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北京“激進”治氣

2013-09-16  NCW
 

嚴厲的治理空氣汙染措施相對於大多數中國城市來說,可能難以複制。但在有較好基礎的首都,則是“早該如此”◎ 本刊記者 王玲 實習記者 張霞 文北京打響了新一階段的“空氣戰爭” 。

2013年9月12日, 全 球矚目的中國《大氣汙染防治行動計劃》全文公佈。計劃要求,至2017年,京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物(PM2.5)濃度分別下降25%、20%、15%左右。

北京作為首都,被計劃單獨點名,至2017年,其細顆粒物(PM2.5)年均濃度“控制在60微克/立方米左右” 。

從全球實踐看,PM2.5實現60微克/ 立方米左右,空氣仍呈較嚴重的汙染狀態,與發達國家城市十幾微克 / 立方米相距遙遠,距中國自己第一階段達標指標35微克 / 立方米,也較遠。但對北京來說,這並非易事。

北京的“空氣戰爭”策略已然亮牌——9月2日,北京發佈最新的空氣治理計劃《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃重點任務分解》 (下稱《任務分解》 ) ,其五年治氣目標,與上述全國計劃完全一樣。

《任務分解》比全國計劃早10天推出,北京由此成為全國計劃框架下第一個推出五年治氣詳細步驟、措施的省份。

讓人眼前一亮的是,該規劃的四個部分、84條,幾乎將北京所有政府職能部門包括進來,所涉部門一把手的名字被列于任務之後,成為任務負責人。

環境界認為,北京的治氣措施特點鮮明,可謂充滿北京特色。如壓煤力度的加碼,北京五年後幾成無煤之城,這與中國以煤為主的能源結構顯著不同;北京繼續關閉第二產業,1200家企業將退出,企業禁入目錄再次加長。

為緩減機動車汙染,一些飽受爭議的政策,在治氣重壓之下,也一一出爐。

《任務分解》正式提出 :未來將在北京徵收道路擁堵費;從2014年起,新增汽車牌照配額縮減一半,未來將更加“一號難求” 。

不少空氣專家指出,北京實施在全國一馬當先的嚴厲政策,對其他城市治氣有重大借鑒作用,但經濟實力、城市定位和首都政治優勢等北京特點決定,其餘城市尤其二三線城市,幾乎無法複制北京路線。

也有專家認為,對於北京來說,這些治氣措施其實並不算“激進” ,因為北京走到了這個階段,有條件和基礎做這些事。甚至,這些事早就該做,現在這麼做,是回歸常識、回歸正常。

“北京咳” 重壓

北京環保部門一直宣稱, 從1998年至今,已經歷十多個階段的空氣治理,總體來說北京空氣比十多年前好了許多。但公衆並不買賬。

中國環境監測總站的消息顯示,2013年上半年,北京PM2.5的平均濃度為103微克/立方米,屬嚴重汙染水平。

剛剛過去的2013年上半年,霧霾空前嚴重。根據中國環境監測總站7月公佈的數據,僅一季度,北京的霧霾天數就達20-30天。今年1月,霧霾多次襲擊 北京,1月13日,北京更是發出其氣象史上第一個最高級別的霧霾預警信號。

就是傳統霧霾較少的夏天,竟也多次發生霧霾。今年5月和6月,北京市空氣達標天數也分別只有8天和9天。

“這次政策出台的很大一個驅動力是今年年初的霧霾。這個訴求,不僅是中央領導的訴求,也是老百姓的訴求。 ”環保部直屬的環境規劃院大氣環境部副研究員雷宇告訴財新記者。

連續的霧霾天氣使得“北京咳”(Beijing Cough)成了一個熱門詞。這個據說是外國人起名的“病” ,目前並無嚴格定義,更多體現的是在京外國人對北京空氣的無奈 :到了北京就會患咳嗽,離開北京後咳嗽消失。

在部分國家出版的關於中國的旅遊指南中, “北京咳”已被收入。但對於這一稱呼,一些北京醫生非常不滿,認為是對北京的侮辱。

國內日益高漲的公衆呼籲,國際形象的倒逼,作為中央政府駐地的首都地位,在多重因素之下,北京在治理空氣汙染方面已無路可退。

2012年,北京出台《2012-2020年大氣汙染治理措施》 ,其措施之嚴,已是全國領先。北京環保部門隨後向社會提出“18年治氣”目標,即2030年空氣基本達標。在2013年全國“兩會”上,全國政協十二屆一次會議新聞發言人公開表示, “18年太長,希望縮短時間。 ”相比《2012-2020年大氣汙染治理措施》 ,此次的《任務分解》治理空氣的目標雖未加碼,但措施明顯加碼。

多位環境專家認為,措施實施兩三年後空氣質量如無明顯改善,北京可能會實施更嚴厲措施。

擁堵費爭議

機動車尾氣汙染是 PM2.5汙染的重要來源。北京市環保部門的一項研究認為,該市 PM2.5約22%源自機動車尾氣。

《任務分解》要求,交通部門儘快研究制定開征道路擁堵費政策。盡管有學者認為擁堵費是政府治理空氣的一次有益嘗試,有其現實合理性,且國際上已有先例,但反對之聲已甚囂塵上。

圍繞擁堵費的爭議焦點之一是,政府不給公衆其他選擇,就倉促出台收費政策。北京大學環境科學與工程學院的謝紹東教授認為,目前,北京市公交系統仍不夠完善,舒適程度也不夠,難以成為有車一族的出行替代方案,此時收擁堵費,條件並不成熟,只會增加人們的出行成本。

爭議焦點之二在於,收了擁堵費,是否真的有利於北京空氣質量改善。多位學者認為,北京的城市格局有問題,中心辦公,四周居住,工作、辦事路途距離過遠,所以開車成了剛需,收擁堵費也得開車。收費,公車不怕,有錢的不怕,有工作的還是必須要開。

國家環境保護城市空氣顆粒物汙染防治重點實驗室副主任、南開大學環境科學與工程學院教授馮銀廠向財新記者指出,北京的交通擁堵問題,不是車多,也不是路少的問題,是因為城市功能定位讓很多人和車,無謂地流動。所以,擁堵費無法治本。

雷宇認為,擁堵費這類政策的好壞,取決于整個過程和設計的相對公開、滿足大多數人利益,且把事情講清楚。

除了擁堵費, 《任務分解》要求控制北京機動車規模,到2017年底,全市機動車保有量在600萬輛以下。2014年1月1日以後,北京小汽車新增牌照配額將縮減近一半,即每月搖號發放僅1萬個左右。

同時,新規嚴格對外埠車輛管理,自2014年起,凡進入六環路內 ( 不含 ) 的外埠車輛必須辦理進京證。

油品方面,繼北京在全國率先執行“國四”和“京五”標準後,新規要求北京力爭2016年發佈實施第六階段車用燃油地方標準。

壓煤再加碼

PM2.5汙染的另一大來源是燃煤。北京市發改委相關負責人曾表示,北京地區燃煤排放對 PM2.5的貢獻值約為17%。

有受訪學者認為實際比重更高。

2012年出台的《2012-2020年大氣汙染治理措施》規定,到2020年,將煤炭消費總量控制在1000萬噸以內。剛出爐的《任務分解》則將這個目標提前了三年,規定到2017年實現,要求煤炭占能源消費比重下降到10% 以下,優質能源消費比重提高到90%以上。

“煤削減後,肯定有別的能源代替,如天然氣,以滿足北京發展。 ”謝紹東表示, “但天然氣比煤炭貴,城市社會運行的成本會增加。不過,空氣質量會得到改善,汙染治理花的費用減少” 。

雷宇亦表示,京津冀區域削減煤炭的難度在於有多少天然氣可用,且用于發電的燃煤被削減後,需要外部調入更多的電,這方面需要全國能源統一調度,“可以想象北京能拿到的天然氣肯定比現在多很多。 ”中國以煤為主的能源形勢決定,不是所有的地區都有足夠的天然氣替代煤。雷宇對財新記者表示,北京作為首都的優勢“多少是存在的” 。

此外, 《任務分解》對PM2.5的另一大汙染源揚塵也做了較精細的規劃。

北京大學等單位發佈的一份研究顯示,揚塵對北京PM2.5的貢獻值約為18%。

新規提出對揚塵的控制,某種程度上,是對環境管理提出更高的要求。雷宇認為,PM2.5汙染控制除了涉及技術,更多涉及管理問題。

對比國內外建築工地,雷宇稱,歐美國家對道路的施工,是小區域作業,分段操作,不像國內,是一長段都開工;有些西方國家,房子施工,會將屋頂的垃圾通過管子傾倒下來,而國內很多是直接從樓上扔下來。

清理工業汙染死角

工業汙染也是北京 PM2.5的重要來源,比例也約有20% 上下。關閉1200家不符合首都功能定位的汙染企業,是本次新規的亮點之一。

北京常抱怨河北的工業汙染影響其大氣質量,但北京本身的工業汙染如何,或從最近環保部的暗查中可略知一二。

2013年7月底8月初,環保部暗查了北京29家企業, 其中22家存在環境汙染問題,主要是空氣汙染。

1200家企業是否能如期如數關閉?

2012年,北京提出2015年前,調整、退出約1200家企業 ;如今這個期限被延後了一年,或透出關停企業的難度。

謝紹東認為鑒於強大的行政手段,退出1200家企業困難不大, “首鋼都搬了,這些企業還搬不了?”他說: “我估計1200這個數, 可能是經過精心思考,本身就應該淘汰的。像首鋼一樣,完成了歷史使命。 ”同時, 《任務分解》要求年內出台嚴于國家要求的高汙染行業調整、生產工藝和設備退出指導目錄。

根據新規,北京原則上禁止的項目包括 :鋼鐵、水泥、焦炭、有色金屬冶煉、電解鋁、平板玻璃、電石、鐵合金、瀝青防水卷材等,不再建勞動密集型一般製造業項目。

環保部環境規劃院副院長兼總工程師王金南告訴財新記者,短期看,一些汙染企業的強制退出有一定的經濟影響,包括對就業的影響,但從節能減排以及環境效益角度出發,嚴重汙染的小企業退出可能是效益大於成本的。

河北壞空氣暫無解

北京84條,沒有一條涉及針對外來空氣汙染的具體措施。外來空氣汙染,據北京環保部門研究,占北京 PM2.5的25%;不僅如此,重汙染時,可能達70%以上。

一個壞的設想是,北京單兵作戰,縱五年內成功突圍,雖可保證大部分的好天氣,但在某些時候,外來的重汙染,仍將帶來嚴重的壞天氣。

專家指出,京津冀的特點與珠三角、長三角非常不同。後兩者內部各方齊頭並進,治氣方面均有實力發力,可以形成良性循環。但京津冀卻是北京一騎絕 塵,河北經濟較落後,偏偏,河北大氣汙染又十分嚴重。

河北無法複制北京治氣的很多經驗,壓煤、壓縮第二產業都是燒大錢的事,河北可能沒那麼多錢。

馮銀廠指出,北京作為政治中心,資源多,河北沒法比。 “北京每年能分配到100億立方米天然氣,河北全省才有14億立方米。北京天然氣可以用來發電,河北空氣汙染非常嚴重的一些城市,卻只能燒煤。北京為治汙,可以把首鋼搬到河北,但河北的汙染企業往哪搬?”河北的經濟結構與北京不同,第二產業是支柱產業。雷宇認為,汙染治理對河北第二產業的影響比北京大得多,所以中央需要制定區別性的政策。 “一方面,河北可能需要更多資金支持 ;另一方面,對河北控制汙染的要求不能完全和北京劃等號。 ”學者普遍認為,像發達國家在環保上給予發展中國家技術支持和經濟支持一樣,北京出技術、出些錢對河北進行生態補償是應該的,但得由更高層面協調出一種機制,落實區域聯防聯控,保障河北治理空氣的積極性。

本次《任務分解》未對聯防聯控進行詳解,只籠統要求自2014年起,在中央有關部門協調支持下,北京會同周邊省區市開展區域聯防聯控。

一個懸念是,上述嚴厲措施之下,五年之後北京能否如期實現目標?財新記者採訪發現,學者及民間 NGO 之間的看法,並不一致。

對於北京未來五年 PM2.5濃度下降25%的目標,環保組織綠色和平的一項分析認為,現有的政策下,這一目標“肯定無法完成” 。若要如期完成,該組 織測算,未來五年京津冀地區煤炭總量要削減8000萬 -9000萬噸,同時山西、內蒙古的煤炭消費年增速也得控制。

謝紹東較為樂觀,認為北京目標雖 大,但新政的措施力度更大, “我感覺(北京)做得到” 。雷宇指出,從歐美經驗看,政府真正意識到空氣問題的嚴重性,真正治理,空氣改善可以較快。

學者們的共識是,關鍵是看北京治氣政策能否不折不扣地落實,看政府是否真有決心做下去。

北京 激進 治氣
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