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人類歷史上,遭逢災難的城市何其多,為什麼有的如神戶、慕尼黑仍能重生,有的卻凋零? 「指定專人、授權成立專責機構;建立全面的重建計畫,且要有足夠的資金來源;以及持續與災區民眾溝通,協助心理重建,是城市從災難中重生的三大關鍵因素。」曾任紐奧良市重建委員會執行主席、現任雪梨大學榮譽教授的佈雷克利(EdwardBlakley)接受《商業週刊》越洋專訪時說,「這就是災難發生後,黃金一百天內該做的事。」 二○○五年卡崔娜颶風襲擊紐奧良,由於四十年防潮系統年久失修而潰堤,造成一千八百多人死亡、二十萬四千戶人家遭毀、約八十萬居民流離失所,是美國自一九三○年以來最大災害。災後的主要重建工程在修復災區住家、重建防波堤以及全面檢測災區的土壤、水質。重建過程中最大爭議點,是資金該由聯邦政府或州政府負責,此項爭議到現在仍無法擺平。中研院社會所副研究員林宗弘分析,目前紐奧良的人口回流三分之二,就業率恢復先前八成,重建速度超過平均城市災難重建期的五到八年,速度算慢。 我們從城市災難的重建,可以學習到什麼智慧? 關鍵一:成立專人專責機構評估復原或重蓋,以恢復經濟活動 佈雷克利指出,災難發生後,要在最快時間內確認受災程度、範圍和來源,據此判斷是否要重建、在哪裡重建;「需要專責機構直接負責,以提高行政效率,加快重建速度。」 專責機構的一個重要任務,是針對災區進行普查。銘傳大學都市規畫與防災系助理教授馬士元指出,恢復經濟活動是重建的第一個工作重點,但每戶狀況不同,所以要透過普查,瞭解每個受災戶的類型(自住或店面,租用或自有)、受災情況和對未來重建的意願,從中歸納出幾種型態,再規定不同的權利義務關係與補助方式,才能盡速恢復經濟活動,也是未來跟社區溝通的基礎。 其次要決定,災區是要復原還是重建。復原是基於受災前災區的概念便很完整,災後只要建好基礎建設、修繕民宅,比較單純。重建,就要把未來發生災難的風險估算進去,重新規畫。 「 復原或重建, 要看災難規模、災變原因和發生的區域,」佈雷克利說,「 評估標準要看選擇哪一點有助於恢復經濟活動。」好比紐奧良是美國爵士樂的發源地,有深厚的歷史文化背景,便傾向復原。 以二○一○年發生在加州聖布魯諾市(San Bruno) 的太平洋煤電公司(Pacific Gas & ElectricityCompany, 簡稱PG&E) 氣爆事件為例,因貫穿市區內的一條五十年天然氣管線爆裂,造成八人死亡、五十五棟房屋受損,事發後一週市府便成立專責小組,負責監督PG&E執行管線修複方案,包括即刻棄置穿越市區的天然氣管,繞道郊區改建新管,繞道其餘替代管線供應市區生活需求,全面檢測氣體殘留和是否造成土壤污染。 而一九九五年的日本阪神大地震,神戶市決定重建時,單規畫就規畫五年,由於日本是震災之國,他們對未來風險估算,不是假設「萬一發生災難該怎麼辦」,而是假設「同樣的災難一定會再發生」,因此重建後的改變必須能承受同樣災難。諸如重蓋的房子要有耐震設計,擴大原本社區公園的面積成原來的兩到三倍,甚至將廢地改建成公園,當作臨時避難所。 總之,「專責機構是要處理未來問題,不是為了跟中央討錢、口水戰;不快開始無法重建,」馬士元說。 關鍵二:資金管控透明化確認所有的錢都花在重建 重建資金是多重來源,可能來自社會救助、國家賠償,部分來自貸款,也是影響重建速度的因素之一。 林宗弘在《社會韌性與災後重建:汶川地震中的國家與地方社會》論文中指出,受災後災民須跟銀行貸款重建家園或恢復經濟活動,但銀行若按照既定貸款原則放款,災民若之前有貸款未繳清,現在抵押品又可能損毀,就會貸不到錢。以台灣九二一地震為例,即使有政府補貼和協助貸款,資金仍然短缺;而阪神地震後,部分原本經濟條件相對好的店老闆,同樣面對資金短缺。 重建基金也會衍生管理的問題。根據日本《朝日新聞》去年十一月的報導,日本審計部公佈針對二○一一年到二○一二年會計年度調查報告,其中編列三一一重建基金共有十九兆九千億日圓,用於一千四百零一項重建計畫,其中有三百二十六項與重建無關,包括農業部的科學捕鯨計畫、勞工部的失業職訓計畫,而還有很多房屋修繕補助還沒申請到。由於重建基金來自增加稅收,把錢用到與重建無關的項目上,無異於浪費人民的錢。 聖布魯諾市氣爆之後沒多久, 禍首PG&E分別信託五千萬美元的重建基金、一億美元的災難賠償金,和七千萬美元的和解金,做為災區重建和災難賠償。二○一一年開始重建,項目和使用金額都公佈在專屬網頁上。 關鍵三:重建人的信心安置或遷移,要顧慮到人際網絡 「災難除了毀掉有形的家,同時毀掉人對環境的信任,」馬士元說,「而重建人的信任,比什麼都重要。」 林宗弘也指出,重建包含有形和無形資本兩類,無形資本指的是要顧到人際網絡、感情支持等社會資本,絕對不是房子蓋完就算,軟體配套如社工人員、民間互助團體,從災後就要介入;「人心重建需要更久時間,平均約要五到八年。」 比如聖布魯諾市氣爆,發生至今四年,每一週都有輔導成長團體,到社區中心帶領心情分享,讓每位災民藉由口頭抒發,達到心靈重建的目的。 「九二一重建後,有很多災民房子送他都不願意回去,因為觸景傷情更孤單。」要原地安置還是遷移,遷移要遷多遠、怎麼打散,如果沒顧慮到人際網絡的復原,災民很容易因為創傷症候群而自殺。 其次是,重建過程要完全透明,讓災民心理上充滿信任。重建絕對不如災民預期,過程中一定有不滿、抗議,所以做任何重建工作都要充分溝通,溝通的依據就是災後做的普查資料和每次協調會的內容;以聖布魯諾市氣爆為例,市政府在網站設立重建計畫專頁,將時間流程、管線更新計畫、會議紀錄、資金流向全都交代清楚,並且定期更新,市民可訂閱電子報並隨時保持聯絡,兼顧資訊流通和透明度。 「不要想滿足災民的需求,讓他們零抱怨,這是錯誤的目標,」林宗弘說,「只要減少不滿,就算成功。」 卡崔娜颶風襲擊紐奧良後,州政府撤離當地居民時沒有告知要撤離到哪裡,反而造成民眾更大恐慌;四川汶川地震災後採取強制重建,房屋不管毀壞程度,一律壓平,引發社區居民抗爭。 相反的,日本三一一震災,因牽涉到海嘯與核能事故,導致產業真空,有些災民不能回家,連重建都沒辦法,整個搬走;而復原又複雜,牽涉到堤防、房子蓋在哪裡,光討論、溝通、協調就超過兩年,到去年九月才得出有共識的重建計畫,顯出日本人處理的細緻之處。 從組織、資金和個體三個構面檢視高雄八一氣爆的後續處理,目前缺乏國家級的跨部會專責單位統一負責,沒有資金管理機制,也欠缺人際網絡支援;接下來又是颱風與年底選舉,如果不盡速進入重建模式,未來復原恐遙遙無期。 【延伸閱讀】溝通不良,最常引發重建爭議——近10 年災難城市比較 ■2005年 ●災難 美國紐奧良卡崔娜颶風 ●重建進度 1.已修復55 處堤防潰堤處2.回流人口66%3.工作機會恢復災前的79% ●困境 資金專責單位喬不定,安置、遷移災民缺乏溝通 ■2008年 ●災難 中國四川汶川地震 ●重建進度 樣板城市已重建 ●困境 政府強制執行重建決策,引發地區抗爭 ■2010年 ●災難 美國聖布魯諾市PG& E 氣爆事件 ●重建進度 1.爆炸管線已廢棄並且另外規畫2.繞行郊區管線計畫部分土壤和水質檢測已完成3.已修護完成11 戶 ●困境 管線重建計畫有爭議 ■2011年 ●災難 日本東北311 地震 ●重建進度 中央政府頒佈救災法案,有65個重建計畫在進行 ●困境因牽涉到核災,目前仍在修復建設和居住問題 資料來源: 聖布魯諾市氣爆重建計畫專頁、卡崔娜颶風災後數據網、311日本重災區災後重建復原勘查出國報告書、《社會韌性與災後重建: 汶川地震中的國家與地方社會》論文,(李宗義、林宗弘,2013) 整理:單小懿 | ||||||
央行22日發布《關於做好當前防汛抗洪搶險救災金融服務工作的通知》,提出優先滿足抗災救災和災後重建必要的信貸資金需求,通過PSL提供資金來源,支持擴大城市地下管廊、水利工程建設的信貸投放;加大支農再貸款、支小再貸款、扶貧再貸款、再貼現支持力度;支持擴大抗洪救災信貸投放,降低社會融資成本。建立抗洪救災恢複生產信貸審批綠色通道,簡化貸款發放程序等措施。
通知要求,各分支機構提高應急意識,確保支付系統和主要金融信息系統網絡穩定運行。加強支付清算系統運行監測,確保支付清算系統安全穩定運行,強化支付清算系統應急準備,提升支付清算系統應急處置能力,加強對災區銀行業金融機構的支持和指導,有效滿足其支付清算服務需求。
央行還要求,加大政策支持力度,優先滿足抗災救災和災後重建必要的信貸資金需求。通過PSL提供資金來源,支持其擴大城市地下管廊、水利工程建設的信貸投放;加大支農再貸款、支小再貸款、扶貧再貸款、再貼現支持力度;支持擴大抗洪救災信貸投放,降低社會融資成本。建立抗洪救災恢複生產信貸審批綠色通道,簡化貸款發放程序。
依法維護金融債權,做好災區金融穩定工作。加強災區金融風險監測,及時報告因災害引發銀行業金融機構無法正常經營的事件,配合有關部門做好風險應對,妥善處置風險事件。各金融機構要采取切實措施有效防止惡意逃廢銀行債務行為,防範冒用他人名義或者使用偽造、變造等證明文件非法侵占他人財產權益。要全面摸清信貸資產損失情況,按照區別對待、平等協商原則,做好對因災形成的不良債務的處置工作,促進受災企業盡快恢複生產和正常經營。