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環保部專家：加快建立土壤汙染修複治理長效機制

《土壤汙染防治行動計劃》(簡稱《土十條》)5月31日頒布。環境保護部環境規劃院環境政策部副主任董戰峰6月1日對第一財經記者表示，當前，如何建立行之有效的土壤汙染修複治理長效機制是我國土壤環境管理的重大任務。

土壤治理短板是缺長效機制

董戰峰介紹，從國際經驗，美國、英國、日本等許多國家在土壤汙染治理上主要體現在四個“重視”：重視立法與標準體系建設、重視汙染者付費機制構建、重視投融資機制創新、重視社會治理機制完善。

董戰峰說，盡管造成當前我國嚴重的土壤汙染態勢具有多方面的原因，但是缺乏長效機制一直是土壤汙染修複治理工作的短板。他分析說，總體來看，我國土壤汙染修複治理長效機制建設尚面臨六大問題，需要盡快系統考慮予以突破。

投入需求量大。根據歐美國家經驗，土壤保護成本、土地可持續管理成本(重點是防控風險)與場地修複成本基本上是1∶10∶100的關系。由於我國因歷史原因遺留下來的土壤汙染問題十分嚴重，無論是削減存量，還是控制增量，防範風險等都需要大量投入，土壤治理的投入規模可能會是十萬億元規模。

責任體系未建立。土壤修複既有存量修複治理問題，也有增量風險評估、管控與治理問題，情況比較複雜，責任主體不明確，歸責範圍不清晰，汙染修複治理責任難以分工落實，損害求償機制和汙染收費機制無法確立。

激勵機制不完善。修複治理的融資機制缺失，無法有效調動和發揮社會資本力量;汙染治理責任分擔機制沒形成，治理費用和渠道問題難以解決;修複治理市場機制不到位，土壤修複治理的產業化、市場化、專業化無法實現等。

法制標準不健全。盡管立法工作已經進入議程，但是法律法規體系健全尚需時日。土壤汙染治理修複有關的技術標準、行業標準、產業標準、技術指引等還存在缺項和短板，需要加強法制建設和標準、技術導則體系的系統化建設。

社會治理不得力。因土壤汙染發生的環境權益侵害事件時有發生，健康和財產損害救濟機制還不完善，公益訴訟機制尚不健全。

配套能力不到位。土壤修複治理效果評估技術方法未建立，治理技術清單，特別是BAT(最佳適用技術)技術清單，需要盡快研制;從事土壤汙染治理調查、評估和修複治理的從業人員少，專業人才缺乏，修複治理企業資質管理和招投標機制還不健全;土壤環境質量本底不清晰、汙染場地風險評估關鍵技術參數還不夠，汙染場地修複治理的監測、評價、治理技術裝備缺乏。

“四管齊下”推動汙染治理

“建立土壤汙染治理修複長效機制需要綜合考慮、系統調控、理清重點、明確方向。”董戰峰建議“四管齊下”，推動我國土壤汙染治理修複長效機制建設。

他說，我國土壤汙染修複治理必須建立在完善的法律法規體系基礎上，註重技術標準和基準制定基礎性工作，解決土壤汙染防治法律法規過於分散，缺乏系統法律框架，地方立法空白等。形成法律法規-基準標準-導則指南-政策措施鏈條體系，逐步實現土壤汙染修複治理“控制增量、消化存量”。

“其次，責任公平分擔是基礎。”董戰峰解釋說，土壤汙染治理要堅持汙染者付費原則，對於造成的損害責任，無論是財產性、精神性還是其他生態環境損害都應明確。修複治理責任主體要明確，責任範圍可以逐步擴大，盡快由財產性、健康損害向涵蓋生態環境損害轉變。對於歷史性遺留的汙染性土壤修複治理要一分為二，政府要起到主導和引導功能。

此外，形成有效的激勵是關鍵。董戰峰認為，政府不僅要加大土壤汙染修複治理的資金投入水平，更重要的是要積極創新投融資政策，建立有效的融資機制，充分發揮社會資本力量，逐步由政府主導、市場為輔向財政引導、企業施治、市場為主、社會參與格局轉變，形成健全的土壤汙染修複治理市場化機制，解決土壤修複治理資金缺口過大問題，推進建立完善的專業化、市場化的土壤修複治理產業，發揮市場配置資源的決定性作用。

“最後，健全社會治理是核心。”董戰峰說，應重視加強涉土環境信息公開，充分保障社會公眾的知情權;創新公眾參與方式，形成便利的公眾參與渠道和靈活的參與機制，充分發揮社會公眾在土壤汙染修複治理中的決策參與、監管監督作用，推進土壤汙染損害公益訴訟，保障公眾環境健康權益。

推進“六大長效機制”建設

董戰峰對記者表示，土壤汙染修複治理形勢嚴峻，任務艱巨、挑戰巨大，需要加快長效機制建設，從根本和長遠上為土壤環境質量改善與維護，切實保障農產品質量安全和健康居住環境。推進土壤汙染修複治理六大長效機制建設。

創建公平合理的政、企責任分擔機制。政府除了直接投資實施修複治理工作外，更主要的是要重視通過政策機制創新，推進利益相關者的共同參與;對於可以明確責任歸屬的使用者、產生者、運輸者等，則按“汙染者付費”原則落實這些企業的土壤汙染治理與修複經濟責任。建立土壤汙染損害賠償制度。

形成穩健的土壤修複治理投入機制。建議將土壤環境保護各類必要費用整合進環保預算科目，並納入各級財政預算予以保障。提取部分土地出讓收益用於土壤環境保護，建議從各地土地出讓收益中提取10%用於土壤環境保護和汙染治理，中央和地方按照2∶8的比例分成使用。設立兩層級的土壤汙染治理基金，國家土壤汙染治理基金主要由中央財政資金、各地提取的部分土地出讓收益、環境稅費等構成;地方土壤汙染治理基金主要由本級財政資金、提取的部分土地出讓收益、市場融資構成。基金實施專門用途管理，可采用商業委托專門的職業化理財公司來管理基金，使其良性運作並保值增值。

建立有效的土壤修複治理融資機制。對涉土行業嚴格實施綠色信貸，加大對土壤汙染修複治理工作的信貸支持，對汙染場地修複提供低息或無息貸款，政府提供擔保來負責降低貸方的風險。推進將環境風險管理納入綠色信貸評估技術體系中，開發促進棕地物業發展項目的融資產品，嚴格限制造成土壤嚴重汙染的企業貸款和上市融資。推開土壤汙染保險，實行強制和自願相結合的原則，在有色金屬、化工醫藥、電鍍等重點行業實施土壤環境汙染強制責任險，對企業部分保費進行補貼鼓勵企業投保，建立並逐步完善環境責任險制度，形成土壤汙染風險分散的社會化機制。

構建完善的土壤汙染修複治理市場機制。完善價格、財稅、金融、土地等政策，創新債券、股票、創業板塊等資本市場融資方式，建立吸引社會資本投入土壤環境保護和汙染治理的市場化機制，引導和鼓勵社會資本投向土壤修複產業，對創新能力強、技術水平先進且具有示範意義的企業，在固定資產投資等方面優先予以扶持。按照“誰投資、誰受益”的原則，創新市場經濟政策機制。嚴格限制造成土壤嚴重汙染的環境違法企業貸款和上市融資，推行土壤汙染第三方治理。

推動形成有效的多方社會治理機制。將涉土企業的環境信用作為新時期我國社會信用體系建設重要內容，對重點行業涉土企業實施環境信用評價機制，建立企業環境信用賬戶。

建設強有力的實施保障機制。逐步完善土壤汙染修複治理法律標準體系，落實地方政府黨政領導轄區土壤環境質量負責制，對領導幹部離任實施生態審計，建立嚴格的土壤汙染任追究機制。建立土壤汙染監控系統及信息平臺，加強土壤環境保護的監測監管能力建設，完善土壤汙染健康信息系統。積極推進土壤環境信息平臺的研發及公開。

上海：2017年底建立土壤汙染修複項目庫 力推PPP模式

為了改善土壤環境，上海提出要在2017年底前建立土壤汙染治理修複項目庫。同時推廣PPP模式，帶動更多社會資本參與土壤汙染防治。

2017年1月6日，上海市政府官網發布《上海市土壤汙染防治行動計劃實施方案》(《實施方案》)，提出以農用地中的耕地和建設用地中的重點行業企業用地為重點，明確監管的重點汙染物、重點行業和重點區域，設定分階段目標指標，逐步實現土壤安全利用。

所謂的重點行業，是指化工石化、醫藥制造、橡膠塑料制品、紡織印染、金屬表面處理、金屬冶煉及壓延、危險化學品生產儲存及使用、農藥生產、危險廢物收集利用及處置等行業企業以及儲油庫加油站、生活垃圾收集處理處置、汙水處理汙泥處置等市政設施;

重點汙染物，則是指鎘、汞、砷、鉛、鉻等重金屬和多環芳烴、氯代烴、苯系物、石油烴等有機汙染物。

標準更高

《實施方案》提出到2020年，上海受汙染耕地安全利用率、汙染地塊安全利用率都要達到95%左右，高於2016年5月國務院發布的《土壤汙染防治行動計劃》(“土十條”)提出的90%的指標。

到2030年，上海要求上述兩個指標提高到98%左右，同樣高於“土十條”的95%的指標。

為了實現上述量化指標，《實施方案》提出，突出重點區域、重點行業和重點汙染物，實施分類別、分用途、分階段治理，嚴控新增汙染、逐步減少存量。

上海在全國較早開展了土壤汙染防治工作，土壤環境質量總體可控。但與大氣、水相比，土壤汙染防治基礎較為薄弱，土壤汙染防治綜合體系尚待完善，總體上處於起步階段。

根據目前掌握的情況，上海市土壤汙染類型以有機汙染為主，工業園區、重點行業企業周邊區域，以及部分使用年限較長的交通幹線兩側存在有機汙染物累積，但土壤狀況還有待進一步詳查。

要防治土壤汙染，就要先全面摸清土壤環境狀況。《實施方案》稱，要以農用地、重點行業企業用地和潛在汙染場地為重點，深入開展全市土壤汙染狀況詳查。

2017年底前，完成潛在汙染場地排查，形成潛在汙染場地清單，建立潛在汙染場地優先管控名錄。2018年底前，查明農用地土壤汙染的面積、分布及其對農產品質量的影響;掌握重點行業企業用地中汙染地塊的分布及其環境風險情況。

同時還要建立土壤環境質量狀況定期調查制度，每5年開展1次。

化肥使用量要下降20%

為了保護耕地，《實施方案》稱，對於被劃為永久基本農田的優先保護類耕地，要實現嚴格保護，確保其面積不減少、質量不下降。到2020年，上海市耕地實現安全利用和風險管控面積14萬畝。

而在農業生產中，也要加強監管，減少化肥、農藥使用量。到2020年，全市化肥、農藥使用量在2015年基礎上削減20%左右。全市畜禽養殖規模控制在200萬頭標準豬以下，加強水產養殖汙染防治。

嚴格控制和預防土壤汙染，還要嚴控工業企業汙染排放，促進工業企業集聚發展，有序搬遷或依法關閉對土壤造成嚴重汙染的企業。同時科學合理布局生活垃圾處理、危險廢物處置、廢舊資源再生利用、畜禽養殖等設施和場所。

《實施意見》尤其提出，加強涉重金屬行業汙染防控。以鉻、汞、鎘、鉛、砷等為重點，開展涉重企業重金屬汙染物產生和排放狀況調查，建立涉重企業全口徑環境信息清單。嚴格執行重金屬汙染物排放標準，落實總量控制指標，將重金屬汙染物指標納入許可證管理範圍。

針對重金屬、揮發性有機物以及半揮發性有機汙染物等重點防控汙染物，嚴格審批相關建設項目，對排放鉛、汞、鎘、鉻、砷5種重金屬、氯代烴以及多環芳烴等汙染物的新增產能和淘汰產能實行“減半置換”。

同時加強電器電子、汽車等工業產品中有害物質控制。2020年，重點行業重點重金屬排放量比2013年下降8%。

土壤修複大市場

毫無疑問，土壤汙染修複是個大市場，也為不少企業帶來了商機。

永清環保（300187.SZ）就表示，逐步將土壤修複業務打造成為公司第一大業務板塊，持續拓展耕地修複，確保耕地修複成為重要的業績貢獻點之一。2016年也中標了多個土壤汙染治理修複工程。永清環保2015年報顯示，該公司營業總收入7.73億元,同比減少14.18%，但是土壤修複業務營收1.34億,同比劇增166.81%,毛利率達到30.30%,成為公司業績提升的關鍵。

《實施意見》要求，按照“誰汙染，誰擔責”的原則，造成土壤汙染的單位或個人要承擔治理修複的主體責任。按照“誰治理，誰受益”的原則，也要完善“政府引導，市場運作，社會參與”多元化投入機制。

上海提出，汙染場地的治理修複，以擬開發利用為住宅、商業、學校、醫療、養老場所、遊樂場、公園、體育場、展覽館等環境敏感性用地的潛在汙染場地為重點。

到底有多少汙染治理修複項目?為了搞清楚這一點，上海提出制定土壤汙染治理修複規劃，明確重點任務，責任單位和分年度計劃，建立項目庫，2017年底前完成。

同時要動態更新這個項目管理數據庫，落實土壤汙染治理修複終身責任制，實施治理修複場地的長效跟蹤評估。

土壤汙染修複投資量大，《實施意見》提出，推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，發揮財政資金撬動功能，帶動更多社會資本參與土壤汙染防治。

同時加大政府購買服務力度，推動受汙染耕地和以政府為責任主體的汙染地塊治理修複。有序開展重點行業企業環境汙染責任保險試點。

上海還提出，加快完善覆蓋環境調查、測試分析、風險評估、治理修複工程設計與施工等環節的產業鏈，培育一批綜合實力雄厚的龍頭企業和專業優勢明顯的中小企業。