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大陸農民工市民化成本調查

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在每個農民工市民化所需的8萬元公共支出成本中,遠期的養老保險補貼平均約為3.5萬元,需要短期支付的住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元。對中國政府而言,這一成本支出並非不可承受。

朱志超渴望在上海安家。

他在17年前離開河南沈丘縣農村的老家,跑到上海謀生。一開始為集裝箱車隊開車,手頭略有積蓄後,自己買車跑運輸。現在,朱志超已有兩輛集裝箱卡車,組建了一個小型運輸公司。

朱在上海娶妻生子,一家四口租住在上海寶山區楊行鎮西街寺前村一套小三居里,每月租金1600元。在上海生活多年,朱志超早已習慣了都市生活,眼見孩子一個個長大,他最近忙著為女兒張羅入學,還想把年邁的父母接到身邊來照顧。

中國內地像朱志超這樣舉家外遷的農民工,據統計多達1.6億人,佔外出農民工的20%以上。這些流動人口在流入地已經居住長期化,他們渴望市民身份的認同和待遇的平等,完全融入城市生活。

他們這種期待與渴望,已經提上國家最高層的政治操作議程。2013621日,國務院首次設立國務院農民工工作領導小組,由副總理馬凱擔任組長;在此前後,國家發改委發佈報告,稱中國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,逐步放寬大城市落戶條件,合理設定特大城市落戶條件,逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

這是中國第一次明確提出各類城市具體的城鎮化路徑,表明農民工市民化問題將成為新一屆中央政府的施政重點之一。各級政府接下來需要做的是加大投入,解決農民工市民化過程中的基本權利保障和城市公共服務享受的資金需要,即承擔農民工市民化的社會成本。

但是,在當前經濟增長放緩、地方債高企,危機一觸即發的嚴峻形勢下,圍繞農民工市民化而來的公共成本的巨大投入,中央和地方財政如何分擔,能否承受?仍是一個未知數。

公共成本或達13萬億元

中共建政以來推行的城鄉二元制度,是當前農民工市民化的最大障礙。但在云南大學發展研究院的「三農」專家張國勝看來,農民工市民化之所以進展緩慢,表面看是由於城鄉二元體制改革滯後,根本原因還是政府沒有能力承擔農民工市民化的社會成本。

關於農民工市民化的成本測算,內地學術界有各種不同的版本。中國科學院早先估計,一個農民工變身市民需要的「公共支付成本」約為1.5萬元;據住建部調研組測算,每新增一個城市人口需要增加的市政公用設施配套費(不含運行和管理成本),小城市為2萬元,中等城市為3萬元,大城市為6萬元,特大城市為10萬元;中國發展研究基金會公佈的農民工市民化的平均成本在10萬元左右;廣州市社科院發佈的報告則顯示,一個農民工若要成為廣州市民,不包括買房等成本,僅滿足最低消費,一生中需要承擔130萬元。

張國勝長期關注農民工市民化問題,他對相關成本分地區計算的結果是:東部沿海地區第一代農民工與第二代農民工市民化的社會成本分別約為每人10萬元與9萬元;內陸地區則分別約為6萬元與5萬元。「如果將2億農民工完全市民化,這個成本非常龐大。」他說。

2010年,國務院發展研究中心成立「促進城鄉統籌發展,加快農民工市民化進程研究」課題組,由侯云春、韓俊、蔣省三等知名學者牽頭,課題組成員包括何宇鵬、金三林、王賓、林家彬、許召元等十幾位專家。他們對6232位農民工進行問卷調查,結果顯示,長期或者全家都在城市的農民工,有70%左右願意接受市民化。

課題組對重慶、武漢、合肥、鄭州、東莞、嘉興6個城市和20多個小城鎮進行了持續2年的跟蹤調研,從教育、住房、社會保險以及城市管理費用等四個方面測算每位農民工市民化需要支付的公共成本,得出的結果是:重慶市80408元、嘉興市83690元、武漢市85087元、鄭州市77361元。按人均成本8萬元計算,內地現有1.6億農民工市民化的總成本需要人民幣近13萬億元。

「這項成本並非高不可攀。」報告執筆人金三林解釋說,在每個農民工市民化所需的8萬元公共支出成本中,遠期的養老保險補貼平均約為3.5萬元,約佔總成本的40%-50%;需要短期支付的住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元,加上每年的民政救助等社會保障及公共管理成本平均約為560元,佔總成本的1/3左右。「對中國政府而言,這一成本支出並非不可承受。」

國家行政學院經濟學部近期也公佈了他們的測算結果:不考慮企業和個人所承擔的社會成本,現有1.6億已在城市生活的農民工,其市民化的總成本約為1.8萬億元。

「我們界定的成本是把農民工納入到城市公共服務體系必須由政府支付的那部分新增財政資金。」據報告執筆人、國家行政學院經濟學部研究員馮俏彬介紹,這1.8萬億元總成本中,有將近1.4萬億元用於保障性住房,這是政府新增支出的最大部分。此外,隨遷子女教育、養老保險、最低生活保障等成本分別為3214.70億元、938.13億元和155.07億元。

「如果把時間長度拉長,政府完全有能力解決成本問題。」馮俏彬認為,農民工市民化成本的支出是一個長期的過程,並不是需要一次性投入。比如,目前有農民工子弟學校已投入使用,各地只要恢復以前的財政投入,並不用重新建校舍;另外,由於新農合在農村地區已經廣泛覆蓋,政府在醫療保險上的支出也不會顯著增加。據她測算,到2020年,政府每年分擔的成本是2261.45億元,到2030年,每年的成本大概是1005.09億元。

成本分擔難題

參與成本調查的國研中心研究員許召元博士說,在調研過程中,由於地域差異而導致地方政府的不同訴求,非常普遍。比如教育方面,農民工流入地政府表示,只要中央擴大本地區教育經費,他們願意多接納一些農民工;而流出地政府則表示,從本地區流出的農民工為流入地做了很大貢獻,因此流出地更需要中央的補貼。

農民工市民化成本該如何分擔,到目前為止還沒有具體的政策措施出台。國研中心課題組成員何宇鵬建議建立人口動態管理系統,發揮《居住證》制度的識別作用,識別出農民工的實際去向,讓「錢跟人走」,形成一個成本分擔的初步機制。這樣一方面可以防止錢的「流失」;另一方面也可以提高流入地省份的接納積極性。

在中國現有財稅制度之下,由於轉移支付內容太多,最終需要過渡到有一個與人掛鉤的地方稅種為農民工市民化提供穩定的財政支持。何宇鵬認為,中國在這方面可以借鑑美國的分稅制經驗。美國的所得稅和社會保險費用歸聯邦政府,因此聯邦政府對社會保障負全盤責任,而消費稅、房產稅等其他稅種由所在州政府收取,因此教育、住房等方面的公共支出由各州政府承擔。「中國現行的共享稅制不利調動地方接受農民工的積極性,分稅制也許可以給農民工市民化成本的分擔提供一個可行性方案。」他說。

馮俏彬則主張中央政府負擔農民工隨遷子女的教育和養老保障,合計4152.83億元;地方政府主要承擔他們的最低生活保障和保障性住房,合計13938.75億元。「我們要設計出一個方案,明確中央政府和地方政府的責任分工。」馮俏彬建議調整相應的轉移支付公式,通過調整轉移支付係數、比例等等一系列方式,建立有效的激勵機制,來提高地方政府的積極性。

據金三林透露,目前財政部和國家發改委正研究中央政府、輸出地和輸入地政府、企業和農民工的各自責任,建立合理的成本分擔機制。「政府在農民工市民化成本界定中,不能夠大包大攬,應該量力而行。」何宇鵬主張,政府支出一方面需要跟當前的發展水平相適應,一方面需要對服務的內容進行界定,對公共支出和個人支出要有一個明確的劃分:政府支出主要是提供城市公共基礎設施和各種社會保障等公共服務;企業主要是提供更加穩定的工作條件和更普遍的福利;農民工則需要負擔本人和家人生存、發展的各項費用支出。

至於農民工流入地和流出地的成本分擔,學者們的普遍看法是,針對城市公共服務產品的類別,應採取差異化的轉移支付與財政分擔體系,以「誰受益,誰承擔」來明確主體責任,享受人口紅利的流入地應更多承擔責任。

「按照目前農民工的分佈情況,農民工主要從西部流出,東部地區作為就業地點要承擔總成本的66%以上;如果按大中小城鎮來計算,承擔最多的實際上是地級以下的城市,達4000多億元。」馮俏彬說。

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