當研發預算變成人事費用及論文資源兩大錯誤台灣千億科研預算形同虛擲

台灣一年花費超過三千億新台幣資金投入研發領域，政府、學校，甚至企業大舉燒錢搞研發的結果，卻換來每年必須再付出一千多億新台幣的專利金，向其他國家購買專利。到底是台灣投入科研的經費不及國際水準？還是資源配置出了問題？

撰文‧張瀞文

第九次全國科技會議召開期間，國科會主委朱敬一高分貝指出，台灣的專利能量全球第一、總量全球第四或第五，但一年卻付給其他國家超過一四○○億新台幣專利金，超過一整年的政府科研預算，這代表台灣的智慧財產、專利布局非常差。

智財專利布局差，問題究竟出在哪裡？專家學者普遍認為，國內科研相關投入經費已不算低，但就官方所付出的科研預算來看，從開始的資源配置到資金運用，其實已經為這樣的結果埋下伏筆。

據二○一二年預算，政府投入的科研預算約千億元，加上教育部獎勵頂尖大學所編列的「五年五百億元」計畫，官方一年投入科研的經費早已超過千億元。

事實上，近幾年國家財政吃緊，但官方投入的科研預算的確呈現一路成長。根據統計，近十年來，國科會科研預算成長幅度達三三％，不僅高於其他部會，也遠高於整體中央政府總預算（成長幅度約二成）。

錯誤一：淪為預算替代品

表面上看來，台灣科研經費投入金額已不輸先進國家，但成效與實質對產業的貢獻上，落差相當大。台大國發所教授劉靜怡直指關鍵原因，「目前科研預算有很大比率是拿來『養人』，但這些常態性的人事費用，根本不該放在科研經費裡。」根據統計，一二年科技發展計畫經費編列約九四一億元，除了占大宗的國科會、經濟部、中研院、衛生署、農委會、教育部外，國史館、原民會、體委會、客委會、陸委會、僑委會、勞委會、新聞局、人事行政總處、法務部甚至故宮博物院、研考會、公共工程委員會等也都編列金額不等的科研預算。

其中，包括原民、客委、僑委、體委、人事行政總處、陸委等六部會，都是近年科研預算開始增加後才陸續加入分食大餅。而在一二年，連「保訓會(公務人員保障及培訓委員會)」也加入朋分行列。

相對於上述各單位近年陸續增列科研預算，與產業關聯度最高的經濟部，分配到的科研預算卻一年比一年少，○九年仍有二九三億元預算，至一二年，則已降至二七一億元。與產業關聯度低的單位愈編愈多，核心的經濟部卻愈編愈少，凸顯政府科研預算資源錯置的根本問題。

立委鄭麗君說，從保訓會也可以分配科研預算，就可看出科研經費早已淪為其他部會預算不足時的救火隊。台經院三所所長林欣吾也提出評論：「科研預算不是補貼，科研經費是要投資在對產業及生產力有貢獻的事情上，不是救急救窮的費用！」除了資源錯置問題之外，科研經費的運用也必須檢討。以目前作法，取得大筆預算的國科會、中研院、教育部，是把大多數經費投入在學術專題研究，換成一本本的論文，卻無法成為產業實戰當中的資源。

錯誤二：淪為學者升等籌碼造成上述結果的原因，在於國科會評估經費發放的關鍵績效指標（ＫＰＩ）流於表面。近年來，學者或教授要向國科會申請科研經費，前提必須是在國際論文期刊上的曝光度夠高，這樣的ＫＰＩ，造成許多學者把「寫論文上國際期刊」當做研究目標，進而形成惡性循環：有足夠曝光度就能申請經費，經費用來寫論文維持曝光度，才能繼續申請。

當科研經費淪為「寫論文上國際期刊」的資源，造成的後果就是「台灣科研成果與產業連結度太低」，台大電機系教授、現任國家實驗研究院院長陳良基，以數據佐證這樣的說法！

從近年各大學「育成中心智財收入」及「新創公司家數」等兩個指標來看，就能清楚看見台灣科研預算虛擲的結果。根據教育部大專院校產學合作績效評估調查顯示，○九年政府資助國立大學的研發經費高達二六八億元，當年度所創造的智財總收入才三億元，投報率為一．○二％，遠落後於美國六．七％。

至於在新創公司部分，○九年進駐或未進駐各大學育成中心，有技轉新創公司共三十九家，這與○八年美國各大學孕育有技術授權的新公司達五九五家相比，「正足以凸顯台灣科研成果與產業鏈脫鉤。」陳良基說。

為改善現狀，經濟部已初步確定科研預算運用的調整方向，未來提出申請的計畫，若能夠做完整的專利布局規畫，將優先處理。林欣吾認為，經濟部的調整方向正確，但就像政府長期以來許多產業升級轉型計畫一樣，最怕的就是空有口號，沒有執行。

為重建台灣智財布局，經濟部無論如何已經跨出一小步，但國家科研經費究竟應該怎麼重新配置與運用，其實需要更宏觀的全盤調整。

台灣科研投入與產出不成比例——大學科研產業化價值現況

類別

智財收入創新企業家數

智財總收入（億元）

智財總收入占大學研發經費比率（％）進駐育成中心有技轉新創公司數（家）進駐育成中心無技轉新創公司數（家）未進駐育成中心有技轉新創公司數（家）公立大學（36） 3.00 1.02 17 286 22 合計（165） 4.74 1.04 62 71266

參考指標：

美國2008年智財收入占研發經費6.7％ 2008年美國大學孕育有技術授權的

新公司有595家

資料來源：陳良基教授，大學科研產業化與價值創造（2009年）

《制度批判》食管法形同虛設廠商罰不怕速訂「危險犯」條款食品有害就法辦

2014-09-15 TCW

從塑化劑、毒澱粉到餿水油，黑心食品之所以層出不窮，表面上原因是業者為壓低成本罔顧消費者權益；但追根究柢而論，讓不肖業者前仆後繼的，其實是政府單位權責不清造成的執法漏洞，以及嚇阻力薄弱的食安法令！

撰文‧鄭閔聲、何欣潔、許瓊文「五○％的利潤，能讓資本家鋌而走險；一○○％的利潤，讓他們敢踐踏世界上的一切法律。」馬克思百餘年前在《資本論》中引述的這段話，儼然就是當下台灣寫照。面對不肖業者，理應捍衛食品安全的官員，不僅顯得束手無策，甚至以阿Ｑ言論自我安慰，殊不知法令疏漏與權責不清，正是食安危機的罪魁禍首，而《食品安全衛生管理法》（簡稱《食管法》）就是那部被反覆踐踏的法律。

每逢食安風暴，《食管法》一定是最先被檢討的對象；過去三年，行政、立法兩院為回應民怨，曾三度修法提高罰鍰金額與刑度。根據現行法令，若製造、販賣有害人體健康食品致人於死者，最高可處無期徒刑；食品摻偽、假冒或添加未經許可物質，最高也可處五千萬元罰鍰。再三修法，卻仍擋不住業者以身試法，可見光憑加重罰則，並不足以解決食安亂象。

「法制失靈，讓廠商無所畏懼，才會爆出一連串的食安問題。」消基會董事長張智剛認為，現行法規的矛盾與不嚴謹處，降低了罰則實際效力，例如大統長基董事長高振利，去年因混摻油品被處以十八．五億元行政罰鍰，但基於「一罪不兩罰」原則，二審被判處十二年有期徒刑定讞後，僅須併科三千八百萬元罰金，不必繳納行政罰鍰，罰金遠低於他販賣混充油的不法所得。

事實上，就連高振利的十二年有期徒刑，也與《食管法》相關罰則無涉；「詐欺」、「商品虛偽標記罪」，才是法官認定高振利必須入監服刑的理由。

「非法食品致人死傷，實務上非常不容易舉證，就算《食管法》刑責訂得再高，也很難對業者科罰。」消基會祕書長雷立芬解釋，若消費者無法提出造成健康危害的明確證據，法院就不能依《食管法》追究業者刑責；正因如此，她憂心食藥署署長葉明功在事件爆發後，公開宣稱問題油品對人體「無立即傷害」，未來將影響消費者求償。

「食藥署長自己說餿水油安全，等於讓政府防線潰堤，未來就算消費者告上法院，廠商只要引用署長發言，就能免責了。」研究食品科學的台大園藝暨景觀學系教授許輔也痛批葉明功發言形同卸責。

為避免黑心食品業者躲過巨額行政罰鍰，政府已修法將食品安全案件改為根據所得利益裁罰，但張智剛主張，就算不能證明損害，只要廠商規模、受害人數達到一定規模，業者就必須賠償，才能有效嚇阻不肖業者。立委管碧玲則認為，《食管法》應增訂「危險犯」條款，只要業者製造、販賣具有害物質的食品，有危害人體之虞，就應追究刑責。

《食管法》究責定罪不易，

兩大咖都被輕判

第44條（行政罰則）

（食品業者加工、製造、調配食品）含有毒或含有害人體健康之物質或異物、摻偽或假冒者，處６萬元以上5000萬元以下罰鍰……其所得利益超過法定罰鍰最高額且經中央主管機關認定情節重大者，得於所得利益範圍內裁處。

漏洞

基於「一罪不兩罰」原則，業者繳納刑事罰金後，即免繳行政罰鍰，付出代價可能低於不法獲利。

例：2013年，大統長基董事長高振利原本被開罰18.5億元，2014年二審定讞，最後只繳納3800萬元罰金。

第49條（刑責）

食品摻偽或假冒、添加未經中央主管機關許可之添加物，處５年以下有期徒刑、得併科800萬元以下罰金。

違反規定致危害人體健康者，處７年以下有期徒刑，得併科1000萬元以下罰金；致人於死者，處無期徒刑或７年以上有期徒刑，得併科2000萬元以下罰金；致重傷者，處３年以上10年以下有期徒刑，得併科1500萬元以下罰金。

漏洞

「危害人體健康」難以舉證，不肖業者刑責難以成立，消費者也難以求償。

例：2011年塑化劑風暴，消費者集體求償24億元，但業者引用衛生署資料：「塑化劑在48至72小時內即可排出體外」，2013年，法院最後僅判賠120萬元。

《國家認證沒保障》解方：強制廠商稽核內部、原料商黑心食品充斥市面，難以分辨真偽的消費者，只能期望國家認證提供些許保障。由政府輔導成立的「台灣食品ＧＭＰ」，過去一直被認為是優良食品的權威指標，但這次被查獲使用餿水油的強冠企業，卻是有十二項商品通過ＧＭＰ認證的「優良廠商」。儘管經濟部工業局澄清，出問題的「全統香豬油」並非ＧＭＰ商品，並強調自去年混充油事件後，ＧＭＰ已擬定落實源頭追蹤管理、國際接軌等精進措施，卻已難挽回社會信任。

至於國際標準化組織制定的ISO9001、ISO22000認證制度，雖較ＧＭＰ具體客觀，但較著重廠商作業流程與管控，並不驗證食品成分，且一年僅驗證一次，廠商能有充分時間應付稽核，一位任職於國內前三大食品廠的實驗室主管私下說：「這些稽核看不見工廠真實狀況。」「對大廠來說，自主管理是最重要的，自己的原料要自己顧，不能只靠ＩＳＯ或ＧＭＰ認證。」該主管透露，自家公司購入原料後，一定會先擺放一段時間後再自行抽驗成分，就是因為不敢完全相信供應商檢驗報告；任何外部認證都無法取代這些自我把關程序。

近年來總能避開食安風暴的食品大廠義美，則早已退出ＧＭＰ認證，義美總經理高志明認為品牌比ＧＭＰ更重要，也不只一次強調，公司維持品質的關鍵，就是自主管理原料供應商、設立檢驗實驗室，並強化驗收人員專業知識。

許輔認為，每年只派人查廠兩次、訪視前還會「預先通知」的ＧＭＰ驗證，原本就應該是輔助性機制，不是品質良莠的唯一標準，更不該是業者提升商譽的捷徑，「有人只是設法讓幾項商品通過認證，然後對外大肆宣揚，想多做幾筆生意。用這種扭曲的心態應付認證制度，當然不會想辦法維護品質。」儘管食藥署宣布，明年二月起，包括肉類加工、乳品加工在內的八大項食品，必須分階段建立食品溯源系統，以便食藥署與各縣市衛生局掌握食品原料來源、流向，原本不在名單中的油脂業者也可能被納入規範，但專家認為，這樣的系統距離自主管理精神還有一段落差。

台師大化學系教授吳家誠即公開表示，唯有修正《食管法》，對廠商改採強制執行的「ＧＨＰ」（良好衛生規範），並嚴查上游原料，才能根本解決食安問題。許輔則認為，政府應強制要求食品大廠自主進行內部品質稽核（Quality Assurance），以及原料供應商稽核，並定期公布資料，才能讓消費者安心。

權威認證

為何無法為台灣食品安全把關？

GMP ISO 22000 GMP ISO 22000 主管機關經濟部工業局經濟部標準檢驗局認證程序廠商申請登錄→資料審查→現場評鑑→產品標示檢驗→授證→分級追蹤查驗，每年至少一次。申請認證→文件審查→實施稽核→授證後每年追蹤→每三年重新檢驗稽核。

迷思一

獲得認證＝

產品安全？ GMP是認證良好作業（Good Manufacturing Practice），但符合GMP生產流程，不一定是優良商品。 ISO 22000是評估企業對生產流程的管控能力，無法直接評估產品優劣。

迷思二

獲得認證＝

優良廠商？ GMP只認證個別品項，一家公司的某產品獲得認證，不代表其他產品也符合GMP標準。中華民國並非ISO（國際標準化組織）會員，ISO認證對台灣無實質約束力。

迷思三

認證單位能為消費者監督業者生產？稽核人員查廠皆須事前告知，無法確認生產線實際狀況；若產業知識不足，也不一定能揭穿不肖廠商的矇騙手段。

綜合整理：張佳婷

廢料去向無人管》解方：環保與衛生單位加強橫向聯繫無論違法罰則或品質認證，皆屬食安網絡下游機制，妥善的源頭管理才是維護民眾健康的第一道防線，但政府對廢棄物與食品原料分流，卻存在不少灰色地帶。

例如《今周刊》調查油品回收流程時，就發現有地下回收業者，在未經環保機關核准下，私自收購夜市廢棄油；就連廢皮革油脂、屠宰下腳料等絕不該被作為食材的廢棄物流向由誰管控，各單位也莫衷一是。

根據《廢棄物清理法》，中央與地方環保單位應確實掌握各類廢棄物流向。但環保署稽查總隊總隊長蕭清郎表示，環保署僅負責監控廢棄物是否獲得妥善處置，以廢棄油品而言，只要沒有造成環境汙染，環保單位不會細究廢油去向。

衛福部則表示，廢棄物依法不屬於食品原料，不歸衛福部管轄，應由環保署廢棄物管理處負責，衛福部只有在例行抽驗發現食品不符衛生安全標準時，才能依法開罰。也就是說，餿水油的源頭廢料，長期以來有如化外之地，業者得以毫不費力地取得大量「原物料」。

對此，蕭清郎坦言，環保稽查人員執法確實有改進空間，未來應加強與食安衛生單位的橫向聯繫，才能確保廢棄物品不會流入食品廠；衛生單位若發現食品業者原料異常，也應通報環保人員聯手追溯源頭。

原料恐人畜共用》解方：三部會嚴管食品兼飼料廠此外，政府允許食品業者兼營飼料製造廠，也造成另一大問題：原料通用，增添追查廢棄物是否遭不當使用的難度。這次被查獲使用餿水油的強冠企業，就是典型案例。

「政府允許食品業者同時兼做豬飼料，一旦不肖人士以製作飼料名義購入廢料、餿水，實際上卻拿來製作食用油，衛生單位也無從查起。」一位不願具名的退休稽查人員指出，非法油廠多半位於深山或海濱等稽查困難的偏遠地區，又擁有調製符合國家標準成品的技術，政府若想杜絕餿水油，只能加強控管使用半流體或液體硬脂酸的食品業者，並嚴密追蹤豬油渣與豬廢料流向。

根據多年第一線稽查經驗，該人士建議，農委會、衛福部、環保署應針對廢棄物再利用流程，以及食品及飼料廠管理，建立跨部會資訊整合平台，才能避免業者利用類似「三不管地帶」，伺機從事不法行為。

去年混摻油風暴期間，衛福部部長邱文達面對立委批評國家認證虛設時曾感嘆：「什麼標示都敵不過人心的險惡。」事隔將近一年，早知人心險惡的邱部長，應拿出魄力與辦法，維護無辜消費者的健康權益。

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