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大手術還是小修補養老金再逢關鍵路口

來源: http://www.infzm.com/content/107340

機關事業單位工作人員養老保險制度改革 (東方IC/圖)

編者按

這場充滿各種名詞的廟堂大爭論,關乎我們每個人的養老。

穿破重重阻力,養老金制度改革終於實現了企業和機關事業單位工作人員並軌,這在相當程度上呼應了社會有關公平性的爭議,但整個養老金制度未來要向何處去,主事者尚未達成一致。

1997年,中國首創的社會統籌與個人賬戶相結合的制度在現實中落地,歷史欠賬卻造成個人賬戶空賬越來越龐大,東北三省做實個人賬戶試點失敗讓這一改革路徑重重受挫。

老齡化社會的到來和經濟增速的放緩,讓巨額欠賬越來越積重難返。改革迫在眉睫。

十八屆三中全會之前,國務院委托國內外七個課題組參與設計養老金改革頂層方案。近期,財政部部長樓繼偉釋放了對“全賬戶NDC”方案青睞的信息,這意味著一場大手術,而人社部則堅持小改。

當年的路徑選擇究竟是錯失了改革黃金窗口,還是避免了一場大災難?現在究竟應該做大手術還是小修補?與過去20年來數次關鍵時刻一樣,養老金改革又到了事關成敗的十字路口。

動議多年的養老金並軌懸石落地。2015年1月14日,國務院發布《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(以下簡稱《決定》),規定機關事業單位工作人員要跟城鎮職工一樣繳納養老保險。

至此,困難重重的中國養老金制度改革完成了它相對最容易的一個環節。

但並軌之後還有更硬的骨頭要啃,比如延遲退休、提高統籌層次等。最根本的問題是,整個養老金制度要朝何處去,尚未達成一致。

現行養老金制度在中國已運行17年,但它既難以克服空賬、缺口、碎片化、低效等痼疾,也無法抵禦迫在眉睫的老齡化社會養老壓力。

十八屆三中全會之前,國務院委托國內外七個課題組參與設計養老金改革頂層方案。但截至目前,養老金制度究竟是要做大個人賬戶還是做小個人賬戶;是回歸現收現付制還是引進個人名義賬戶制;對統賬結合制度是大調還是微調,共識並未形成。

同歷史上的關鍵時點一樣,與每個人息息相關的養老金改革又到了事關成敗的十字路口,但願這一次博弈的結果是一個能經受歷史檢驗的明智選擇。

名詞解釋:

DB:現收現付制。由德國在120年前創立,即政府向企業和職工征繳養老保險金,用於支付當期退休職工的養老金。它是待遇確定型制度,即參保人繳費時已確定未來自己的養老金水平。好處是運行成本低,弱點是應對老齡化時缺乏彈性。

DC:個人賬戶制,又稱基金積累制。為克服DB制的弊端,由世界銀行的一些專家設計,並於1980年代在智利等拉美國家付諸實踐。國家給每個參保人建立個人賬戶,實賬積累自己的養老金,退休後多繳多得。同時委托專業機構管理,到資本市場上投資增值。它是繳費確定型制度,即參保人的養老金水平取決於自己的繳費積累和投資損益。好處是更顯公平、更具激勵性、資金效率更高,弊端是運行成本高、共濟性差、資金投資有風險。

NDC:個人名義賬戶制。介乎上述兩者之間,在融資方式上它是現收現付制,在計發方法上,它又是繳費確定型。NDC的個人賬戶中沒有實際資金,而是對個人繳費進行記賬,結合工資增長率與人口增長率等因素,作為將來養老金的計發標準,同時不可繼承。是1998年誕生的一種歷史最短的養老保險制度,目前有瑞典等歐亞7國實行。

先並軌再說

“老人”老辦法,“中人”個人賬戶是否做實以及做實到什麽程度,先並軌,再討論。

養老金並軌自2014年5月國務院發布《事業單位人事管理條例》,規定事業單位依法參加社保時風生水起,7個多月後,另一只鞋子終於落下。

一位接近人力資源和社會保障部的人士向南方周末記者透露,國務院原計劃在春節前夕公布上述《決定》,但2014年12月23日,國務院副總理馬凱向全國人大作相關報告時,提及該方案。這一消息隨後被媒體重點報道,引起社會高度關註。於是,國務院提前於1月3日簽發並公布。

並軌之後,約3900萬名機關事業單位工作人員的養老保險繳費和計發辦法與城鎮職工一樣,實行20%的社會統籌與8%的個人賬戶的“統賬結合”模式。但與企業職工非強制繳納企業年金不同,機關事業單位工作人員將按單位交8%,個人交4%的比例建立職業年金——不要小看這一筆年金,有媒體測算出它約占到公務員和事業單位人員退休後養老金的30%。

1月19日,人社部主管社保的副部長胡曉義在國新辦新聞發布會上承諾,機關事業單位將進行工資調整,“讓絕大多數人繳費之後收入不降低,還可以略有增加”。

與1997年統一城鎮職工養老保險時一樣,對於改制前已退休的“老人”和目前未退休的“中人”,《決定》區別對待,“老人”老辦法,“中人”改制前視同個人賬戶繳費,領取過渡養老金。但“中人”個人賬戶是否做實以及做實到什麽程度,並沒有具體規定。

據南方周末記者了解,這是因為城鎮職工的個人賬戶到底怎麽改,也還在爭論之中。“人社部和財政部爭來爭去,最後同意先並軌,接下來怎麽改還要討論。”接近人社部的人士透露。

財政部想大改

做實個人賬戶的試點省份,以遼寧為代表,僅兩年時間財政就“過不下去了”。

2014年12月28日,財政部長樓繼偉參加了兩個會。上午的全國人大常委會上,他聽到全國人大常委會委員長張德江向國務院提問:面對老齡化你們準備好了嗎?請國務院分析研究。

下午,他來到中國社科院學術報告廳,參加在此舉辦的“《中國養老金發展報告2014》發布式”,並以學者身份在會上作了三十多分鐘的發言,給出了一個“個人學術觀點”,那就是《中國養老金發展報告2014》的副標題——向名義賬戶制轉型。他表示,做實個人賬戶已經無法持續,個人名義賬戶(NDC)是下一步完善養老保險制度可選擇的模式。

NDC是1998年誕生的一種歷史最短的養老保險制度,目前有瑞典等歐亞七國實行。在NDC誕生前,世界上有兩種養老金制度,一種是歷史悠久的現收現付制(DB),一種是1980年代誕生的個人賬戶制(DC,又稱基金積累制)。

DB制即參保人的當前繳費用於支付已退休人員的養老金,它是待遇確定型制度,即參保人繳費時已確定未來自己的養老金水平;而DC制是繳費人為自己實賬積累養老金,並用於投資增值。它是繳費確定型制度,即參保人的養老金水平取決於自己的繳費積累和投資損益。

NDC介乎兩者之間。在融資方式上它是現收現付制;在計發方法上,它又是繳費確定型。NDC的個人賬戶中沒有實際資金,而是對個人繳費進行記賬,結合工資增長率與人口增長率等因素,作為將來養老金的計發標準。

在中國,研究和倡導NDC的學者首推中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文。他從十年前就開始建議中國實行NDC,但在社保學界一直和者寥寥。

上月28日的會議上,樓繼偉坦誠回顧了自己對養老金制度和NDC的認識歷程。

他說,1998年出任財政部副部長之後,他發現2000年開始做實個人賬戶的試點省份,以遼寧為代表,僅兩年時間財政就“過不下去了”。於是開始深思一些問題,發現無法做實個人賬戶是軟肋,原因有二,一是代際成本;二是高成本和道德風險,一旦由於管理不好財務不可持續,政府必然要救助或兜底。

結論是,“這個辦法不行”。

為此,樓還與主張個人賬戶制的美國著名經濟學家馬丁·菲爾德斯坦有過一次學術爭論。

這場爭論發生在2003年,5年之後的一場金融危機印證了樓的觀點。2008年美國爆發金融危機,股市暴跌使美國401K養老金賬戶資產大幅縮水。

美國人的401K並不屬於基礎養老金,投保人自願參保,賬戶管理也實行私有化。“我們倒過來想,如果強制性征繳的基礎社會保險也讓大家這麽去投資,結果會怎樣?”樓繼偉說。

雖然對個人賬戶制觀點不一,但樓繼偉與馬丁對於DB模式的看法是一致的,都認為其不可持續。但如何改革,樓繼偉建議,“認真考慮一下NDC模式。”

2011年,作為中投公司董事長的樓繼偉還發表過一篇文章“中國需要繼續深化改革的六項制度”,主張我國養老保險制度應實行基金積累制,但宜采取記賬式賬戶。

機關事業單位工作人員養老保險制度改革 (東方ic/圖)

人社部要小修

全賬戶NDC方案與財政部的主張一致;人社部的底線是“小賬戶”NDC方案。雙方都宣稱自己堅持統賬結合的現行制度,但實際上財政部方案對此動了大手術,人社部方案的變動則要小得多。

盡管樓繼偉強調他是以學者身份參加學術會議,但他的發言並不意外地引起廣泛關註,並被媒體解讀為他“力挺”全賬戶NDC方案。

這一方案即鄭秉文課題組在《中國養老金發展報告2014》中提出的推薦方案——“全賬戶+社會養老金”的新統賬結合。簡言之,這一方案是在不改變現有企業和職工繳費方式的前提下,合並20%統籌部分和8%的個人賬戶,建立占工資總額28%的NDC。另外再由財政出資按當年社會平均工資的5%(2013年這一數字為320元)建立社會統籌養老金,向所有退休人員發放。

課題組希望該方案所覆蓋的人群不局限於約3億名城鎮職工和機關事業單位人員,而是擴展到5億城居保和新農保人群。

據樓繼偉透露,本來2015年的機關事業單位養老金制度改革,國務院就曾考慮試行NDC大個人賬戶,再結合一個小的統籌方案。但有礙於現行法律規定,國務院只能制定公務員和參公事業單位的養老金制度,而這兩類人加起來僅占機關事業單位總人數的四分之一,故未能實施。

接近人社部的人士告訴南方周末記者,全賬戶NDC方案與財政部的主張一致,但不被人社部認可。

人社部堅持,無論是名義賬戶還是實賬積累,養老保險個人賬戶的個人權益屬性不能改變,即使采用記賬方式,也必須將互濟的社會統籌與個人賬戶分開,固化個人權益。換句話說,人社部的底線是“小賬戶”NDC方案——8%的NDC,加20%的社會統籌。

另外,人社部認為已經做實的城居保個人賬戶不宜再做虛做空;機關事業單位養老保險個人賬戶是名義賬戶還是實賬積累,應當進行充分論證。

雖雙方都聲稱自己堅持統賬結合的現行制度,但實際上財政部全賬戶NDC方案對於現有統賬模式動了大手術,它取消了原有20%社會統籌的互濟功能,將個人賬戶擴充至28%,同時需要取消其個人權益的重要屬性——可繼承。

而人社部方案對現有制度的震動要小得多,僅把目前已經難以做實的個人賬戶改為記賬模式,統籌部分仍維持不變。

接近人社部的人士認為,如果搞了全賬戶NDC,財政部首先可以擺脫做實個人賬戶的巨大財政壓力,不用再補空賬的無底洞。據樓繼偉介紹,各級財政已經對社保付出了1.7萬億。

其次,養老保險作為一種費,目前由人社部管理、征收和經辦,統籌和個人賬戶合並為NDC之後,財政部可以名正言順地把征繳方式改為社會保障稅,“錢都進財政賬戶,發放時由銀行發,與人社部無關了”。

《中國需要繼續深化改革的六項制度》一文中,樓繼偉在探討社會保障的實質時也認為,“國家幹預就是用稅收的方式,強制個人和企業將年輕時的財富積累一部分,確保老有所養,從而瀟灑一生”。

學界的少數派

“這是不公平的。”“是為了更大的公平。”

在學界,主張全NDC方案的是少數派。

“中國社保30人論壇的人,絕大部分都不贊成這個NDC。”一位中國社保30人論壇的學者對南方周末記者說,“統賬結合已經走了一次彎路,全賬戶NDC方案要通過,中國的社會保障又會走一大彎路。”

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏對南方周末記者表示,成熟的法制和可信的精算對NDC十分重要,瑞典作為法治化小國NDC是個不錯的選擇,但它也保留了2.5%費率實賬運行。而中國的數據質量、社會誠信和法治程度均存在不確定性,一味倒向NDC意味著“不給職工留本金,完全依賴未來;政府進,市場退”,養老金制度將面臨公共便車、擠出市場等風險。

十八屆三中全會之前受托參與頂層設計的四個國內課題組中,除中國社科院鄭秉文課題組之外,還有人民大學、浙江大學、國發研三個課題組。

人大課題組主張學習德國的現收現付制,逐步做小個人賬戶直至取消,因為個人賬戶沒有再分配功能,沒有穩定預期,“基本養老保險一定要互助共濟,我們的方案中個人賬戶是個最不重要的問題,並軌、全國統籌、制度多層次才是重要的。”課題組帶頭人鄭功成對南方周末記者說。

浙江大學課題組成員何文炯教授對南方周末記者表示,他對NDC沒有研究。他的學術主張是以“A+B模式”構建養老保險體系,其中A為國民年金制度,其資金通過稅收實現,標準按照退休後居住地生活水平確定;B為個人賬戶制(DC模式),工薪人員強制參加並繳費,其余人員(含農民、自由職業者)自願參加。

中國體制改革研究會顧問宋曉梧早年是國家體改委分配和社會保障體制司司長,全程參與了現行養老金制度的設計。他受邀參加了上述社科院報告發布會並作了發言,認為如果把NDC看作回到DB制,只是改進計發方法,他並不反對NDC。

但他反對28%全賬戶NDC,理由是它取消了基本養老保險的互濟功能。“過去單位繳的那20%給了統籌,現在全給個人了,這不是二次分配擴大一次分配差距嗎?”他認為在基尼系數已經達到0.469的當下,這是不公平的。

社科院報告的起草人之一、中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞對此的解釋是,這是為了更大的公平。因為現有城鎮職工及機關事業單位基本養老保險的參保人總共只有約3億人,而我國經濟活動人口是8億人,還有5億低收入人群因為“社平工資的60%”這一參保門檻而被排除在制度之外。實行了全賬戶NDC之後,這5億人也可以加入,分享經濟增長的紅利。

“我們也是絞盡腦汁想破頭,必須要做取舍,只有這樣設計才是既有條件下的最優選擇。”齊傳鈞對南方周末記者說。

這番話需要放到更大的背景里理解。

在他看來,中國養老金制度的“命門”是統籌層次提高不了,這個問題一旦解決,很多問題如投資增值都迎刃而解。

如果堅持現行體制,有一個大麻煩——錢集中不起來。因為其一大弊端就是統籌層級過低,3萬億元養老金結余目前全部沈澱在市縣一級政府手中。距1991年中央提出全國統籌已二十多年,因為結余省份不肯補貼缺口省份,全國統籌依然毫無進展。

不僅全國統籌做不到,真正做到省級統籌的目前也只有三個省份和幾個直轄市,其中青海和西藏基本是國家包的,真正值得總結經驗的只有陜西省。“為什麽不敢搞省級統籌?因為制度本身的缺陷是反向激勵的。”樓繼偉說,地方政府必然利用統籌之機向上級政府多要養老金,同時扣留繳費。

在齊傳鈞看來,只有做全賬戶NDC,把養老金全部歸入個人名下,才可能與地方政府切割,實現全國統籌,“這是個必要條件。”而統籌問題一旦解決,很多問題如投資增值等都迎刃而解。此外,他強調全賬戶NDC相對於小賬戶,對參保人更具吸引力和激勵性。

取消繼承的難題

一旦個人賬戶取消繼承權,可能相當一部分人會選擇棄保。

宋曉梧對全賬戶NDC的另一個質疑是,如果不可繼承,其激勵性將大打折扣。

這的確是NDC在中國的又一軟肋。在精算模型中,無互濟性的NDC必須取消繼承才可以實現可持續,否則活過平均壽命的長壽者將無錢可領。鄭秉文告訴南方周末記者,標準的NDC是不可繼承的,因為它是個遵循大數法則的保險制度,靠“短壽補長壽”實現自我平衡,“否則這個制度從誕生第一天就有風險”。

但是,按我國社會保險法,基本養老保險個人賬戶屬於個人財產,參保人死後可由親屬繼承。NDC既然名為“個人名義賬戶”,當然也可繼承。如果要取消可繼承,就涉及修法的問題。

樓繼偉在上述論壇上表示,他看到該法律條文時“感到一驚”,“如果是個保險,不應該可繼承。如果可繼承,也是有條件的,如果選擇可繼承,那麽養老金發放到平均余命(平均壽命與退休年齡之差)時就應停止發放。若個人賬戶支付完了,國家繼續用其他投保人的繳費接著給付,這樣的話怎麽可持續呢?”

但如果修法,也面臨諸多問題。武漢大學法學教授熊偉認為,養老金個人賬戶是個人的財產,虛化相當於資金被挪用,取消繼承更相當於財產被剝奪,需要履行正當法律程序,並有相應的補償。

即使修法成功,取消繼承的NDC還將有多大吸引力也很難講。一旦個人賬戶取消繼承權,可能相當一部分人會選擇棄保。“設想一個人工作幾十年,退休之前突然去世了,他職業生涯28%的收入卻不能留給家人,那他為何不把這錢存銀行?”一位學者說。

上述接近人社部的人士也認為,一旦取消繼承,很多以“靈活就業人員”身份參加養老保險的人群就會轉向商業保險,“老百姓不是傻子。”

大手 還是 小修 補養 老金 再逢 關鍵 路口
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