2015年年初伊始，出租車改革開始進入快車道。作為出租車行業改革的主管部委，交通運輸部顯得異常忙碌。
這一點，交通運輸部黨組成員兼運輸服務司司長劉小明深有體會。10個月時間里，他所在的部門先後去了二十幾個不同類型城市開展系統調研，並且還召開了四十余次不同範圍的座談會和專題會議。
不久前，劉小明和同事參加了北京大學組織的網約車“征求意見稿”政策研討會，卻被冠以“夜潛”“不速之客”等字眼。雖公眾有調侃之意，但也能看到政府聽取意見的誠意。
10月10日，交通運輸部的《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》(下稱《指導意見》)和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(下稱《暫行辦法》)兩份征求意見稿甫一發布，就引發公眾高度關註和熱議。
也正因如此，這段時間以來劉小明和他的同事們一直忙於回應各界對出租車以及網約車改革的疑問。在近日接受媒體專訪時，劉小明如此解釋意見稿的初衷：“這次深化改革就是要統籌治理交通擁堵‘城市病’和出租汽車服務，形成合力的出行結構，統籌出租汽車新、老業態，營造良好的出行環境，根本目的是方便群眾。”
劉小明近一步表示，“交通運輸部鼓勵和引領網絡預約出租汽車規範發展，使其合法規範。兩個文件的征求意見稿是在廣泛聽取多方意見、綜合平衡各方利益後的一個階段性文件，公開征求意見就是要進一步匯集全社會智慧，本著對法律的信守和對民意的尊重，尋求改革最大公約數，讓群眾在深化改革中有獲得感。”
構建新老業態共存的多樣化服務體系，對新老業態實行分類管理
記者：為什麽要深化出租汽車行業改革?交通運輸部通過調研發現出租汽車行業存在哪些主要問題?
劉小明：在新型城鎮化和綠色發展的大背景下，城市交通和出行服務問題將越來越被關註，出租汽車作為城市客運交通的組成部分，必須重新定位、提升服務，深化改革的目的主要是三個方面。
一是營造良好出行環境的需要。治理交通擁堵“城市病”，必須有效地管理具有明顯外部性的小汽車(也包括出租汽車)等個性化交通出行過多地占用有限的道路資源，各大城市必須優先發展公共交通，形成合理的交通出行結構。而對出租汽車只能作為公共交通的補充，適度發展。
二是推動傳統出租汽車轉型發展、提升服務的需要。客觀地說，上世紀90年代，中國出租車快速發展，在緩解出行難方面發揮了積極的作用，但新世紀以來，行業發展停滯，勞資矛盾、供需矛盾等突出，行業積弊日深，迫切需要改革出租汽車管理體制機制，改進和提升服務水平。
三是鼓勵創新、規範“專車”新業態的需要。雖然新業態進入，對傳統出租汽車帶來了巨大沖擊，但也給乘客帶來新的體驗，給市場帶來活力，但一些非理性的經營行為的約束、乘客安全保護、市場公平競爭的要求，對其在鼓勵創新的同時，必須趨利避害，必須規範發展。
為了制定較為科學、可行的改革方案，我們調研了各類城市的交通發展與客運體系建設、出租汽車發展中經營管理體制機制、經營權管理、數量與價格管理、勞資關系、服務評價等情況，也調研了各類新業態平臺運行、服務及管理的情況，新業態駕駛員、乘客反映等，同時也對國外出租汽車(包括“專車”)的發展和管理情況進行了跟蹤研究。
坦白地講，近十多年來，一些地方出於各種現實需要，漸進式改革未能有效推進，出租車行業發展趨於停滯，“打車難”被市民廣為詬病，特別是去年互聯網“專車”快速進入出租汽車行業以來，新舊矛盾交織、利益關系碰撞，甚至觸發了一系列行業和社會問題。
這些問題概括起來主要是：發展定位不清、供需長期失衡，經營權管理失控、勞資矛盾突出，行業發展動力不足、服務水平難以提升，新舊業態碰撞、行業穩定面臨挑戰。
這次深化改革，就是堅持問題導向和需求導向，以群眾利益為核心，用改革創新的方法，統籌兼顧各方利益，中央政府和地方政府有機互動，循序漸進推進改革。
記者：此次出租汽車行業改革的總體思路是什麽?該如何把握改革、發展和穩定之間的關系?
劉小明：改革的總體思路是“增量帶動存量改革，細分市場提升運輸服務”。具體是在《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(國務院令2004年第412號)的法律框架下，構建包括巡遊出租汽車和預約出租汽車新老業態共存的多樣化出租汽車服務體系，對新老業態實行錯位服務、分類管理，逐步融合發展。
一是在優先發展公共交通，科學定位出租汽車在城市交通中地位的基礎上，改革傳統出租汽車行業體制機制的弊端，解決政府與企業、企業與駕駛員、運力供給與需求之間的突出矛盾和問題。積極推動互聯網技術的應用，通過“出租汽車+互聯網”，實現傳統出租汽車轉型升級。
二是規範新型網絡預約出租汽車發展。對網絡預約出租汽車的經營者、車輛和駕駛員依法實施許可管理，市場運力規模調整主要通過設置不同的車輛準入條件實現，充分發揮信息化手段對駕駛員服務質量的提升，通過“互聯網+出租汽車”，為乘客提供差異化服務，與傳統巡遊出租汽車錯位經營。
三是充分考慮行業複雜情況，兼顧各方利益訴求。對新老兩種業態，既要肯定多樣化、差異性，因勢利導、分類指導;又要推動融合發展，避免對立和沖撞，構建起既相互獨立、又相互補充，相得益彰和諧穩定的新型市場體系。避免操之過急的“休克式”改革，切實維護行業穩定健康發展，滿足人民群眾安全、便捷出行需求。
以營利為目的的“專車”“快車”，要納入出租汽車進行規範;不以營利為目的的合乘、順風車，要鼓勵並規範行為
記者：你剛才說鼓勵並規範新型網絡預約出租汽車發展，具體的管理思路是什麽?
劉小明：首先要界定一下網約車這個概念，目前市場上有“專車”“快車”“順風車”等互聯網出行服務產品，從業務本質上看，可分為兩類，一類是以營利為目的的“專車”“快車”，這是經營性的行為，要納入出租汽車進行規範;一類是不以營利為目的的私人小客車順路拼車的共享模式(合乘、順風車)，這是要鼓勵的，但必須規範其行為不能變相營運，成為“黑車”。
與傳統出租汽車相比，“專車”發展確實存在一些優勢，有值得鼓勵的地方。包括：一是豐富了運輸服務類型，乘客通過平臺可自主選擇用車服務和車輛類型，網上支付結算，改善了用戶體驗;二是乘客和駕駛員的供需信息通過“專車”平臺更加有效對接，消除了巡遊出租汽車供需雙方的信息不對稱;三是通過信息化手段和訂單全過程記錄，實現了對駕駛員服務的有效評價，提升了對駕駛員的精細化管理水平。這些對傳統出租汽車改進服務模式和提升服務質量也有很好的借鑒作用。
但同時，也確實存在一些亟待規範的問題。一是主體責任不清。“專車”平臺大量接入非營運私家車，通過“四方協議”模式規避責任，乘客合法權益缺乏有效保障。司機背景審查不嚴格，缺乏必要的安全服務培訓。大量私家車接入平臺從事運營，車輛安全性能檢驗不足，存在運輸安全隱患。
二是存在不公平競爭。“專車”作為新生事物，尚無相關法律法規規定，從而在數量調控、價格制定、車輛安全、報廢管理、保險制度、稅費繳納等方面與傳統出租汽車存在政策差異，形成不公平競爭，對傳統出租汽車行業造成沖擊。而且，還通過給乘客獎勵和優惠、向駕駛員發放補貼等手段，搶占市場份額，直接正面沖擊市場，打著市場經濟旗號，自身卻直接破壞公平競爭市場規則，擾亂正常的運輸市場秩序。
三是信息安全存在風險。平臺不僅掌握了大量個人電話、信用卡、車輛、地址等靜態資料，還擁有市民出行、城市交通、地理信息等實時動態信息，存在個人隱私、敏感信息和國家安全信息泄露及傳播的風險。
具體制度設計上，就是在《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(國務院令2004年第412號)的法律框架下，對新老業態實行分類管理，在服務方式、車輛標準、價格機制和服務標準等方面劃定界限，錯位經營。
比如巡遊出租汽車噴塗、安裝明顯的出租汽車專門標識，可通過“掃馬路”方式巡遊攬客，也可通過電話、互聯網等方式提供服務。網絡預約出租汽車不能“掃馬路”，只能通過預約方式提供服務。網絡預約出租汽車車輛檔次應體現高品質、差異化服務要求。巡遊出租汽車實行政府定價或政府指導價，網絡預約出租汽車可實行政府指導價或市場調節價等等。總體上，就是要通過構建新老業態共存的多樣化服務體系，實現公平競爭、融合發展。
記者：經營權一直是傳統出租汽車矛盾的焦點所在，那麽在此次改革中，在經營權管理上有哪些改革突破?
劉小明：確實，經營權管理是傳統出租汽車矛盾的焦點和難點，近年來各地發生的出租汽車群體性事件，90%以上與經營權相關。主要問題包括：部分城市歷史上實行有償使用、無經營期限或未明確期限，加之未建立有效的退出機制，多年未新增運力，經營權成為社會投資方式，私下炒買炒賣、違規轉讓嚴重，加重了經營者負擔，也給行業管理和市場運力調控帶來了不利影響。經營權和車輛產權歸屬不明，經營者和駕駛員之間責權利不清，利益矛盾突出。
要實現新老業態錯位經營、融合發展，必須解決好經營權的相關歷史遺留問題。對此，此次改革按照“指明方向、統分結合”的思路，明確提出：一是逐步實行經營權期限制和無償使用。新增出租汽車經營權全部實行無償使用，已經實行有償使用的，要逐步取消有償使用費，避免與民爭利，減輕行業負擔。現有未明確具體期限的，要充分協商論證後合理確定期限。
二是規範經營權使用管理。建立完善以服務質量信譽為導向的經營權配置和管理制度，在經營權有效期內需要變更經營主體的，要依照法律法規規定的條件和程序辦理變更手續，不得炒買炒賣和擅自轉讓。
三是充分考慮各地的差異性，給城市人民政府留有足夠的操作和政策空間，由各地制定過渡方案，在考慮市場公平等各方面因素基礎上，綜合運用經濟、法律、行政手段，采取政府回購、經濟補償等各項措施，經充分論證、廣泛聽取各方意見後穩妥實施，逐步實現規範經營權管理的“軟著陸”。
對於分享經濟，要科學界定不同業務模式的邊界
記者：習近平總書記曾強調，改革要讓人民群眾有更多“獲得感”，本次改革是如何體現這一點的?
劉小明：確實，民之所望，施政所向。如果改革紅利不能更多更公平惠及全體人民，不能為人民群眾帶來更多“獲得感”，改革就失去意義，也不可能持續。
我們始終將更好地滿足人民群眾安全、便捷、高效、經濟出行需求，作為深化出租汽車行業改革的出發點和落腳點。
我認為具體體現在以下方面：一是將出租汽車發展定位放在城市綜合交通運輸體系中統籌考慮，堅持公共交通優先發展戰略，不斷提升公共交通服務水平;二是通過“出租汽車+互聯網”，改善和提升傳統出租汽車服務，加強服務質量評價，提高服務質量;三是通過網絡預約出租汽車發展，培育市場增量，滿足公眾高品質、多樣化、差異性出行需求;四是鼓勵合乘、順風車等共享模式發展。這樣的改革措施，既有利於交通擁堵、空氣汙染等“城市病”的治理，也有利於緩解“打車難”，希望改革成果，能夠讓社會公眾切切實實感受到持續改善的出租汽車服務和不斷完善的城市交通環境。
記者：此次改革，遇到的最大困難是什麽?
劉小明：全面深化改革，正成為中國的新常態。今天的出租汽車改革，新老問題疊加，新舊矛盾交織，既有觀念體制束縛之阻，亦有利益固化藩籬之絆，風險之大、挑戰之巨可想而知。
就個人看，改革存在“三難”：一難，緣於不同群體的利益平衡。改革涉及出租汽車企業、駕駛員、平臺企業等不同利益群體，利益訴求複雜多元，改到深處就是利益調整。一方面，要適應“互聯網+”的大勢，支持新業態的發展，新業態市場前期“野蠻”發展所投入巨額資本的力量要有平衡點。另一方面，則是每天為1億乘客提供出行服務的傳統出租汽車運輸市場，以及260余萬從業人員的生計，面臨新業態造成的沖擊，保障傳統行業勞動者、經營者合理利益和維護市場穩定同樣要加以權衡。
二難，緣於普通公眾的直觀認知。傳統出租汽車服務質量差、經營行為不規範，“打車難”等問題被廣為詬病，而“專車”通過乘客和駕駛員兩端補貼等方式，改善了乘客體驗、迎合了市場需求，造就了市場的短期或者說表面繁榮，但這種非理性的、有違公平競爭的市場不可持續。
三難，緣於部分人士理解上的偏差。出租行業的改革既是世界性難題，也是一個系統工程，必須在大交通中看出租汽車發展，在公平市場環境下規範和平衡新老業態，在征求意見中，我們希望聽到更多的建設性的意見。所以出現理解上的偏差，其原因，一方面個別非交通專業專家不認同“大城市必須對有外部性的個性化交通進行必要的需求管理”，也有個別專家將以營利目的的“專車”和非營利目的的順風車、合乘等混為一談的情況;另一方面，互聯網企業燒錢補貼創造出的短暫“虛假需求”和“優質廉價”服務，誤導了社會和輿論。但通過理性的討論，情況會越來越清楚。
記者：剛結束的五中全會提出，實施網絡強國戰略，實施“互聯網+”行動計劃，發展分享經濟，那麽，在出租車以及網約車改革中，該如何體現這一理念?
劉小明：之前一直有輿論認為，規範網絡預約出租汽車不僅與從業者密切相關，也與廣大城市居民出行息息相關，甚至是考驗簡政放權、“互聯網+”行動計劃，“大眾創業、萬眾創新”行動落實情況以及發展分享經濟的試金石。按照黨中央、國務院的決策精神，我們從以下五個方面具體體現。
第一，關於改革的出發點。出租汽車行業關系百姓出行，關系社會民生，不僅涉及260萬從業人員和其家庭，直接關系到全國每天超過1億人次的乘客，也影響到城市每一個人的出行環境和效率，可以說與每個人都息息相關，此次改革出發點和落腳點都是為了更好地維護群眾出行的根本權益，不能出現坐在出租車上堵死在路上的改革成果，也不能出現行業不可持續、不穩定的改革成果。因此要兼顧各方利益，積極尋求共識，平穩、有序地推進改革，促進社會整體效益最大化。
第二，關於簡政放權。簡政放權並不意味著放任不管，政府除了維護消費者、勞動者的利益，沒有任何自身的利益。一個良性的市場絕對不是一個放任不管的市場，設置門檻既是約束也是保護。此次制定管理辦法，是國家層面的頂層設計，規定了基本的制度體系，在此框架下，給予了地方充分的政策空間和自主權，各地可以根據自身特點和具體情況，充分發揮積極性與主動性，制定更為適宜的、可操作的具體辦法。
第三，關於“互聯網+”發展戰略。改革方案正是“互聯網+”行動計劃在交通運輸行業落地實施的具體體現。一方面利用互聯網技術改造傳統出租汽車行業，促進行業轉型升級，這是存量的改革。另一方面，鼓勵創新，新增一批網約車，提供差異化、多樣化的出租汽車服務。兩種業態在發展中各取所長，逐步實現融合發展。
第四，關於如何落實創新創業問題。交通運輸行業是踐行“大眾創業、萬眾創新”非常活躍的領域，也是市場化改革最早的領域之一。實際上，不單單是在出租汽車領域，在城市配送、貨運、維修、快遞等交通運輸子行業都湧現了一大批探索的創業者，作為交通運輸主管部門，鼓勵創新、支持創業，是我們一貫的態度。我們也希望有更多的參與者，創造出更多適應市場需求的新技術、新產品、新模式，不斷增強交通運輸發展的動力、活力和競爭力，促進行業發展提質增效。
第五，關於發展分享經濟。科學界定不同業務模式的邊界，對於屬於私人小客車順路拼車的分享模式，我們定義為合乘，它不以盈利為目的，不屬於運營範疇，只是一種人民群眾之間的互助關系。由於它有利於緩解交通擁堵和環境壓力，是真正的資源節約，所以我們鼓勵發展，並第一次在國家層面為私人小客車合乘正名，積極支持共享出行，鼓勵分享經濟的發展。
對於改革的緊迫性、複雜性、艱巨性我們有著清醒的認識，我們也將本著對法律的信守、對民意的尊重，堅持在不同利益訴求中積極凝聚共識，尋求改革最大公約數，堅持穩慎推進改革。
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