三中全會前瞻之土改篇，上集 分析師徐彪
http://xueqiu.com/3940429450/25957655華泰首席策略 徐彪
作者按：三中全會召開在即，一篇名為「383」的改革方案出現在中國新聞網，迅速引發各方關注。其中土改部分尤其引人矚目，因為它明確提到一個詞「集體建設用地直接入市」。如果說，承包經營權流轉早已屬於共識的話，集體建設用地直接入市則依然處於內部爭議較大的狀態。用現在最流行的一句話說：超預期啊！既然出乎市場預料，就意味著投資機會，我們自然需要跟進。
土改這個詞兒，在中國，頗有點意思。掐指算算，過去一百年裡，已經經歷過至少兩次真正意義上的土地改革。
第一次改革以「均田」為主，體現在「分」的環節。
對上一輩和上上輩人而言，1947年土改是分田地的代名詞。上下幾千年以來，只要你敢於提出並最終實現均田地，農民作為一個群體都會迸發出難以想像的戰鬥力。短短兩年時間裡，在樸素的農民們支持下，中國***領導的軍隊摧枯拉朽般戰勝了軍力佔優的國民黨。有趣的是，蔣介石遷赴台灣一隅後，痛定思痛，也為了恢復農業產量（1949年台灣農業產量不足戰前最高產量的一半[1]），開始搞土改。相比中共「重做系統」式的處理，台灣做法相對溫和，用錢贖買地主土地，然後貸款給農民支持其買地（很多人吐槽中國大陸土改簡單粗暴，但設身處地想想呢？俗話說，有多少本錢做多大買賣，一窮二白的新中國想在全國範圍採用財大氣粗的台灣贖買貸土改模式，幾乎是不可能完成的任務。）。無論大陸還是台灣，都通過土改實現了耕者有其田，在此基礎上，實現了社會的穩定，也實現了糧食產量的企穩回升。
馬克思說，歷史發展總是遵循螺旋式上升的路徑，土地問題，完美詮釋了這一觀點。如果你從一個縱面向下看，幾千年來，土地上發生的所有一切，可以總結為「集中—分散」的螺旋。上世紀40年代，由於土地這種生產資料已經高度集中，所有的分散和土地均等化改革，都是一種進步，因為它有利於農業生產效率和總體產出提高。但是當耕者有其田已經實現後，適度的兼併又會是一種進步，它將通過集約化經營來實現生產效率的繼續提高。
既然已經實現了分田地，1979年開始的聯產承包責任制是怎麼回事呢？
本質上，我們可以將其視為撥亂反正的一部分。因為上世紀70年代，中國大陸發生了一場「文化大革命」。這場革命打著「割資本主義尾巴」的旗號，土地產出收歸人民公社所有，然後用工分的方式再分配，將農民的種糧積極性降至冰點。而聯產承包責任制，從本質上講，只不過是將農民個人收入與個人勞動產出掛鉤，用這種方式恢復農民的生產積極性罷了。
所以，我們的劃分方式獨特而且有趣：從1947年到1995年，統稱為「均田」期。
既然有「均田」，自然對應著應該有「集田」。1995年至今，統稱為「集田」期。
事實上，從1995年國務院批轉的《農業部關於穩定和完善土地承包關係意見的通知》一文明確提出「建立土地承包經營權流轉機制」開始，我們便昂首闊步跨入了「集田」時代。
1998年十五屆三中全會通過的《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》中，有這麼一段話：土地使用權的合理流轉，要堅持自願、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓。少數確實具備條件的地方，可以在提高農業集約化程度和群眾自願的基礎上，發展多種形式的土地適度規模經營。潛台詞：可以搞，需謹慎。
2003年十六屆三中全會公告中，有這麼一段話：土地家庭承包經營是農村基本經營制度的核心，要長期穩定並不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，依法保障農民對土地承包經營的各項權利。農戶在承包期內可依法、自願、有償流轉土地承包經營權，完善流轉辦法，逐步發展適度規模經營。[2]潛台詞：順其自然，我都沒意見。
2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題決定》中，有這麼兩段話：以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法、自願、有償的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。潛台詞：堅決搞，我支持。
八股文這東西呢，讀起來枯燥。但真讀進去了，受虐之餘甚至會產生一種名為歎服的快感。比如說承包權轉讓這檔子事兒，從折射防範心理的強調「自願」原則和「少數符合條件」原則，到不痛不癢偏好中性的「可以」適度規模經營原則，再到「加強」原則。我們可以清晰地看到管理層對待土地流轉的態度在一點點發生變化。
所以呢，基本上，農田承包權流轉這一塊，黨內外基本上已經統一認識，就是鼓勵為主。2013年的一號文件開始提創新農業生產經營體制，並明確「鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。」甚至提出「探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）准入和監管制度。」
承包權流轉領域的改革，既然進入「鼓勵」時代，自然會有加速發展。更重要的是，一旦工商企業介入，流轉市場發展將進一步提速。伴隨這一進程，農業機械、育種以及糧食生產型上市公司有望受益。
相比而言，集體土地入市這塊的改革，不確定性會大很多。而大家都在說的「新土改」，很大一塊是指集體土地。在講清楚這個問題之前，咱們有必要澄清幾個基本概念。讓大家搞搞清楚，農村土地的構成與現狀。
說起農村，大家首先會想起一望無際的高粱地或者水稻田，或者蔥蔥鬱郁的山林。的確，這些都是農村的標籤。但從土地構成的角度看，農村所有的土地可以分成兩類，第一類叫農地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等以及國有農場、國有林場等。反正只要拿來生產動植物賺錢的，都算農地。第二類叫集體建設用地，包括農民自己家蓋房子的地叫宅基地，包括集體企業蓋房子的地，也包括鄉鎮一級政府蓋房子和公共設施佔用的土地。跟農地相關的土改叫承包權流轉，跟集體建設用地相關的改革則是新土改中更為重要的組成部分。
為啥這麼說呢？
咱們得從過去三十年的現狀開始談起。
中國是一個大國，用習總的話說，糧食安全這個飯碗必須端在自己手中。如果你有興趣的話，可以去把歷次中國***代表大會資料庫打開，仔細看看關於糧食和農業的部分，幾乎無一例外都會強調要在保證糧食安全的基礎上圖發展。但是呢，中國雖然是個國土面積很大的國家，卻不是一個耕地面積的大國。據2008年國土資源部的統計，耕地佔全國土地總面積的比例大概只有13%還不到。如果光耕地佔比低還沒問題，偏偏適合搞建設的土地佔比也很低（林地和山地佔去1/4，草地佔去1/4，剩下的一半中還得刨去坡地和高海拔地區，這麼左扣右扣下來，還剩下不到20%），更麻煩的是，耕地和適合建設用地的重合度極高。所以呢，只要你發展經濟搞建設，就很容易發生侵佔良田的事情。上世紀80年代和90年代，各地一窩蜂上項目搞經濟，佔地事件頻發。中央一看，這可不行，於是開始踩剎車，1998年修訂後的《土地管理法》出爐。（旁白：有意思的是，同一年，朱鎔基總理簽署《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》。）
這一套政策體系，締造出史無前例的地產牛市，也讓中國昂首闊步邁入地產大國的行列。回到土地的問題上，1998年《土地管理法》規定，嚴格控制耕地轉建設用地，想用耕地搞建設的時候怎麼辦呢？很簡單，必須經上級政府乃至國務院的審批。這一下，就卡住了建設用地的脖子。我們可以算一筆賬，中國適宜搞建設的土地佔比只有20%，由於18億畝紅線的緣故，這百分之20%中的80%徹底不見了，換句話說，全國能拿來搞建設的土地，只剩下4%。
這4%是不是都可以蓋房子建工廠呢？
答曰否！因為這4%裡面，有90%都是非城市建設用地。也就是說，城市建設用地佔國土總面積的比例僅為0.4%，也就是400萬公頃左右。
我想，聰明人一定已經開始嘀咕：沒有新增城市建設地，怎麼蓋房子，沒有房子，怎麼搞城鎮化？別著急，還有這樣一條規定：農村集體建設用地可以轉換為國有土地，然後政府把國有土地通過招拍掛的形式賣給企業和個人。說的再直白一點：就是有這麼一個人，名叫地方政府。這哥們壟斷了一門生意，叫土地供應。城鎮化需要土地，對吧？沒問題，來找地方政府買吧。不滿意？對不起，那也沒辦法，這是獨門生意。那地方政府手中的土地從哪裡來呢？增量部分靠徵地，確切的說是到農村徵地征來的。存量盤活靠拆遷，確切的說是拆舊房蓋新房。
傳說中所有商人的終極目標是兩個字：壟斷。
比爾蓋茨同志奮鬥一生才追求到的目標，被政府這哥們輕輕鬆鬆地實現了。獨家生意，而且可以低買高賣。還有比這更令人羨慕的麼？
低買是怎麼回事呢？很簡單，在2012年12月之前，也就是《土地管理法》被審議之前，地方政府從農村徵地的時候，是根據「原用途補償」原則來定價的。[3]相關法規規定：徵收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵收前三年平均年產值的30倍的內容。我們可以大致算一筆賬：
一畝田，我們拿來種水稻的話，全國年平均產出為440公斤，按照今年黑龍江收購價計算，平均每公斤1.55元，這樣算下來是多少錢呢？680塊人民幣，考慮到計算的時候才用前三年平均，而這幾年每年水稻收購價都在上調，所以正常來說，基準價是應該低於680這個數的。好吧，我們假設就用全國最好的東北大米計價，同時才用2013年的收購價。如果不超過30倍，是多少錢呢？20000塊左右，這就是一畝田在徵收的時候，如果按照種水稻的產值來補償，農民能拿到的最高金額。必須承認的是，這種算法呢，肯定有問題。人家不用水稻來計算咋辦？能不能找出一種收益更高的植物來呢？應該可找到，但是恐怕難以太顯著的高於這個數。因為你想啊，如果真的有一種作物，種植後年產出大幅顯著可持續高於種水稻的話，老百姓幹嘛還種糧食呢？無論如何，這種算法是讓大家感受到成本價有多低，僅此而已。
感受完低買後，我們再感受一把高賣。
以2012年為例，土地出讓金總收入為2.88萬億左右，當年土地出讓總面積為32.28萬公頃，拿算盤一頓敲，每畝地價為50萬。
當然，如果我們直接將2萬除以50萬，然後得出結論地方政府在土地專賣這門生意中的毛利率高達96%，是不客觀的。因為呢，土地來源除了徵地還有拆遷，徵地屬於低買，但拆遷無論從哪個角度看都屬於高買。而且從規模上看，徵地支出是小頭，拆遷補償才是大頭。兩者加起來，2011年佔到土地出讓金總收入的大約一半。難怪會有那麼多強拆，如果在你轄區內，有這麼一幫釘子戶，硬生生把獨家壟斷生意的毛利率從96%下拉40個百分點，你也會惡向膽邊生的。
這麼好的一門生意，如果放任地方政府去搞，會發生什麼呢？
我們知道，中國各地官員的考核是全方位的，但其中最核心的一條始終是經濟發展。經濟發展就意味著花錢，各種花錢。地方政府對資金的渴求幾乎是無限的，經濟學上投資飢渴症屬於最好的白描。所以呢，幾乎在任何條件下，地方政府都有拚命賣地賺小錢錢的衝動。儲備土地越賣越少，他們自然會想盡辦法去農村徵地，一個不留神，基層社會矛盾很容易急速惡化，糧食安全也會受威脅。
為了防止出現這一幕，中央政府搞出一套指標控制體系名曰「土地利用總體規劃和建設用地指標」。希望用一整套指標和上限體系來控制城市建設用地擴張，其中最核心的措施包括兩個：耕地保有量不能低於上級土地總體利用規劃+建設用地總量不能超過上級土地總體利用規劃。
所謂上有政策，下有對策。上下幾千年，幾乎就是一個政策與對策的博弈史。土地指標控制體系，也不例外。
耕地面積總量不能低於紅線，「佔補平衡」和「增減掛鉤」應運而生。
建設用地總量不能高於紅線，「城中村」和「小產權房」現象屢禁不止。
攻擊政策漏洞總歸是很容易的，你們家那口子有臭毛病麼？是人都有缺點，所以對方有缺點從來都不構成你要離婚的充要條件。同樣的，現行土地政策有一堆毛病，「新土改」的口號也響亮之極。但是落到具體政策選擇上，則是一件頗費躊躇的事情。新體系至少需要解決以下幾個問題：
1， 確保老百姓能得到好處，以往土地級差這塊落入地方政府的口袋，新方案需要確保農民權益。
2， 18億畝紅線不能動，沒經歷過饑荒的人們，很難理解糧食安全為何物。老祖宗說的那句話「民以食為天」堪稱經典，沒飯吃的時候，天都要塌下來的。
3， 確保地方政府阻力不會太大，現在每年土地出讓金收入大約3-4萬億。其中大約1/3會被用來城市化建設，也就是每年近萬億左右。除直接收入外，地方政府搞建設需要融資，土地通常是最重要的抵押物。換句話說，新方案如果不能兼顧地方政府需求的話，會很難搞。即便中央政府有本事撫平各種反對聲音，地方政府投資靠什麼維持高位？少了地方政府，保7任務如何完成？
[1] 數據來自百度百科—土改
[2]中國***第十六屆中央委員會第三次全體會議公報
[3]2012年以後，產值補償原則被廢止，關於農民徵地補償的新條例未誕生，目前依然處於模糊狀態
《華泰策略「我們思考」系列之一：關門+倒債，驢像你們是要鬧哪般？》
《華泰策略「我們思考」系列之二：囉里八嗦看宏觀數據》
《華泰策略「我們思考」系列之三：管窺地產調控》
《華泰策略「我們思考」系列之四：三中全會前瞻之土改篇，上集》
三中全會前的智庫方案競賽
http://www.infzm.com/content/95934在中國改革日益複雜的背景下，決策者開始更為開放地傾聽各方聲音。而為經濟與改革定調的三中全會，成為各路智庫、機構與研究者們「推銷」各自改革方案的隱形賽場。
不同的方案與主張，不僅在爭論之中為決策提供了參考，也成為一個重要的緩衝墊——這些方案公開之後的社會反應，相當於無形的「壓力測試」。
2013年10月底，十八屆三中全會前夕，一份來自部級官方智庫、簡稱為「383」的改革方案橫空出世，迅速引發各界關注。
這份報告之所以引發轟動，不僅是由於細節的豐富程度——涵蓋從行政放權、打破壟斷到土地制度改革等領域，以及呼應近來官方頻發的改革呼聲，提出了未來10年的改革路線圖；也由於該報告的兩位牽頭者特別引人注目：國務院發展研究中心（下稱「國研中心」）主任李偉和發改委副主任劉鶴，前者曾經是國務院前總理朱鎔基的秘書，後者則被媒體認為是新一屆政府的重要經濟「智囊」。
事實上，這不過是千百份試圖影響決策的報告中的一份。南方週末記者發現，自稱已送達決策層的方案就有10個。
除了官方智庫，民間智庫、海外投行等各種機構也以各自的渠道和方式，向決策層或者公眾「推銷」自己的改革方案。
眾多智庫的運營者能感受到的一個明顯變化是，「新一屆領導班子」對智庫的重視。中國國際經濟交流中心（下稱「國經中心」）常務副理事長、前中央政策研究室副主任鄭新立告訴南方週末記者，總書記習近平最近對智庫建設專門做了批示，要發揮智庫的作用。「這一次聽取智庫的意見範圍更廣，也是因為全面改革，涉及的領域比較多。」
「發揮臨門一腳的作用」
「我們要發揮臨門一腳的作用，能夠把各個研究機構的研究成果轉化為宏觀決策的政策建議提上去。給政府提建設性意見，有可行性才提，沒有可行性就不提。」
這些方案最重要的推銷對象，便是決策層。問題的關鍵是，如何將報告送達最高層？
在諸如國研中心、社科院這樣的官方智庫體系內，報告的上送下達並不是什麼大問題。但對於民間智庫來說，這一環至為重要，但也至為困難。
有趣的是，在民間智庫體系內，也存在「貴族」和「草根」的不同通路。
比如，鄭新立所在的國經中心儘管屬於資金自籌的「民間智庫」，但實為民間中的「貴族」。2009年成立之初即以122人組成的跨經濟、學術、外交和政府高層官員的超豪華領導陣容，被媒體稱為「中國最高級別智庫」。
據鄭新立介紹，這次國經中心提交的改革方案，主題是「建立一個能促進發展方式轉變的體制機制」，具體對策和建議包括，建立衡量發展方式轉變的評價指標體系、分配製度改革、國有企業改革、鼓勵創新、放寬金融行業准入、土地制度改革等內容。
他們提出「借鑑波蘭國有經濟改革的經驗，以現有的管資產為主轉變到管資本為主，把國有企業交給這些金融資產管理公司管理。在金融資產管理公司下面再設立若干股份制公司，跟其他企業展開平等競爭」；在鼓勵創新方面，建議「鼓勵將大學的研究成果用於實踐，允許大學參與所得分成」。
這套方案正是由國經中心理事長、前國務院副總理曾培炎「掛帥」，「組織了一個比較強大的研究班子」。鄭新立介紹，報告直接送給了最高層。
這個高層及理事均由退休高官組成的智庫，顯然被「另眼相看」。據鄭新立透露，國經中心有代表可以「列席國務院常務會議」，政府也會將一些研究課題委託國經中心研究。
國經中心裡的退休官員，此前長期在國務院、中央各個部門（主要是商務部、發改委、外交部、中央政策研究室、國務院研究室五個部門）工作，顯然更明白國務院在想什麼、需要什麼，宏觀決策上哪一項決策需要改進，哪一些需要作出新的決定。「根據使用者的需要我們把成果送上去。上面覺得你送上來的正好能解決這個問題，所以命中率比較高。」
不過，即便是與決策層關係深厚，若想影響決策也需積極遊說。
過去兩年，國經中心就曾對兩項重要政策的落地施加了影響。2012年國經中心向中央提出：為了支持中國企業走出去搞國際併購，建議允許商業銀行以一定比例的存款準備金作為質押，獲得央行外匯支持。而過去商業銀行發放外匯貸款必須購匯。「打了三次報告，最終獲得解決。」鄭新立說。
2013年，國經中心提出要建立亞洲基礎設施投資銀行。這一政策最終於2013年10月初被公之於眾。
「曾培炎理事長叫我們要發揮臨門一腳的作用，能夠把各個研究機構的研究成果轉化為宏觀決策的政策建議提上去。」鄭新立告訴南方週末記者，有些智庫與宏觀決策離得太遠，提不進去，也有些智庫專門跟政府唱反調，更提不進去。「我們給政府提建設性意見，有可行性才提，沒有可行性就不提。」
擠到高層桌上
「我們為什麼能走進外圍的決策圈子？一些決策僅僅依靠官方或者半官方的研究機構是不夠的，需要依託市場的力量。」
2009年7月，剛成立不久的國經中心組織了一次全球智庫峰會，邀請全球知名智庫前來參加，從此讓智庫（Think Tank）這個詞在中國得以廣泛傳播。
中國傳統智庫的作用集中體現於1980年代改革開放之初，當時的社科院、國家體改委、體改辦等機構，聚集了一大批嶄露頭角的青年學子，其中包括今天活躍在官學兩界的周小川、樓繼偉等，他們在杜潤生、吳敬璉、厲以寧等老一代經濟學家的帶領下，為決策層提供了改革開放的整體方案設計。
1990年代以後，這些智庫大多歸於沉寂，或者轉型為附屬於中央部委的體制內研究機構，在財務、人事編制和業務上缺乏真正的獨立性。
近五六年來，決策層逐漸發現官方智庫的力量不足，開始積極引進市場派學者的力量。萬博兄弟資產管理公司董事長、萬博經濟研究院院長滕泰還記得，他從2006年開始以金融機構首席經濟學家的身份受邀參加中央政策研究室、國務院研究室的相關專家諮詢會。
「市場派學者為什麼能走進外圍的決策圈子？因為經濟決策僅僅依靠官方或者半官方的研究機構是不夠的，需要依託市場的力量。」滕泰說，「邀請金融機構的經濟學家是有好處的，只有金融機構願意每年花幾千萬上億的資金，一兩百個分析師跑去調查各行業，他們對經濟是最敏感的。」
民間智庫由此生長起來。老牌的如天則經濟研究所，新銳的有中國金融四十人論壇（CF40）、中國經濟50人論壇、博源基金會，以及研究新供給經濟學的華夏新供給經濟學研究院、萬博經濟研究院等。
三中全會之前，這些獨立智庫幾乎都成功將自己的研究報告送抵領導層。送達的渠道則是「八仙過海，各顯神通」。
中國金融四十人論壇年度重大課題「深化經濟體制改革重點領域一攬子方案」，「六個子課題都遞交到相關部門，並有報告得到決策層領導的批示」 。
據論壇秘書長王海明介紹，這個創立於2008年的機構，聚焦在金融領域。最初通過內參和有關領導遞送一些內部報告，憑藉每年舉辦的上百場閉門研討會和研究成果的口耳相傳積聚了一定的影響力，並進而打通了內部報送的渠道。
一位民間智庫人士告訴南方週末記者，一些影響力比較大、口碑較好的民間智庫，可以通過一些半官方管道遞送報告。比如，新華社內參、中財辦、國務院研究室、中央辦公廳（對領導的秘書局）、中央政策研究室等。
一些活躍的智庫每週或每月都會向自己的官方管道遞送電子版或印刷版的內部報告，但哪些會被這些「管道」遴選出來向更高級別呈送，呈送到哪個層次，他們並不知曉，除非偶爾被反饋說「領導已經批示，要求研究」。大多數情況下，這些報告並不會有反饋。
一些贏得官員信任的智庫，還可能通過部委之間的「交換送件」抵達決策層——比如，國務院、央行、財政部等機構之間常會互送文件。一位知情人士告訴南方週末記者，保密則是此類溝通的第一要務，「絕不會通過郵局遞送」。
更多的民間智庫要想「直通中南海」，則需要通過自己積累的私人關係。更有渠道的，則直接送達領導人的秘書手中，再經由他們轉交。
更多的時候，智庫們會多管齊下，特別是在三中全會這種要出政策的重要會議之前。
中國（海南）改革發展研究院經濟研究所所長匡賢明告訴南方週末記者，自2013年初研究院就著手研究一攬子改革方案，最終提出「改革建議30條」。四條報送通路同時進行：中改院董事局主席高尚全將建議「直接送達有關領導」；通過內參等途徑提交相關建議；報告相關部委，比如國務院發展研究中心等；在《經濟參考報》及網絡全文公開這份報告，徵求社會各方的意見。
除了真正意義上的智庫，一些海外投行的經濟學家也試圖積極影響國內的改革方案。
德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿告訴南方週末記者，他有以個人名義參加一些改革方案的研究，主要的平台是金融四十人論壇。而一位熟悉博源基金會的海外智庫人士告訴南方週末記者，聚集了一些「紅二代」的博源基金會對決策層的影響是因為他們有管道。「他們跟海外很多投行比較熟，海外投行通過他們這個管道把研究成果報到國內。」
中國（海南）改革發展研究院、華夏新供給經濟學研究院等確認將報告送抵領導層的智庫告訴南方週末記者，他們提的一攬子建議都獲得了領導人的批示。
體制內與外一起聚集
一批有學術理想的學者型官員正在自發地加入一些民間智庫的討論，甚至形成一些自己的平台。
一個值得注意的現象是，體制內外的力量都在通過智庫或類似平台聚集，共同為改革尋找藥方。
這也是「智庫」近年來最為明顯的變化。影響力最大的幾家民間智庫，很多時候被外界稱為「半官方」——全部自行籌資，不隸屬於哪個政府機構，但活躍成員很多是現任或卸任的中高級官員。
一批有學術理想的學者型官員正在自發地加入一些民間智庫的討論，甚至形成一些自己的平台。比如，四個司局級幹部——財政部財政科學研究所所長賈康、國家發改委規劃司司長徐林、中國人民銀行貨幣政策司副司長姚余棟、國家開發銀行研究院副院長黃劍輝——牽頭髮起成立華夏新供給經濟學研究院，搖起「新供給學派」的大旗。他們撰寫的「以新供給經濟學理論促進可持續發展建議稿」，於6月中旬呈報最高領導層。
而在中國經濟50人論壇、金融40人論壇，也有相當大的官員比例。這些官員接近決策層，或者自身就某種程度上參與決策。
毫無疑問，這些官員大大拓寬了所在智庫影響決策的渠道。比如，2013年7月22日，中國經濟50人論壇第48次內部研討會上，論壇成員和論壇企業家理事會成員三十餘人出席會議。該論壇公開稱，「應邀出席會議的還有『中央財經工作領導小組成員』」。
這些官員為智庫帶來了極為重要的真正的影響決策的能力。清華大學教授朱旭峰在調查了來自全國25個省（直轄市、自治區）的301家智庫的情況後，提出「司長策國論」——在所有級別的官員中，司級官員網絡對智庫實現影響力的貢獻最大，動員決策資源的能力最強。
有趣的是，許多智庫不僅會選擇官員這條直接渠道，也會選擇媒體這條間接渠道——向媒體發佈自己的主張，希望能夠向高層「折射」。
匡賢明解釋中改院同時將方案公之於眾的原因：「主要考慮是改革到了今天，是在一定的社會共識、一定的社會需求、一定的社會壓力推動下的。有了相關的社會需求，會對領導形成相關的改革決策有促進作用。」
不過，向媒體公開有時候也會帶來意想不到的問題。特別是那些以個人身份參與智庫討論的官員，更容易遭遇尷尬。
中國金融四十人論壇一個子報告《土地制度改革與新型城鎮化》公開上網之後，就曾引發軒然大波。文章提到，「過去固守的實物形態的18億畝耕地紅線是可突破的」。在微博上，有人瘋轉「智庫建議18億畝紅線可以突破，不拿民意當回事」的段子，這也使得報告的撰寫者之一、來自發改委的某位官員壓力頗大。「事實上他是以個人身份參加報告撰寫的，並不代表官方意見。」王海明說。
這使得中國的智庫往往不像國外那樣公開，而是刻意低調。
一位民間智庫人士告訴南方週末記者，他們提交了相關改革建言之後，也曾計劃召開記者發佈會向社會公開提案內容，邀請函都已發出，但到了發佈會當天卻臨時決定取消發佈會。
民意與政策之間的緩衝墊
在中國改革充滿複雜性的背景下，改革主張往往面臨著嚴重的分歧，很多時候研究者也難以達成共識，即使是在同一個智庫內部。但這種爭論，有助於決策層更好地聽到社會的真實聲音。
要想更好地「推銷」，除了渠道，報告的包裝也很重要。
呈送給領導的版本與課題組形成的報告原文往往並不相同，而是經過專門的研究員字斟句酌地重新寫作，成文更加精煉、可讀性強。一位參與「包裝」的智庫成員說，「跟記者寫文章一樣，講究『倒金字塔』結構和新聞元素，得讓領導看了有閱讀欲」。
比如，擬標題就是一門學問。這位人士說，「『當下經濟風險與應對』就比『當下經濟形勢與應對』更能引起領導的興趣。」
在中改院的30條方案中，成員們就曾經因此發生過爭執。有人認為「治理轉型」這個說法不夠直接，有人則認為「改革與危機賽跑」過於尖銳。
為了方便高層領導閱讀，遞送的報告字體要比較大，「一般規範是辦公軟件的『小三』號字」。
踩準時點，拋出有針對性的方案，也是提高命中率的「法門」。
王海明告訴南方週末記者，關於政策建議的採納率，「最重要的還是選題，看選題在當下是不是足夠重要，是不是能有助於解決當下的主要矛盾和風險」。
2012年11月9日，十八大開幕第二天，滕泰發表《新供給主義宣言》，並在其後一年陸續提出一系列政策建議，涵蓋取消壟斷和管制、人口、土地（流轉）、產權、科技創新體制等領域的改革措施，以及通過增加有效供給調控房價等思路。
選擇這一時點並非偶然。「好菜要在最合適的時候上，」他感覺到新一屆政府「想改革」，「而只有政府本身有非常強烈的願望推動改革，你提出的改革方案才可能被參考甚至採納。」
「智庫的作用是有限的，只是根據經濟和政治發展的需要提建設性的意見和建議。」滕泰說，「智庫的你建議不能直接轉化成改革方案，必須通過政治家接受和政府採納才有現實意義。」
也有人對智庫「投領導人所好」頗不以為然。
「今年參加了幾個研究，有一個問題，現在更多注意力放在用一個什麼樣的提法領導比較容易接受，在猜領導能接受到什麼程度。我覺得這比較悲哀。」一位官方智庫學者告訴南方週末記者，應該更多從現實出發討論要不要改革、怎麼改。
美國布魯金斯學會主席約翰·桑頓先生曾在全球智庫峰會上指出，成功智庫需要具備的特質包括：質量、獨立性和影響力。
「智庫競爭的核心問題是報告的質量。」王海明說。至於如何保證質量，其中重要的一點就是要能讓各方真正形成討論甚至爭論。
中國金融四十人論壇的處理方式是，保證一定的私密性，從而內部能暢所欲言；其次保證觀點的獨立性，內部約定不管是學者還是官員，發表的所有的意見都只代表個人意見，與其所在單位立場無關；再次，課題的評審由獨立的學術委員會做出，並形成競爭氛圍。
2013年5月19日，中國金融四十人論壇發佈了《新形勢下對外開放的戰略佈局》子報告，其中提到「用3-5年時間實現資本項目的完全開放」。報告發佈後，社科院學部委員、世界經濟與政治研究所研究員余永定等學者公開提出反對，認為資本項目完全開放的時機並不成熟。
在6月底博源基金會成立五週年論壇上，余永定等與央行貨幣政策二司副司長邢毓靜等就此問題激烈辯論。隨後著名經濟學家林毅夫也加入戰團：7月21日，四十人論壇邀請爭論各方坐下來開了一次內部研討會，會上林毅夫發表演講，之後以《我為什麼不支持資本賬戶開放》一文公開發表。
據王海明介紹，經過中國金融四十人論壇那次內部討論，爭論各方最終形成了改革的共識，並認為在具體操作上，「可以有路線圖，但不必設定時間表」。
在中國改革充滿複雜性的背景下，改革主張往往面臨著嚴重的分歧，很多時候研究者也難以達成共識，即使是在同一個智庫內部。
在中國金融四十人論壇發佈的六個子報告中，事實上圍繞財稅改革的有兩個報告，分別是《關於財稅體制改革的思路》、《構建有利於地方改革創新的統一大市場》，這是因為課題組內部有不同意見。前一份報告是德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿和清華大學經濟管理學院副院長白重恩合作撰寫的，主張事權上收、財權維持現有格局。後一份報告由國研中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧和中國人民銀行貨幣政策二司司長李波合作撰寫，主張分權合作的統一大市場。
據王海明介紹，原本想把兩份報告合二為一，但分歧雙方均堅決反對，最後只好提交了兩份思路迥異的報告。
「我主張開門搞改革，方案由專家來提，聽聽大家的意見，避免閉門造車。」 魏加寧認為，從歷史經驗看，智庫內外觀點碰撞、充分討論，能助推改革。在他看來，智庫相當於起到民意與政府決策的緩衝墊的角色，「智庫的方案亮出來，能聽聽社會上真實的反應，相當於給政府一個迴旋餘地」。
