「如果深圳還希望像改革初期那樣，一下子就得到非常到位的政策，和其他地區拉開好大的政策差距，也不太現實。給多了，萬一遇到不可控因素怎麼辦？」
對前海改革，許多人將目光投向了中央政府。「從嚴格意義上說，前海改革是中央政府主導的。」
站在北緯22.53度、東經113.90度附近，你手機中的地圖可能會提示：你已經置身大海中。但實際上，你腳下是結實的土地，身邊是忙碌的工程車和飛揚的塵土。
這裡是前海，深圳西部一塊填海而成的「深港現代服務業合作區」。這裡被國務院總理溫家寶稱為「深圳的未來」，被冀望擔當中國下一步改革的探路尖兵。
2012年8月26日，前海迎來兩歲生日，一系列基礎建設項目開工，約2725億元的擬投資總額已經敲定。8月初，規格頗高的前海合作區諮詢委員會成立，全國人大常委會副委員長華建敏受聘主任委員。
前海再次成為公眾關注的焦點。不過和一兩年前相比，這一次輿論鮮有提及「體制創新」、「制度改革」。熱議的話題包括前海附近的房地產項目前景、「前海概念」股票的大漲，以及前海如果實行免稅政策，是不是不用跑到那一頭的香港去買化妝品了。
呱呱墜地之初，被稱為「特區中的特區」的前海曾因「體制創新」、「制度改革」備受關注。兩年過去，前海管理局的內部人士向南方週末記者坦承：「前海的改革實踐現在還沒有更多的特色」。
授權不夠，政策法規對改革創新的支撐不夠，被一些人認為是前海改革躑躅不前的主要因素。但也有人針鋒相對地提出：指望一步到位獲得極為超前的改革政策，既不現實，又有「等靠要」的嫌疑。
一塊面積僅僅15平方公里的土地，究竟應該如何承載改革遐想？與曾經「殺出一條血路」的深圳改革相比，深圳前海所代表的這一輪改革拓荒與制度創新，面臨著截然不同的環境，挑戰更為複雜。
法律權威，還是行政權威？
2012年8月22日，深圳市市長許勤在香港設宴幾十桌，招待企業家和金融人士，目的只有一個：推介前海。
前海合作區規劃獲國務院批覆兩年來，許勤頻頻組織或參與類似活動，不遺餘力地利用一切機會向各方人士推介前海。2012年兩會，前海開發也是許勤進京重點談及的問題。
「前海工作是許勤市長直接抓，各部門都非常積極地配合。」前海管理局經營發展處處長王錦俠向南方週末記者透露。王錦俠很感謝市委市政府的重視，但他又有些擔心：這是不是走回了與其他開發區相同的老路上？
為了體現政府的重視並更有效地推進工作，將領導職位「高配」是中國大多數開發區的共同特徵。以同在珠三角的兩個開發區為例，廣州南沙開發區管委會主任由市委常委、南沙區委書記直接兼任；珠海橫琴新區的管委會書記，身份也是市委常委。
但前海不同，它想走出一條靠法律權威、不靠行政權威的新路子。承載這一變化的，是前海管理局「法定機構」的特殊身份——這種介於政府與企業之間的機構，如其名稱所示，首先對法律而非上級負責。
「法定機構」是前海最重要的體制創新之一。按照局長鄭宏傑的說法，法定機構意味著企業化運作的政府，講究投入和產出，講究效益和效率。
深圳市人大常委會主任劉玉浦曾表示，「如果想把這個地方搞得活躍一點，搞得創新一點，就不能搞一個純政府機關在裡頭，但如果由純企業來開發前海，將 來下一步很嚴重的問題就出來了，將來它的社會管理誰來承擔？」深圳發展前海合作區的設想，正是在他擔任深圳市委書記的任內提出的。
「設立法定機構，主要是為了強調它有更多的自主權，強調它的依法運作，減少行政行為的隨意性。」深圳市政府政策研究室副主任吳思康對南方週末記者說。
前海合作區和南方科技大學，都是深圳法定機構的改革試驗田。眼下，這兩家機構都面臨著改革困惑。由於登記註冊時可以選擇的類別依然只有「黨政機關」、「企業」、「事業單位」、「社會團體」等選項，找不到「法定機構」這一類型，前海管理局仍然登記為事業單位。
前海管理局的工作人員大多來自市委市政府各部門。他們放棄了公務員身份，但因為登記屬性的緣故，依然擁有事業單位編制。管理局現有8個處，編制56人。人員的辦公用品、出差標準等，也都必須遵照事業單位的「標配」。
在現實運行中，前海開發處處可見政府的影子。深圳市金融辦、發改委、交通運輸委、規劃國土委、監察局等十多家部門均負責了前海建設的一項或多項任務。
前海管理局要想獨立提供公共服務、整合各部門資源，單靠法定機構的定位，顯得力不從心。「我們對傳統體制內部門的動員能力很弱，只能找市政府領導，否則『玩不轉』，沒辦法協調工作。」王錦俠說。
「改革環境已經變了」
前海要想憑藉一己之力而不是市領導的權威「玩轉」各項工作，就必須由政府各部門移交一部分權力。但是，法定機構究竟可以擁有多大的權力，與政府部門如何對接，這些問題目前仍存在爭議。
深圳市人大代表、綜合開發研究院研究員劉魯魚全程參與了被稱為「基本法」的前海條例（《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》）審議工作。他透露，條例第一稿中的不少內容都在申請獲得各種授權和政府部門事權移交，但這些條款後來基本均被刪去。
「各方權力邊界沒有釐清，討論中沒有形成共識。」劉魯魚對南方週末記者解釋說。
前海最初想要的授權，並不止一部分事權。「我們在制定前海條例時，預想是能夠像迪拜那樣。第一稿裡提出：現有的法律法規制度可以不適用於前海——不是說『不適用』，而是『可以不適用』。」王錦俠說。
作為中東地區的經濟和金融中心，迪拜在伊斯蘭教法規方面放鬆管制，甚至聘請英國前首席大法官為上訴大法官，整體移植普通法體制。
在王錦俠看來，如果得到改革充分授權，體制機制的創新就沒有包袱。「什麼機制能夠適應、推動、發展現代服務業，就實行『拿來主義』，吸收借鑑世界各國最合理、最先進的制度，經過本土化，建立一個全新的制度框架體系。」
迪拜之夢不是憑空而來。「前海立足於現代服務業，而現代服務業的開放發展，就必然帶來體制機制的改革和再造。」參與了前海相關政策研究的深圳市政府政策研究室副主任吳思康說。
在2010年底由深圳市人大舉行的立法研討會上，曾出現觀點的激烈交鋒。有人支持前海在白紙上「另起爐灶」進行創新，但也有一些專家認為，前海「不能全部推倒內地的東西，而應該在本身政治制度和法律制度框架內進行創新」。
經過與全國人大常委會的溝通及反覆討論，前海條例一稿中提出的授權設想，在不斷地「往回收」，直至三審稿和最終出台的條例中，「迪拜夢」消失了。「先邁了些步子，後來又被扯回來了。」一位見證了前海條例審議出台過程的記者說。
深圳市人大法制委員會副主任周榮生對於條例改動的解釋是：「刪除或取消了原來的一些制度設計，是因為時機和條件尚不成熟，或者是為了與現行法律法規更有效銜接，使條例更具操作性。」
在劉國宏看來，「改革環境已經變了。如果深圳還希望像改革初期那樣，一下子就得到非常到位的政策，和其他地區拉開很大的政策差距，不太現實。給多了，萬一遇到不可控因素怎麼辦？」
「更重視接軌現有的體制」
條例第一稿中曾提出法定機構運行的機制設計，包括：前海管理局設立理事會作為決策機構；再如，仿照香港的廉政公署，設立獨立的監督專員公署。此外， 官員財產公開方面亦有突破——草案規定，前海管理局理事會理事、局長、副局長、高級管理人員以及監督專員和助理監督專員應當公開其收入以及與其決策有關聯 的利益情況。
但在人大的立法討論中，這些細節設計被一一否決，代之以「宜粗不宜細」的大原則。劉魯魚透露，這一原則是在市人大召開的第一次立法研討會上就被確定了的。
吳思康不認為這是「退步」。「事實上是給了更大的空間，在具體操作過程中可以通過制定具體事項的實施細則來推進，一事一報、一事一議地解決問題。」
劉魯魚也支持「宜粗不宜細」的原則。他覺得：既然現代服務業的合作區是新鮮事物，怎麼可能現在就把未來所有情況都預測了並做出規定？
他還直言：指望政策上的突破不是改革應有的態度，成功的改革都是在制度之前進行嘗試，而不是「等靠要」。「沒有任何一場改革不冒風險，改革就意味著風險。如果已經有框框了，還叫改革嗎？那就是正常行使職能了。」
正式通過的前海條例，還將前海管理局的職能由「負責經濟、社會和環境事務的管理」調整為「著重經濟建設」。周榮生說，這是因為前海正處於招商引資和開發建設任務艱巨的起步階段，管理局不宜承擔過多的經濟開發之外的事務。
然而，也有人持不同意見。
「前海的價值不在於增加多少經濟總量，它的價值主要體現在體制、機制和法治環境的創新方面，體現在能否先行先試走出一條與國際接軌的路子。」王錦俠說。
作為條例第一稿的主要起草者之一，王錦俠認為，這份於2011年7月通過的條例「正面作用是主要的，但它更重視接軌現有的體制，顯得穩健，存在可以改進的地方」。
他坦言，這一年多來，因為立法支撐不夠，以及既有行政體制的束縛，前海管理局的改革實踐上「現在還沒有更多的特色」。
「前海改革是中央政府主導的」
儘管一些改革設想一時未能落實，但前海依然顯示出了一些特殊之處。
「計劃單列市權限」便是其中之一。經過國務院批覆，前海管理局擁有了與深圳市平級的權限，進入前海的企業不再需要到深圳市和廣東省各個部門去解決自身發展所需要的各種服務，而可以在前海合作區就地解決。此外，需要進一步支持時，還能直接跟部委掛上鉤。
與部委的互動，有另一項獨創的專門制度予以保證，即「部際聯席會議」。2011年9月，第一次聯席會議在京舉行時，共有包括交通運輸部、稅務總局等在內的27家成員單位以及國務院法制辦、國家統計局有關負責人參加。
「前海不是深圳自己搞的一個很特殊的發展區域，它是中國現代服務業對外開放的一個試點，遇到問題需要各個部委來研究決策。」吳思康說，「這種聯席會議也便於他們總結經驗和問題，為其他地方的發展提供借鑑。」
此外，鄭宏傑還在接受媒體採訪時一口氣列出了許多個「第一」，以證明國務院批准的前海政策「特中之特」和「先行先試」的特點：第一次明確支持前海實 行比經濟特區更加特殊的先行先試政策而不是優惠政策，第一次明確將前海建設成為我國金融業對外開放試驗示範窗口，第一次明確前海要構建跨境人民幣業務創新 試驗區，第一次明確將個人所得稅優惠範圍擴展到境外高端人才和緊缺人才而不僅限於港澳居民，第一次在區域發展法律政策中要求探索香港仲裁機構在前海設立分 支機構，第一次明確支持前海建設深港人才特區。
但這些「第一」，都難掩前海在體制改革上遭遇的困惑。「前海機制還沒有理順，很多問題沒有解決。」劉魯魚說。他所言的問題包括：作為「事業單位」的 前海如何處理與下屬企業的關係？前海管理局如何處理與其他政府部門的關係？前海控股公司與市場又是怎樣的關係？前海是否要遵循其屬地南山區的政策……
王錦俠期待，前海可以獲得更多的改革授權。「過去，改革主要是勇氣問題；現在，改革主要是智慧問題。面對錯綜複雜的格局，怎樣一步步朝著目標邁進，需要大智慧。」
「從嚴格意義上說，前海改革是中央政府主導的。它首先不是深圳市的事情，而是中央政府的事情。」深圳市政協委員金心異說，「深圳需要結合中央的考慮部署節奏。」
但劉魯魚卻有不同的建議：讓企業唱起主角。他說，應該像當年蛇口改革交給招商局一樣，將前海改革也交給企業，特別是港資企業，而不是像現在由政府推 進為主。「前海合作區和其他開發區最大的區別在於市場化程度最高，深圳在這一點上有最好的基礎，但這個最大的優勢卻被漏掉了。」
無論設計中的改革路徑如何，各方都期待著前海更大的改革動靜。