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證監會主席助理黃煒:加快健全完善證券投資者損害賠償救濟制度

證監會主席助理黃煒8月24日表示,目前中國證券市場超過1億的開戶投資者中,自然人投資者占比超過99%,其中絕大部分都是持股市值不足50萬元的中小投資者。他們的合法權益能否得到充分保護,特別是因違法侵權行為受到損害的投資者是否能夠便捷、及時地獲得經濟賠償或補償,直接關系上億投資者及其家庭的切身利益,是資本市場監管工作貫徹“堅持以人民為中心”的發展思想的根本方向和要求。

黃煒表示,我們在監管實踐中深刻體會到,能不能有效保護投資者合法權益,能不能讓違法者付出違法成本,事關規範公正的市場秩序,事關市場恒久信心,是市場功能作用發揮的基礎性、根本性制度機制。

黃煒稱,證券市場投資者損害賠償救濟制度需要監管權力的適度介入,這是一個重要的制度理念。監管權力介入私權救濟,一個必須回答的問題是如何防止和限制公權力濫用。我們理解的監管權力支持投資者獲得民事損害救濟,是在法律框架內的介入,是有限度的、必要的介入,並非完全替代性的救濟,必須體系化地構建出一整套符合資本市場特殊性的制度規則。這是一項十分艱巨的任務,需要我們堅持不懈的努力,需要我們大家本著為投資者著想,對投資者負責的態度,立足於現行法律制度和文化,用創新的理念與思維,在形成市場廣泛共識基礎上,通過立法、行政、司法以及法律理論界和實務界等社會各方面共同努力,實實在在,久久為功,一步一個腳印推動完善有中國特色的資本市場投資者損害賠償救濟制度。


加快健全完善證券投資者損害賠償救濟制度——黃煒主席助理在證券投資者民事損害賠償救濟法律制度完善座談會上的發言

尊敬的各位來賓,同誌們:

大家上午好!

今天,我們在這里召開證券市場投資者侵權損害賠償救濟制度完善工作座談會。很高興能夠邀請到全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部的領導和同誌,部分長期關註研究投資者損害賠償問題的專家、學者,近幾年積極探索實踐投資者損害賠償的市場機構和律師事務所代表,以及部分新聞媒體的朋友參加今天的座談會。我代表中國證監會黨委對各位來賓表示熱烈歡迎,對大家長期以來關心資本市場法制建設,推動投資者權益保護所做的工作和努力,表示衷心的感謝!

黨的十八大以來,習近平總書記多次、反複強調要做好投資者權益保護工作,明確提出“盡快形成融資功能完備、基礎制度紮實、市場監管有效、投資者合法權益得到有效保護的多層次資本市場體系”的工作要求。目前中國證券市場超過1億的開戶投資者中,自然人投資者占比超過99%,其中絕大部分都是持股市值不足50萬元的中小投資者。他們的合法權益能否得到充分保護,特別是因違法侵權行為受到損害的投資者是否能夠便捷、及時地獲得經濟賠償或補償,直接關系上億投資者及其家庭的切身利益,是資本市場監管工作貫徹“堅持以人民為中心”的發展思想的根本方向和要求。

我曾經看到香港研究資本市場的學者的一則研究報告信息,在眾多監管機制的環節和因素中,較高的披露要求和較低的民事訴訟舉證標準是決定金融發展效率和資本市場功能作用發揮的重要和關鍵因素。認為民事賠償舉證標準制度對於市場功能和效率有如此重要的影響,這個結論確實值得我們深入思考。我們大家都會講,資本市場是一個信心市場,維護市場信心涉及經濟宏觀和企業微觀方方面面,但投資者在受到違法侵權損害後,獲得救濟如果困難重重,所受經濟損失遲遲得不到彌補,不可能不對投資者信心造成重大負面影響。

各國資本市場普遍重視投資者損害賠償制度機制建設。我國資本市場在近三十年的發展歷程中,投資者損害賠償救濟制度從無到有,從一般的民事侵權保護到逐步形成特殊、系統化的制度安排。這方面最為重要的立法成果是現行《證券法》系統規定了虛假陳述、內幕交易、操縱市場的民事法律責任。最高人民法院在2002年、2003年針對虛假陳述民事訴訟出臺的專門司法解釋,作為中國資本市場投資者損害賠償救濟的重大制度創新,為人民法院審理複雜的虛假陳述民事賠償案件提供了重要制度遵循。以上述法律制度為基礎,人民法院站到了資本市場投資者保護的最前線,開始了令人尊敬的審理證券侵權民事賠償案件的實踐探索。15年來,人民法院審理了大量投資者民事賠償案件,大量投資者通過民事訴訟獲得了損害賠償。與此同時,中國證監會積極回應實踐需要和投資者呼聲,在立法、司法機關的指導和支持下,近年來創新推出了行政和解、訴調對接、先行賠付、公益機構支持訴訟等多種新型投資者賠償救濟機制,實踐中成功辦理了萬福生科、海聯訊、欣泰電氣等先行賠付案件和“匹凸匹”等10余起投服機構支持訴訟案件,形成了積極、正面的示範意義。

在看到我國證券市場投資者損害賠償制度和實踐進步的同時,我們更應當理性看待存在的不足和差距。有關的實證比較和深入分析,我今天還不能給大家一個系統有說服力的結論,有待在座的專家和學者去作專門的分析。我這里從我們觀察、思考問題的幾個角度跟大家作一交流和討論:

一是查處認定的證券市場欺詐案件與投資者提起民事訴訟案件的對應關系角度。2003年-2015年,證監會共查處欺詐發行和信息披露違法案件400余起,同期查處的內幕交易和操縱市場的案件700余起,理論上對這些違法行為,投資者都可以提起民事訴訟,但實際提起民事賠償訴訟的情況值得關註研究。

二是投資者實現損害賠償的路徑選擇的單一性和多元性的關系角度。我國市場的主渠道仍然是訴訟救濟,境外市場通過責令回購、行政和解、公平基金、甚至證監會直接提起民事訴訟等實現損害賠償救濟途徑和方式,要不因為缺少制度規範,要不因為實踐的具體難題或者看法爭議,而僅僅只能是個案探索。

三是通過訴訟方式實現損害賠償制度機制的針對性和適應性角度。面對原告人數眾多和中小投資者訴訟能力不足的現實問題,我國民事訴訟法規定的代表人訴訟機制如何進一步完善,能不能借鑒境外市場集團訴訟、示範訴訟等訴訟機制的合理因素進行制度優化,仍然是一個待解的理論和實踐難題。

有效的投資者損害賠償制度,不僅具有彌補投資者因違法行為遭受損失的救濟功能,而且具有讓違法者付出成本代價的懲罰功能。有數據表明,美國證券市場的責任主體因被提起集團訴訟平均每年會產生超過千億美元的經濟負擔,在實現對投資者的損害賠償的同時,極大的實現了對違法者的懲戒。如果考慮行政和解、公平基金、證監會提起民事訴訟等方式實現的投資者賠償救濟和違法者成本付出則更為可觀。

我們在監管實踐中深刻體會到,能不能有效保護投資者合法權益,能不能讓違法者付出違法成本,事關規範公正的市場秩序,事關市場恒久信心,是市場功能作用發揮的基礎性、根本性制度機制。要實現這樣的監管目標,既要通過嚴格的行政和刑事執法,制裁市場違法,實現對市場的整體保護,又要及時賠償投資者因違法侵權造成的經濟損失,實現對投資者個體民事權利的保護,相應實現對違法者的經濟懲罰。

要實現好對投資者的個體保護,僅僅依靠提起民事訴訟的方式,存在著一系列特殊的難題,市場各方有關的討論非常深入。我在去年召開的國際證券投資者保護研討會上,就此作了專門闡述,大體歸納了五個方面的問題:一是如何解決由於投資者人數眾多帶來的訴訟方式問題;二是如何解決中小投資者主張賠償的專業能力不足問題;三是如何解決證券違法多元主體的責任分配問題;四是如何解決及時穩定市場預期需要的民事賠償實現時效問題;五是如何定位和明確行政監管支持投資者獲得救濟的職責和方式問題。

投資者損害賠償救濟面臨的實際問題,根源於證券市場公眾交易方式的特殊性、專業性和複雜性。在適格原告的確認、歸責原則的要求、因果關系的認定、證明責任的分配、賠償損失的計算、糾紛解決方式的安排等方面,都不同於一般的民事侵權。資本市場交易關系本質上是買賣關系,但與普通商品買賣雙方面對面的協商、一對一的談判不同,一級市場證券化的過程,是發行人與廣大不特定投資者完成交易的過程,二級市場證券交易更是背靠背下單,多對多撮合的過程,是公眾投資者不斷換手、收益和風險不斷轉換的過程。買方不知道賣方,賣方也不知道買方。做出買賣決定,投資者依賴的是決定證券價格的有效信息。這就產生了信息對稱與公平的客觀需要,沒有信息公平,也就不可能有交易公平。而在複雜的市場環境中,公眾投資者往往處於信息劣勢地位,只是依靠投資者自己的註意和努力,單純通過合同法、侵權法等一般的民商事法律制度,顯然難以解決公眾化交易條件下可能產生的虛假披露、信息誤導、內幕交易、操縱市場等各類市場欺詐。這時候,基於強制信息披露需要的專門法律制度和公共權力的介入,就成為市場公共利益的需要。這種規制和介入不僅僅體現在事先的準入規範、事中的監督管理和事後的違法追責,也體現在因違法侵權而導致的損失填補、賠償救濟等私法責任追究方面。

因此,尋找解決問題的有效途徑,如果只是考慮私法自治的一般規則,只是依靠私力救濟的單一方法,實踐的效果並不理想。同樣是面對證券投資者損害賠償救濟的實際問題,境外市場的法律制度除了在訴訟方式和機制方面作出有針對性的創新安排外,更為重要的是賦予監管機關介入私權救濟的必要空間,美國的行政和解、公平基金方式,我國臺灣地區的支持訴訟方式,我國香港地區的證監會直接起訴、責令回購股份方式等,都體現了監管權力介入投資者私權救濟的重要理念。當然,我們有自己的國情,我們的市場有自身的特點,證券投資者保護的制度機制安排不能簡單照抄照搬其他市場的做法,還是要從我們的市場發展實際考慮,從我們的法律制度理念出發來考慮和安排。

從更深層次的法理邏輯分析,隨著經濟市場化的深入發展,法律社會化趨勢也越發明顯。主體權利的平等保障已經從形式意義上的平等向實質平等轉變。如果僅僅立足於對人格的抽象化處理,而不考慮個體在經濟地位、權利行使的可能性、文化程度等方面的差異,必然會損害處於弱勢地位當事人的利益。因此,對投資者權利的保護必須充分關註千千萬萬投資者因地位、能力和條件的差異而帶來的事實上的不平等。

證券市場投資者損害賠償救濟制度需要監管權力的適度介入,這是一個重要的制度理念。監管權力介入私權救濟,一個必須回答的問題是如何防止和限制公權力濫用。我們理解的監管權力支持投資者獲得民事損害救濟,是在法律框架內的介入,是有限度的、必要的介入,並非完全替代性的救濟,必須體系化地構建出一整套符合資本市場特殊性的制度規則。這是一項十分艱巨的任務,需要我們堅持不懈的努力,需要我們大家本著為投資者著想,對投資者負責的態度,立足於現行法律制度和文化,用創新的理念與思維,在形成市場廣泛共識基礎上,通過立法、行政、司法以及法律理論界和實務界等社會各方面共同努力,實實在在,久久為功,一步一個腳印推動完善有中國特色的資本市場投資者損害賠償救濟制度。基於這樣的定位,我們這次會議的討論,是不是可以考慮重點圍繞三個方面來進行:

一是監管支持方面,包括支持訴訟制度、和解金賠償制度、先行賠付制度、責令回購制度、責令公開承諾強制履行制度等;

二是司法救濟方面,包括訴訟機制環節的示範訴訟制度、公益訴訟制度,責任配置環節的舉證責任制度、懲罰性賠償制度等;

三是社會機制方面,包括專業仲裁制度、小額糾紛調解制度、訴調對接制度等。

接下來的會議中,證監會系統相關單位將介紹支持訴訟、示範判決、專業調解、行政和解、先行賠付、專業仲裁等方面的實踐做法。但由於受制度依據和實踐經驗的限制,這些探索還處於比較初期的階段,我們迫切希望得到來自各方的指導和支持,這也是證監會召開本次座談會的目的和初衷。希望在座的各位領導、專家、學者站在資本市場改革發展和投資者保護工作全局的角度,統籌謀劃、建言獻策,貢獻大家的寶貴思想和智慧。衷心期望通過我們大家的共同努力,能夠讓廣大的投資者真切感受到具體而又實在的支持和幫助。

謝謝大家。

責編:羅懿

證監會 證監 主席 助理 黃煒 加快 健全 完善 證券 投資者 投資 損害 賠償 救濟 制度
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