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“民資入鐵”如何成真

2013-09-16  TWM

政企分開,僅屬鐵路改革的起始階段,下一步必須引入競爭、放鬆管制。

鐵路投融資改革必須在鐵路全面改革的框架下才能拓進鐵路改革正在除舊佈新中推進。

在原鐵道部通過機構改革

手術一分為三之後,國務院又于8月19日公開發佈《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(下稱《意見》)。在9月11日的大連夏季達沃斯論壇開幕演講中,中國總理李克強再度將是項改革列入議程。

繼劉志軍案一審判決之後,與劉案相涉的一系列案件也陸續開庭,其中最引人注目的是本月10日開庭審理的原鐵道部運輸局局長兼副總工程師張曙光案。

歷史的教訓和現實的呼喚,促使人們進一步審視鐵路改革的布局。箭在弦上。

國務院8月19日發佈的《意見》亮點頗多。這份文件首次確定將向社會資本開放城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權;提出以中央財政為引導設立鐵路發展基金,使民間資本獲得穩定合理回報;明確支持鐵路車站及線路用地綜合開發;承諾建立鐵路公益性運輸補貼機制;堅持鐵路運價改革市場化,增加運價彈性,等等,這些都具有破冰意義,初步勾勒出 “民資入鐵”路線圖。

劉志軍系列案顯示,鐵路系統長期實行的政企合一、半軍事化管理、壟斷 經營的體制弊端嚴重,已經到了非終結 不可的時候。鐵路素有“國民經濟先行官”之稱,30多年來在路網建設等方面亦有建樹,但因改革滯後,如今已成經濟發展的一大瓶頸。在原鐵道部“跨越式發展”戰略主導下,片面追求高標準、高速度,加劇了鐵路路網建設中的不合理布局,也造成運輸供需不足和過剩並存的格局。當前在債務高企與投資加大的雙重壓力下,吸引民間資本投資鐵路,正可以起到關鍵性作用,可收大輸血之效。

不過,吸引民間資本進入鐵路並非易事。原鐵道部也曾兩度有此主張,但應者寥寥。究其原因,即在於鐵道部政企不分,公益性與經營性鐵路的運營虧 損依靠貨運收入彌補,全國十八個鐵路局和三大專業運輸公司要服從鐵道部的統一調度,統一清算,服從于其人事及財務安排。鐵道部掌握鐵路的所有權和經營權,社會資本進入鐵路建設後只是投資,無法參與經營管理;鐵路運輸管制嚴重,無法根據市場變化來調整運價,且腐敗盛行,投資者權益無法保障。顯然,如果“鐵老大”機制不能改弦更張,民間資本擔心有去無回,根本不可能貿然進入。

面對當前鐵路建設所遇困境,投融資體制改革既是燃眉之急,也是全面改革的突破口。走出這一步的同時,必須思考和努力解決更深層次的問題,其核心仍然是政府與市場的關係,這牽涉到半軍事化格局下的壟斷桎梏拆解、運輸管理體制變革、企業組織框架重構等一系列難題。只有成本核算與清算體系趨於透明,開放投資才有意義;只有在路網建設與經營、運輸業務經營方面引入競爭,民間資本才能踴躍進入;只有鐵路運價逐步形成基於競爭的動態調節,市場競爭主體日漸清晰,民間資本才能引進來、留得住、揚其長;只有鐵路貨運組織改革、客運改革、路局改革等一系列市場化改革陸續到位,鐵路投融資困境才會逐步解決。

其實,鐵路體制改革,與電力、電信、民航、石油等國有企業主導的其他戰略性行業的改革相比,可稱有共性也有個性。過往這些領域的改革主要走了兩步棋,第一步是政企分開,第二步則是破除壟斷,扶持多個市場主體來參與競爭。鐵路的政企分開,僅屬改革的起始階段,更重大的改革任務正在眼前。

目前的中鐵總公司全面保留了原鐵道部的運輸企業組織架構,在鐵路建設、運營方面具備絕對主導權,下屬十八個路局按原管理模式各管一段。下一步改革必須在引入競爭、放鬆管制上下大功夫。

這其實是鐵路投融資改革推進的前提,而投融資改革本身,也必須在鐵路全面改革的框架下拓進。

未來,中國鐵路還需探索合理科學的體制模式。究竟是借鑒美國平行線模式,還是歐洲網運分開模式,抑或日本分區域一體化公司模式 ? 也有專家主張,按東中西地區不同情況,打造一種獨特的混合模式。這些課題仍可繼續探索,適時決策。與此同時,以鐵路投融資改革為先導,更為基本的運價改革、客運改革、路局改革、機構改革當儘快推進,鐵路核心領域改革必須加速。“民資入鐵”需要信心支持,需要機會召喚;“民資入鐵”既是輸血,更是參與改善造血機制。改革的汽笛已經鳴響,車輪也一定要轉動起來。


民資 入鐵 如何 成真
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