「在地老化、在家老化」最符合人性。不僅能得到專業照顧品質，有助延緩病情進程，另一方面也能生活在自己最熟悉的環境裡。

陳金城來到他期待已久的日照中心，立刻就發現，這是社區的活動中心改建的。沒有閃亮的招牌，只有幾張桌子、幾張床，一切從簡，陳金城還以為走錯地方，「這跟一般養老院完全不一樣！」陳金城說。

這家名為「松鶴園」的日照中心，是萬丹鄉社區發展協會理事長郭義南，花了一年的時間籌備。「招牌一塊要好幾萬元！不如多買幾套復健輔具！」一年前從台灣自來水公司公務員退休的郭義南，原本就在社區做公益服務，聽到政府打算建立長照中心，就盡全力來幫忙。一切的建設沒有外包工程，都是自己找鄉親幫忙，改建成符合法規的日照機構。打造該日照中心，郭義南只花了六十四萬元。「沒錢不是問題，重要的是能提供什麼服務！」郭義南說。

雖然環境簡單，但是松鶴園的每位長輩、照護員及每件設備都來自社區。今年才二十五歲的李慈宏就是萬丹鄉土生土長的孩子，這裡每位受照顧的長輩，都曾經看著他長大。在這裡，他帶長輩做各種復健運動，陪伴他們聊天，讓他們慢慢找回生活的節奏。「我最大的成就感，就是看到長輩笑哈哈。」他說。

而他的確有辦法逗老人笑。陳奶奶雖然一開始抗拒，但在李慈宏耐心的連哄帶拉下，她終於願意參加一週五天、每天八小時的日照課程。

利用社區舊物 進行五感刺激「你是班長喔，你要負責帶大家做運動！」李慈宏在陳奶奶耳旁大聲地說。松鶴園裡還有其他老人，陳奶奶開始有社交，每天都有人可以聊天。現在，陳奶奶每天一大早起床，就等著陳金城帶她去上課。為見「同學」，她開始穿新衣服，飲食也越來越好。「她自從來這裡，半年就胖了三公斤。」陳金城說。

在松鶴園，隨處可見社區的舊東西，就是為了讓失智老人想起過去的正常生活。專業的照服員也建議陳金城找到以前陳奶奶習慣用的生活用品，進行五感刺激。於是，陳金城把原本的電熱水器換成古早的燒柴式熱水器，讓陳奶奶自己洗澡。

當我們拜訪陳奶奶家時，家中非常整潔，陳奶奶還自己拿起一把大菜刀切西瓜招待我們。「你讓她做，不要幫她。她現在還會去菜市場，會自己去買、去煮。」陳金城告誡我們。「到松鶴園這半年讓我體會到，珍惜長輩，有我不知道的方法。我們都說『小孩子不要輸在起跑線』，但是，『老人也不能躺在終點線』！」這短短半年，陳金城看到陳奶奶進步很多。

「松鶴園最獨特、也最難推廣的地方，就是怎麼結合地方社區的力量。」屏東縣社會處處長吳麗雪說。「屏東縣的老年化速度特別快，所以我們去日本考察，看到這種小規模、多機能的長照體系已經很成熟。所以我們回來後，就馬上在屏東試試看。」她說。

事實上，比我們更快進入超高齡社會的日本，不像台灣多半是大型的安養機構，服務的主力，是社區、居家式的在地服務。日本的高齡人口，已經到達全國的二五％，全日本有三萬六千所日照中心。

「日本的政策，就是讓老人最終期也能在家裡度過，不用去安養院。」日本介護福祉株式會社執行長藤田英明說。原來，日本在二○○○年時就通過了《介護保險法》，透過全民健保的形式，對四十歲以上民眾徵收長照保險費。其中最重要的內容就包括社區式長照。「保險支付民眾早上九點到下午五點的日照服務，如果有需求，夜間也是可以過夜的。」藤田英明說。

就是因為這樣，現在日本的日照中心是「每個國中學區都有一個」，光在東京都就有八百多個。但在全台灣，只有一百二十所日照中心，其密度和服務能量都不能比。而根據日本民調，全國民眾對長照的滿意度超過八成，而老人本身更是高達九成五。

台灣不是沒有長照政策，政府的「長照十年計畫」，今年已經到了第六年，而且《長照服務法》及《保險法》也都在立法院協商中，最快在一七年，台灣的《長照保險法》就會全面開徵，這項台灣最後一項重大福利，將讓每個人每月都多繳一百至二百元的長照保險費。但是，我們繳了錢，能買到什麼服務？

在台灣，六十五歲以上的失能、失智老人中，就有超過四成五是由外傭照顧，但外傭只能照顧老人的生活起居，對病情並無幫助。「其實很多輕度失智與失能的長輩僱用外籍看護，有時反而會讓失智老人的情況變差。」老人福利聯盟祕書長吳玉琴說。特別是，許多東南亞的外勞輸出國薪資與經濟都突飛猛進，當台灣外勞越來越少，環顧四周，我們還有什麼選擇？

「老人失能有個過程，但是台灣的服務太少，導致根本沒有選擇。」吳玉琴說。過去台灣長照政策，著重在大型的機構式，像松鶴園這樣的社區居家型服務，還只停留在實驗階段。

「很多人期待《長照服務法》過關後，可以成為推動長照的核心，但現在看來，只是一部空法。」例如一般民眾最期待的居家服務、在地老化等項目，在原本立法院一讀通過版本幾乎沒有著墨。「不論是《長照服務法》或『長照服務網計畫』，對服務建置的作法都是沿用『現狀』，包括沿用現有法規，而現狀就是處處卡住、發展遲緩。」普及照護聯盟副召集人王品說。

屏東縣松鶴園是一個小實驗，但陳奶奶明顯受惠於這種日照服務。如果政府長照政策可以鼓勵更多元的服務，鼓勵更多年輕照服員進入這個產業，才能對台灣老人真正有幫助。將來，若想要松鶴園在台灣遍地開花，那麼現階段還需要解決什麼問題？

問題 1 ：

模式不足 服務人力匱乏王品憂心指出，衛福部在推《長照服務法》的同時，也在推長照服務網計畫。「但是，有的像台北市大安區，五萬人分一個日照中心，有幾個人有機會用？」她質疑，衛福部的政策沒有考慮普及性，並不是真的想做社區性的服務。

「台灣現在的問題，就是服務人力和模式不足。」弘道老人福利基金會執行長林依瑩分析。「其實台灣的照護訓練共有九萬多名，但現在只有二萬名的正式人力在照護服務。」原因就在於這個行業的薪水很低，年輕人再有服務的熱忱理想，也拚不過殘酷的現實。

「我待過安養院、醫院看護、居家照顧，但是薪水非常不穩定。」一名照服員說。不但每天都要超時工作，「領到的時薪只有一百五十元（註：現為一七○元），讓我非常想離開；而且沒有陞遷機會，就算唸到博士照服員還是照服員。」她說。

長期照護是很專業的工作。林依瑩說：「其實老人照護，有很重要的部分在於『陪伴』及『預防老化』，像日照就是一個很好的方式，可以解決這個問題。」而更多元的照護方式，例如接送、送餐、打掃、家事等，現在都還沒有納入長照的申請給付中。林依瑩強調：「未來《長照服務法》上路前，多元的服務模式一定要討論出來，否則只是拿更多的錢給外勞和安養院而已！」

問題 2 ：

政府不鬆綁 民間企業難投入另一個問題，則是長期照護機構常會遇到的政策衝突。例如最近雲林縣老人長期照護協會的一家日照中心，就因為現行法令不允許活動中心改建的日照機構，被迫勒令停業。「台灣本身資源就不豐厚，需要民間企業投入的誘因。這時候，政府就必須要配合在法令面鬆綁才行。」台灣長期照顧發展協會全國聯合會理事長崔麟祥說。

他認為，現階段禁止營利事業組織經營長照機構，雖民團也多有疑慮，但與社會福利並不衝突。「對於沒有表達能力的老人、弱勢家屬，政府應該要保障他們最基本完整的長照服務。但是，市場化是一個存在的事實，如果消費者有能力多購買服務，我們應該給家屬這樣的選擇才對。」崔麟祥說。

「日本也是逐步鬆綁，民間企業才能將長照做為一個產業來發展。」藤田英明說：「唯有讓長照市場自由化，才能有更多元、更專業的服務。」衛生署前署長楊志良也認為，如果能開放長照機構的差別取價，讓消費者自由選擇，更能讓民間企業願意投入。「應該要創造夠大的規模，要有適度的利潤，服務模式才能百花齊放。」他說。

問題 3 ：

稅收不足 長照缺經費

然而，台灣長照資源缺乏經費，卻是長年問題。因為國家稅收不斷減少，「長照十年計畫」在一○年開始有一．六億元的經費缺口，到去年缺口擴大到七．三億元。因此，發展長照資源，不能只靠稅收；一場大型的社會保險，不可或缺。

楊志良以台灣健保經驗指出：「健保上路前，我們也準備了十年的醫療服務網，上路後才能無縫接軌。因此，長照保險上路前，一定要做好法令的相關規畫。」林依瑩也警告：「《保險法》一定要快做，但是，法令銜接不好，現在上路後會是災難。因為給付服務不到位。沒有多元和彈性，現在民眾只是住機構請外勞。未來這情況若不變，上路後只會更糟，台灣的老人會更悲慘。」台灣老人長照福利將上路，但政策的路是對的嗎？日本經驗說明，社區型的小型多元機構服務更精緻、更符合老人需求，希望政府能正視此問題，有效扶植相關產業，讓台灣成為「老得起」的社會！

失能，嚴重影響高齡者的存活率！

失能與多重慢性疾病對高齡者的影響政府只重治病，應防範失能失能將使活動力下降、併發症發生機率增加，引發一連串惡性循環，導致死亡率增加。

與疾病相比，失能不止造成生理上的衰弱，對心理與家庭生活品質的打擊也很大；然而，迄今政府只專注於疾病的治療，而忽略對失能的預防。

預防性醫療，台灣最缺乏！

前老

55~65歲

健康狀況：健康，需持續運動、

營養攝取

照護方式：預防醫療 缺

初老

66~75歲

健康狀況：仍算健康，不需醫療照護，

但需要注重飲食和社交

照護方式：老人住宅、銀髮俱樂部、

老年人活動中心等

日常休閒及旅遊活動 缺

中老

76~85歲

健康狀況：出現一種以上的失能、

失智徵兆

照護方式：輕度居家服務、日照中心、托老中心等輕、中度照護機構 缺

老老

85歲以上

健康狀況：出現三種以上的失能、失智徵兆照護方式：養護機構、護理之家等重度

照護機構

老年資源差距，

台日比一比

亞洲國家老年人口的進程與台灣最像的就是日本，日本在2000年開辦介護保險，涵蓋內容廣泛，從失能預防到失智照護都在規畫內；同樣擁有長照保險的德國、韓國以日本為師，將日本經驗導入國內。

在老人的照顧上，台灣、日本兩國平均每位老人可享有的資源，究竟存在多少差距？

台灣 日本

65歲以上

人口占比 11.5% 25%

兩國老人

人口數 269萬人 3186萬人

社區日照機構

的家數 120家 5000家

平均每家

日照機構負擔

的老年人口數 2.24萬人 0.63萬人受僱於長照產業的員工數 3萬人 134萬人長照產業員工數佔勞動力比率 0.17% 1.8% 10年長照vs.日本介護保險日間照護給付預算 81.74億元台幣 4127億元台幣平均每萬名老人享有的保險給付 3000萬元台幣 1.3億元台幣

65歲以上老人

失能率 17.4% 20%

接受居家照護

服務的失能老人比率 24.1% 42% 接受機構照護的失能老人比率 15.51% 12% 資料來源：內政部、OECD、US National Library of Medicine