📖 ZKIZ Archives

大陸農民工市民化成本調查

在每個農民工市民化所需的8萬元公共支出成本中，遠期的養老保險補貼平均約為3.5萬元，需要短期支付的住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元。對中國政府而言，這一成本支出並非不可承受。

朱志超渴望在上海安家。

他在17年前離開河南沈丘縣農村的老家，跑到上海謀生。一開始為集裝箱車隊開車，手頭略有積蓄後，自己買車跑運輸。現在，朱志超已有兩輛集裝箱卡車，組建了一個小型運輸公司。

朱在上海娶妻生子，一家四口租住在上海寶山區楊行鎮西街寺前村一套小三居里，每月租金1600元。在上海生活多年，朱志超早已習慣了都市生活，眼見孩子一個個長大，他最近忙著為女兒張羅入學，還想把年邁的父母接到身邊來照顧。

中國內地像朱志超這樣舉家外遷的農民工，據統計多達1.6億人，佔外出農民工的20%以上。這些流動人口在流入地已經居住長期化，他們渴望市民身份的認同和待遇的平等，完全融入城市生活。

他們這種期待與渴望，已經提上國家最高層的政治操作議程。2013年6月21日，國務院首次設立國務院農民工工作領導小組，由副總理馬凱擔任組長；在此前後，國家發改委發佈報告，稱中國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

這是中國第一次明確提出各類城市具體的城鎮化路徑，表明農民工市民化問題將成為新一屆中央政府的施政重點之一。各級政府接下來需要做的是加大投入，解決農民工市民化過程中的基本權利保障和城市公共服務享受的資金需要，即承擔農民工市民化的社會成本。

但是，在當前經濟增長放緩、地方債高企，危機一觸即發的嚴峻形勢下，圍繞農民工市民化而來的公共成本的巨大投入，中央和地方財政如何分擔，能否承受？仍是一個未知數。

公共成本或達13萬億元

中共建政以來推行的城鄉二元制度，是當前農民工市民化的最大障礙。但在云南大學發展研究院的「三農」專家張國勝看來，農民工市民化之所以進展緩慢，表面看是由於城鄉二元體制改革滯後，根本原因還是政府沒有能力承擔農民工市民化的社會成本。

關於農民工市民化的成本測算，內地學術界有各種不同的版本。中國科學院早先估計，一個農民工變身市民需要的「公共支付成本」約為1.5萬元；據住建部調研組測算，每新增一個城市人口需要增加的市政公用設施配套費(不含運行和管理成本)，小城市為2萬元，中等城市為3萬元，大城市為6萬元，特大城市為10萬元；中國發展研究基金會公佈的農民工市民化的平均成本在10萬元左右；廣州市社科院發佈的報告則顯示，一個農民工若要成為廣州市民，不包括買房等成本，僅滿足最低消費，一生中需要承擔130萬元。

張國勝長期關注農民工市民化問題，他對相關成本分地區計算的結果是：東部沿海地區第一代農民工與第二代農民工市民化的社會成本分別約為每人10萬元與9萬元；內陸地區則分別約為6萬元與5萬元。「如果將2億農民工完全市民化，這個成本非常龐大。」他說。

2010年，國務院發展研究中心成立「促進城鄉統籌發展，加快農民工市民化進程研究」課題組，由侯云春、韓俊、蔣省三等知名學者牽頭，課題組成員包括何宇鵬、金三林、王賓、林家彬、許召元等十幾位專家。他們對6232位農民工進行問卷調查，結果顯示，長期或者全家都在城市的農民工，有70％左右願意接受市民化。

課題組對重慶、武漢、合肥、鄭州、東莞、嘉興6個城市和20多個小城鎮進行了持續2年的跟蹤調研，從教育、住房、社會保險以及城市管理費用等四個方面測算每位農民工市民化需要支付的公共成本，得出的結果是：重慶市80408元、嘉興市83690元、武漢市85087元、鄭州市77361元。按人均成本8萬元計算，內地現有1.6億農民工市民化的總成本需要人民幣近13萬億元。

「這項成本並非高不可攀。」報告執筆人金三林解釋說，在每個農民工市民化所需的8萬元公共支出成本中，遠期的養老保險補貼平均約為3.5萬元，約佔總成本的40%-50%；需要短期支付的住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元，加上每年的民政救助等社會保障及公共管理成本平均約為560元，佔總成本的1/3左右。「對中國政府而言，這一成本支出並非不可承受。」

國家行政學院經濟學部近期也公佈了他們的測算結果：不考慮企業和個人所承擔的社會成本，現有1.6億已在城市生活的農民工，其市民化的總成本約為1.8萬億元。

「我們界定的成本是把農民工納入到城市公共服務體系必須由政府支付的那部分新增財政資金。」據報告執筆人、國家行政學院經濟學部研究員馮俏彬介紹，這1.8萬億元總成本中，有將近1.4萬億元用於保障性住房，這是政府新增支出的最大部分。此外，隨遷子女教育、養老保險、最低生活保障等成本分別為3214.70億元、938.13億元和155.07億元。

「如果把時間長度拉長，政府完全有能力解決成本問題。」馮俏彬認為，農民工市民化成本的支出是一個長期的過程，並不是需要一次性投入。比如，目前有農民工子弟學校已投入使用，各地只要恢復以前的財政投入，並不用重新建校舍；另外，由於新農合在農村地區已經廣泛覆蓋，政府在醫療保險上的支出也不會顯著增加。據她測算，到2020年，政府每年分擔的成本是2261.45億元，到2030年，每年的成本大概是1005.09億元。

成本分擔難題

參與成本調查的國研中心研究員許召元博士說，在調研過程中，由於地域差異而導致地方政府的不同訴求，非常普遍。比如教育方面，農民工流入地政府表示，只要中央擴大本地區教育經費，他們願意多接納一些農民工；而流出地政府則表示，從本地區流出的農民工為流入地做了很大貢獻，因此流出地更需要中央的補貼。

農民工市民化成本該如何分擔，到目前為止還沒有具體的政策措施出台。國研中心課題組成員何宇鵬建議建立人口動態管理系統，發揮《居住證》制度的識別作用，識別出農民工的實際去向，讓「錢跟人走」，形成一個成本分擔的初步機制。這樣一方面可以防止錢的「流失」；另一方面也可以提高流入地省份的接納積極性。

在中國現有財稅制度之下，由於轉移支付內容太多，最終需要過渡到有一個與人掛鉤的地方稅種為農民工市民化提供穩定的財政支持。何宇鵬認為，中國在這方面可以借鑑美國的分稅制經驗。美國的所得稅和社會保險費用歸聯邦政府，因此聯邦政府對社會保障負全盤責任，而消費稅、房產稅等其他稅種由所在州政府收取，因此教育、住房等方面的公共支出由各州政府承擔。「中國現行的共享稅制不利調動地方接受農民工的積極性，分稅制也許可以給農民工市民化成本的分擔提供一個可行性方案。」他說。

馮俏彬則主張中央政府負擔農民工隨遷子女的教育和養老保障，合計4152.83億元；地方政府主要承擔他們的最低生活保障和保障性住房，合計13938.75億元。「我們要設計出一個方案，明確中央政府和地方政府的責任分工。」馮俏彬建議調整相應的轉移支付公式，通過調整轉移支付係數、比例等等一系列方式，建立有效的激勵機制，來提高地方政府的積極性。

據金三林透露，目前財政部和國家發改委正研究中央政府、輸出地和輸入地政府、企業和農民工的各自責任，建立合理的成本分擔機制。「政府在農民工市民化成本界定中，不能夠大包大攬，應該量力而行。」何宇鵬主張，政府支出一方面需要跟當前的發展水平相適應，一方面需要對服務的內容進行界定，對公共支出和個人支出要有一個明確的劃分：政府支出主要是提供城市公共基礎設施和各種社會保障等公共服務；企業主要是提供更加穩定的工作條件和更普遍的福利；農民工則需要負擔本人和家人生存、發展的各項費用支出。

至於農民工流入地和流出地的成本分擔，學者們的普遍看法是，針對城市公共服務產品的類別，應採取差異化的轉移支付與財政分擔體系，以「誰受益，誰承擔」來明確主體責任，享受人口紅利的流入地應更多承擔責任。

「按照目前農民工的分佈情況，農民工主要從西部流出，東部地區作為就業地點要承擔總成本的66%以上；如果按大中小城鎮來計算，承擔最多的實際上是地級以下的城市，達4000多億元。」馮俏彬說。

“人錢掛鉤” 國務院10條舉措力推農民工市民化

面對中國2億多進城務工人員和其他常住人口未享受當地市民同等待遇的現狀，國務院發文改革財政支出結構以達到財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制，即“人錢掛鉤”，以推動農業轉移人口市民化，讓農業轉移人口享受同城市居民完全平等公共服務和市民權利。

這份文件全名《關於實施支持農業轉移人口市民化若幹財政政策的通知》(下稱《通知》)。8月8日，財政部有關負責人通過答記者問的方式詳細解讀《通知》出臺的前因後果。

教育、醫療、社保等公共服務跟隨人走

中國正在推進以人為核心的城鎮化，而這一關鍵正是讓農業轉移人口平等享受與當地戶籍人口同等的義務教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務。

不過，“當前2億多進城務工人員和其他常住人口還沒有享受與當地城市居民同等的公共服務和市民權利，這在一定程度上也與財政支持保障不健全有關。”上述財政部負責人稱。

7月27日，國務院印發了《通知》，給出十條硬舉措，以建立財政支持農業轉移人口市民化政策體系。

該負責人表示，《通知》提出的支持農業轉移人口市民化十條具體政策措施，不是幾項財政補助政策的簡單疊加，而是財政政策的系統重構，形成了較為完備的政策支持體系，涵蓋了教育、醫療、社保、就業等基本公共服務主要領域，涉及中央和地方各級財政支出結構的重大調整。

此次新政的一大特點，是優先將持有居住證人口納入基本公共服務保障範圍，做到公共服務提供隨人走，為人的自由流動創造良好制度環境。

在農民工十分關心的子女教育方面，《通知》要求，地方政府要將農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女義務教育納入公共財政保障範圍，逐步完善並落實中等職業教育免學雜費和普惠性學前教育的政策。

另外，中央和省級財政部門按在校學生人數及相關標準分配資金，實現“兩免一補”和生均公用經費基本定額資金隨學生流動可攜帶。

在醫療衛生保障方面，《通知》鼓勵有條件的地方將符合條件的農民工及其隨遷家屬納入當地醫療救助範圍;對於農業轉移人口選擇參加城鎮居民醫保的，各級財政按照參保城鎮居民同樣的標準給予補助。

此外，《通知》加大對農業轉移人口就業的支持力度，支持完善統籌城鄉的社會保障體系。

建立農業轉移人口市民化獎勵機制

上述負責人稱，農業轉移人口市民化有利於促進流入地政府經濟社會發展，但要在短期內使得大量農業轉移人口實現市民化，成本較高，財政壓力很大。為妥善解決這一問題，調動地方政府的積極性，《通知》提出，中央和省級財政要通過建立農業轉移人口市民化獎勵機制。

具體來看，中央的獎勵資金將根據農業轉移人口實際進城落戶以及地方提供基本公共服務情況，並適當考慮農業轉移人口流動、城市規模等因素進行測算分配，向吸納跨省(區、市)流動農業轉移人口較多地區和中西部中小城鎮傾斜。

同時，省級財政要安排資金，建立省(區、市)對下農業轉移人口市民化獎勵機制。縣級財政部門要將上級獎勵資金統籌用於提供基本公共服務。

該負責人表示，這是引導地方政府推進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口逐步市民化、確保到2020年使1億左右已進城農業轉移人口和其他常住人口在城鎮定居落戶的重大舉措，也是財政支持農業轉移人口市民化的機制創新。

平衡發達和欠發達地區財力

中央財政為支持農業人口市民化而改革的財政轉移支付，必然觸及人口流出地的欠發達地區和人口流入地的發達地區間的財力，而這次新政在財政支出向人口流入地的東部發達地區傾斜的同時，確保中西部財政困難地區財力不因政策調整而減少。

上述負責人稱，確保中西部財政困難地區財力不因“人錢掛鉤”政策而減少，是此次改革必須堅守的一項基本原則。

目前在支持農業轉移人口市民化的轉移支付政策主要包括均衡性轉移支付和專項轉移支付兩部分。

根據《通知》，對享受均衡性轉移支付的中西部財政困難地區，中央財政仍以戶籍人口而不以常住人口為基礎進行測算分配，並充分考慮各地區向居住證持有人提供基本公共服務的支出需求。

上述負責人表示，這基本可以實現中西部財政困難地區的轉移支付存量規模不會減少，同時隨著轉移支付規模的增加，中西部財政困難地區的轉移支付規模也將保持平穩增長。

該負責人稱，對與農業轉移人口相關的專項轉移支付，雖然有的以常住人口為基礎、有的直接按人頭進行測算分配，相應減少人口流出地主要是中西部困難地區的義務教育等專項轉移支付數額，但考慮到人口流出地已經不提供戶籍在本地但持有外地居住證人口的基本公共服務，這部分專項轉移支付的減少並不會影響當地實際享受基本公共服務的人均財力，相反還會因與人頭有關的配套資金減少使地方財力得到改善，如城鄉居民養老和醫療保險，人口流出地財政負擔的部分配套資金將轉由人口流入地財政負擔。

《通知》還維護了進城落戶農民相關權益。

該負責人強調，加快推進農業轉移人口市民化，不能采取硬性措施或“一刀切”要求，不是要進城落戶農民放棄在農村的相關權益。必須充分尊重農民意願和自主定居權利，依法維護進城落戶農民在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。

社科院發貴州藍皮書：近一半農民工有就地市民化意願

貴州省社會科學院、社會科學文獻出版社今天(2日)發布的《貴州藍皮書：貴州社會發展報告(2017)》稱，貴州脫貧攻堅首戰告捷，到2016年底，已減少貧困人口120.8萬人，同時有近一半農民工有就地市民化意願。

統計數據顯示，2016年貴州省主要經濟指標增速位居全國前列，完成地區生產總值1.17萬億元、增長10.5%，固定資產投資1.29萬億元、增長21.1%。脫貧攻堅首戰告捷，減少貧困人口120.8萬人，在全國率先打響易地搬遷扶貧第一炮，對45.8萬農村人口實施搬遷，極大改變了貧困人口的生產生活條件。

此外，貴州省還獲批建設國家大數據綜合試驗區、國家生態文明試驗區和國家內陸開放型經濟試驗區，為貴州省加快發展搭建好平臺提供了重大機遇。

貴州興義市萬峰林是中國西南三大喀斯特地貌之一，堪稱中國錐狀喀斯特博物館。攝影/章軻

近半農民工願意就地市民化

藍皮書介紹，相關課題組根據對貴州、湖南和安徽三省1601名農民工的抽樣問卷調查所獲得的數據資料，對農民工市民化模式選擇意願進行統計發現，有將近一半的農民工有就地市民化的意願。

“隨著農民工群體‘二次分化’的加劇，返回當地中小城鎮實現‘就地市民化’已成為農民工一種理性選擇。”藍皮書稱，已有研究也發現，雖有將近一半的農民工選擇“願意放棄農村原有承包土地成為城市居民”，但選擇“更願意回老家”的農民工只約占調查樣本的1/4。

課題組分析，這是因為，我國工業化的快速發展已成為農村與城市改革的重要推動力，數以億計的農民進城打工，已成為產業工人的主體。農民向城市轉移有效彌補城市工業化過程中的勞動力短缺。

與此同時，改革開放以來我國城市化水平一直滯後於工業化水平20%以上。城市化嚴重落後於工業化，導致現階段大多數農民工的生存狀態無法與作為城市化主體的市民相稱。農民工不能在一種合法的秩序中完成對城市經濟生活地融入，很難獲得對現代價值觀念、生活方式的習得以及身份認同的轉換，需要防範農民工在城市社會中處於一種“半城市化生存”的邊緣狀態。

貴州省黔東南苗族侗族自治州黎平縣農民在自家門前制作手工藝品。攝影/章軻

社會組織數量穩步增長

藍皮書表示，盡管貴州省經濟發展水平相對落後，但近年來社會組織保持較快的增長速度，數量穩步增長，重點領域的社會組織發展迅速。2015年，全省共有社會組織10533個，比2014年增加1109個，同比增長10.5%。每萬人擁有社會組織達2.98個，同比增長9.7%。

從社會組織登記的類型來看，社會團體6236個，占總數的59.2%，同比增長9.8%。民辦非企業單位總數為4251個，占總數的40.4%，比2014年增加491個，同比增長11.6%。基金會有46個，占總數的0.4%，較2014年增長13%，其中公募基金會31個，非公募基金會15個。

藍皮書介紹，從服務領域來看，貴州省社會組織主要集中在教育、農村發展、社會服務、工商服務、文教體衛、科研、環境、旅遊、民族文化及社會福利等領域。其中，教育類、農村發展和社會服務類社會組織數量居前三位，分別為3111個、1192個和1082個，占社會組織總數的29.5%、11.3%和10.3%。

社會組織種類繼續呈現多元化的特點，涵蓋了第一、第二和第三產業中的各行各業。這反映出公共服務的需求日益增多，社會組織在提供公共服務方面所起的作用日益增大。

據統計，2015年貴州省社會組織共吸納從業人員27萬人;社會組織從業人員占全省從業人員的比重達1.4%，比2014年提升0.5個百分點。總體來看，大學專科以下學歷的比例逐年下降，而大學專科和大學本科及以上學歷的從業人員比例逐年上升。按年齡來劃分，中青年從業人員總數達24.5萬人，占社會組織從業人員總數的90.5%，中青年人才正逐步成為社會組織的主體。

此外，貴州省社會組織公共服務能力提升明顯，有力承接了部分轉移的政府職能。2012~2015年貴州省獲得中央財政支持項目64個，共計1954萬元，社會組織在社會救助、社會福利、社會工作、助醫助學、環境保護等領域提供了公共服務和承接了政府轉移的部分職能。同時，社會組織自身的整體實力也不斷提升，充分發揮了對政府的協同作用。

貧困家庭“男性掌權”多

藍皮書稱，關於中國城市家庭夫妻關系的研究顯示，中國城市家庭夫妻關系表現出了與西方相似的趨於平等的特點，夫妻關系總體較好，婚姻滿意度較高。與之相比，貴陽市城市貧困家庭的夫妻關系表現出以下特點。

在夫妻權力方面，與一般城市家庭夫妻關系趨於平等不同，貴陽市城市貧困家庭受傳統夫妻權力規範的影響更大，“男性掌權”特點較突出，家庭決策模式趨於傳統，這與其所處地區的經濟發展水平是相一致的。這很可能是因為城市貧困階層的男女雙方重塑夫妻權力的意識和能力都更弱，也因此更容易受到既有傳統夫妻權力規範的影響。

在家務分工方面，貴陽市城市貧困家庭男性參與家務勞動的比例相對偏高，家務分工模式趨於現代，表現出與所處地區經濟發展水平不相一致的特點。大部分城市貧困家庭的主要收入來源是政府的低保金，與傳統的“男主外，女主內”的家庭分工模式不符，這很可能是城市貧困家庭男性承擔家務比例相對較高的重要原因。

在夫妻爭吵方面，對比中國城市家庭夫妻爭吵情況，貴陽市城市貧困家庭的夫妻爭吵並不像一般所認為的頻繁，雖然“經常吵”的比例高於一般城市家庭，但“從不吵”的比例高達41.6%，這一狀況並不意味著夫妻感情非常好，更可能的是城市貧困家庭滿足於較穩定的生活狀態而情感要求相對較低，同時“搭伴過日子”的婚姻定位帶來的夫妻互動較少，以致“從不吵”的比例遠高於一般城市家庭。

在婚姻滿意度方面，貴陽市城市貧困家庭婚姻滿意度明顯低於一般城市家庭。城市貧困家庭應對困難的資源和能力有限，這可能在很大程度上影響著他們婚姻生活的感受，婚姻生活滿足感相對較低。

課題組認為，今後城市的扶貧工作除了做好物質幫扶、就業服務等傳統服務外，還應當提供針對家庭的社會服務，重點在於協調家庭成員關系，協助營造和諧的家庭氛圍，幫助家庭發揮正常功能，這些對於幫助城市貧困人口擺脫貧困具有深遠意義，同時也有助於提升他們的生活質量。