國務院經濟研究中心農村部部長葉興慶在接受《中國經濟報告》的采訪中有一段關於精準扶貧的認識值得討論。
中國經濟報告問：“脫真貧、真脫貧，到2020年就剩三年了，任務不可謂不艱巨。能否實現這一目標呢？”
葉興慶答：“從十八大到去年，這四年間已經解決了5000多萬貧困人口脫貧的問題，現在還有4000多萬。這4000多萬貧困人口，具體分兩種情況：有勞動能力的，通過產業扶貧能夠脫貧；還有一部分是今後要通過社會保障兜底的。現在農村有低保制度，低保制度如果與精準扶貧的政策銜接好，如果能做到應保盡保，僅靠低保就能夠對他們兜底。當然，我們並不會滿足於這個標準，貧困人口處在低保水平上是不行的，希望通過產業發展讓他們過上更好的生活，我們還是會有辦法、有能力的。”
葉興慶認為，現在的精準扶貧其實是在想辦法讓盡可能多的扶貧對象過上比低保更好的生活，否則就不用精準扶貧。他認為“精準扶貧”的核心要義，就是產業扶貧。之所以強調“產業”，是因為只有產業扶貧，才能讓他們長期、可持續地過上更好的生活。有些地方發展產業確實有困難，我們就通過其他辦法解決，例如通過國家的生態建設項目為貧困農民提供生態養護的公益性就業崗位，讓他們獲得穩定收入。
按葉興慶部長關於精準扶貧的意見，對於完全沒有勞動力的農村貧困戶，就只可能通過低保兜底。對於有勞動能力的農村貧困戶，最好的辦法是“產業扶貧”，只有通過產業扶貧才能讓他們長期、可持續地過上更好的生活。對於缺少發展產業條件的農村，也可以通過提供生態養護公益崗位，將扶貧資金分記到貧困戶實際上由合作社或帶頭能人使用，再將資產收益返還貧困戶，從而讓貧困戶獲得較低保更好的生活。
顯然，對於有勞動能力的貧困戶，若只是通過低保兜底來脫貧，有養懶漢的嫌疑，就失去了通過精準扶貧來讓貧困戶過上更好生活的機會。
不過，對於貧困戶進行產業扶貧，雖然可能會讓有勞動能力的貧困戶通過發展產業而長期、可持續地過上更好的生活，問題是，貧困戶往往是農村中能力最差、對市場信號反應尤其弱的農戶，發展產業必須要面對市場，這些缺少能力的農戶也許在生產中還能勉強勝任，在面對市場時卻往往缺少基本的應對能力。尤其是在當前農產品總體供給過剩的背景下，產業扶貧可能讓貧困戶在面對市場時有更多虧損，甚至有很多非貧困戶在發展產業中遇到自然風險和市場風險而落入到貧困中來。我在全國調研很少見到產業扶貧成功的案例。
葉興慶提出通過提供公益性崗位的辦法來扶貧，這個辦法的好處是，貧困戶正好有勞動能力，而國家進行生態建設需要有護林員進行森林養護，兩者結合起來就能為貧困戶提供穩定收入來源，從而幫助貧困戶擺脫貧困。
但我到一些山區調研發現為貧困戶設立的護林員公益崗，實際上只發錢，而幾乎不護林、不做事情，或只象征性地做點事情。其中原因很簡單，就是貧困戶即使有勞動能力，其勞動能力往往也相對不夠健全，他們護林更多只是象征性的。
在當前中國已經形成全國統一的勞動力市場的情況下，正常的健全的勞動力完全可以到貧困勞動力市場上獲得收入。一個農戶家庭只要有一個勞動力在全國勞動力市場上就業，其工資收入就足以讓這個農戶家庭擺脫貧困。
最後一種將國家分配到農戶的扶貧資源交由合作社或帶頭能人使用，貧困戶享受資產收益的辦法，是當前全國農村精準扶貧中的一種普遍做法。這種做法弊端也不少，其中關鍵是貧困戶不用承擔任何風險也不參與任何勞動，卻可以無償地獲得資產收益，因此就是典型的變相直接給貧困戶分錢。分配到貧困戶的國家扶貧資源交給帶頭能人使用，帶頭能人可能經營失敗從而造成國家扶貧資源的損失，而帶頭能人使用扶貧資源所給貧困戶的資產收益最多不過是銀行貸款利率。若國家扶貧資源所要資產收益高於貸款利率，帶頭能人就會直接向銀行貸款。若銀行不願給帶頭能人放貸，則往往是因為帶頭能人缺少可靠的抵押物或銀行對帶頭能人經營的不信任。也就是說，帶頭能人如果願以高於銀行貸款利率來使用扶貧資源，他們的經營往往有很大風險，因為銀行這樣的專業機構都不願意放貸。
實際上，很多地方政府實踐中就是將本來應當用於扶持貧困戶發展產業的資金或政府貼息貸款直接貸給當地效益比較好的企業，而由企業按當地銀行貸款利率來形成所謂的資本收益，再將這個收益分給貧困戶。這樣的所謂“產業扶貧”當然與產業無關，也與扶持貧困戶通過自己辛勤勞動來創造自己美好生活的願望無關。
當前中國已經形成了一個相當成熟的全國勞動力市場，幾乎任何有勞動能力的農村青壯年勞動力都可以輕松地進城獲取各種務工經商機會，並可以獲得社會平均工資。一個農民家庭只要有一個青壯年勞動力參加到這個全國勞動力市場上來，他的工資收入就足以讓全家收入擺脫貧困。
因此，農村有勞動力的貧困戶，首先應當動員他們加入到全國勞動力市場。
當前扶貧政策的重點，應當轉到清晰區分有勞動能力貧困戶與缺少勞動能力貧困戶上來。沒有勞動力的貧困戶，家庭收入低於低保戶，就納入到低保戶中，通過低保兜底。有勞動力的農戶則不能直接發錢，而只能支持他們通過自己勞動來改善自己的生活，辦法主要是鼓勵他們進入全國勞動力市場，同時為他們提供進入市場所需的一切便利。
（作者系武漢大學中國鄉村治理研究中心教授）
近日，一篇介紹創新金融實踐、服務實體經濟發展的文章，由於提到“無還本續貸”而在金融圈走紅。
文中的“無還本續貸”業務，解決了小微企業需要通過民間借貸拆借高息資金償還銀行貸款的問題。相關人員介紹說：“通過‘無還本續貸’，幫我們節省了500多萬元費用。”以往貸款到期後必須先還款才能再貸款。為了還款，企業必須先籌集一筆資金，甚至通過民間借貸拆借高息資金，給企業帶來很大的壓力。同時文章還提到，當地銀監局和政府合作，選出了一批經營、信用良好的企業開展了“無還本續貸”試點。
在當前民營企業和小微企業面臨融資難、融資貴難題下，“無還本續貸”是否真的提出了一條解決之路？
國家金融與發展實驗室銀行中心特聘研究員王劍指出，這是過去幾年銀行業和監管層一起處理各地的中小微企業信貸問題時，探索出來的一種做法。“無還本續貸”有沒有風險，其實最關鍵的是取決於審核時是否嚴格到位。銀行實操過程中，可能會有道德風險或操作風險，怕銀行拿這個隱藏“不良”。對此，唯一的方法，只能是監管層嚴加檢查，盡可能加以杜絕。
一位大行公司部人士對第一財經記者表示，“無還本續貸”本質上屬於借新還舊，但政策設立的初衷是為了解決小微企業的“倒貸”問題，減輕小微企業的貸款成本。他認為，目前用在小微企業風險可能較高，“三農”及精準扶貧由於單筆金額小，或可以嘗試推開。
何為“無還本續貸”
當前，民營企業和小微企業面臨的融資難、融資貴成為“老大難”問題。在傳統的貸款模式中，由於小微企業生命周期短，銀行不敢給它們發放中長期貸款（即期限在1年以上的貸款），僅會發放短期貸款。
但是，正如上文小企業主提到的，開辦一家企業，所投入的資金，不可能大部分在一年之內收回來。比如，購置廠房、機器等，都是固定資產投資，回收期很長。
於是便出現大量小企業“過橋貸”的行為，短期貸款到期時，還不上錢的企業主會先借一筆民間借貸，把銀行貸款還掉。等過幾日後，新一筆短期貸款貸下來，再還掉民間借貸。民間借貸利息往往很高，月均利率在10%~20%左右。
但是銀行一旦不續貸，小企業極有可能面臨被高利“過橋貸”拖垮的風險。
在此背景下，相關監管部門多次出手緩解小微企業融資難題，進行了多種嘗試。
早在2014年7月，原銀監會發布《關於完善和創新小微企業貸款服務 提高小微企業金融服務水平的通知》，指出銀行應積極創新服務模式，對流動資金周轉貸款到期後仍有融資需求，又臨時存在資金困難的小微企業，符合條件的，可以辦理續貸，提前按新發貸款的要求開展貸款調查和評審。這十分接近上文提到的“無還本續貸”模式。
第一財經記者發現，目前這種嘗試雖然叫法不一，但原理十分接近。例如，某城商行推出的另一種名為“無間貸”的產品，也十分接近“無還本續貸”。
根據該產品的業務申請與受理流程，企業貸款到期前一個月向銀行書面提出小微“無間貸”申請，客戶經理進行貸前調查，判斷準入條件後，對總行審批通過的企業，銀行可以與借款人重新簽訂合同、補充協議與借款憑證等。辦理成功的企業，借款人貸款到期時無需償還本金，系統自動實現貸款自動續期。
上述大行公司部人士表示，所謂的“無還本續貸”，對於銀行而言，只要有監管相關文件規定認可，在銀行內部就是將原借據收回等於還清貸款，再轉一張借據重新續借，其本質是“沒有現金流”。
談到“無還本續貸”與“展期”的不同，上述大行公司部人士指出，如果是一年期貸款，申請展期最長期限是半年，但是“無還本續貸”屬於借新還舊，期限上不同。
對於特定的企業和行業，借新還舊還需要政府出面，監管部門同意則沒問題，否則將觸碰“紅線”，“轉借據”是嚴重違規的。上述大行人士稱，目前該行所在地區並未開展這項業務。
可先從“三農”扶貧領域入手
上述大行公司部人士表示，理論上一家企業沒錢還貸款，這筆貸款就已經客觀面臨“不良”危險，這種狀況下續貸是不正常的，將使得風險不可控。此外小微企業受市場影響大，抗風險能力低，容易形成大面積“不良”。
但另一方面，他也指出，對於某些企業生產周期較長，且是政府支持、倡導發展的產業行業，由政府出面，監管認可，這種情況則沒有問題。
除了行業風險外，對銀行來說，道德風險和操作風險也需要考慮。另一大行公司部高管對第一財經記者表示，由於“無還本續貸”可以減少不良貸款的產生，可能成為銀行掩蓋不良的工具。
對於“無還本續貸”風險，王劍認為，最關鍵的是取決於審核時是否嚴格到位。監管部門也規定，對於“無還本續貸”的企業，必須滿足一系列條件，經營生產各方面良好，確保續貸質量。
王劍表示，市場還是擔心，銀行實操過程中，可能會有道德風險或操作風險，怕銀行拿這個隱藏“不良”。對此，只能靠監管層嚴加檢查，盡可能加以杜絕。當然，本身就沒有完美的工具，只是權衡各方利弊，選擇一個相對有效的工具。
不過，國家金融與發展實驗室副主任曾剛對第一財經記者表示，“無還本續貸”是正常業務，不應該過度誇大風險。
業內人士認為，考慮到小微企業“無還本續貸”風險，可以先針對精準扶貧與“三農”貸款領域進行創新。
一位大行三農金融事業部相關負責人認為，農戶需要的融資額不大，一般農戶開展養殖的規模在10萬元以內，但農戶種植的農產品容易受到生產周期和自然災害影響，可能一次還不起貸款但還要繼續用貸款，相比於小微企業上百萬元貸款規模，對金融機構而言風險較小。
他建議，可以針對特定人群、特定養殖行業開展“無還本續貸”，對於扶貧類、小額特定企業群體可以嘗試。
此內容為第一財經原創。未經第一財經授權，不得以任何方式加以使用，包括轉載、摘編、複制或建立鏡像。第一財經將追究侵權者的法律責任。 如需獲得授權請聯系第一財經版權部：時至今日，距離2020年全面建成小康社會、不落下一個貧困人口只剩下兩年多時間。毫無疑問，扶貧越往後任務越艱巨，且此前扶貧工作中的問題也逐漸暴露，讓接下來的扶貧攻堅戰需要與反思並行。
近日下發的《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅三年行動的指導意見》，對今後的脫貧攻堅工作做全面部署。在8月20日的國務院新聞發布會上，中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊亦表示，要把脫貧攻堅的基礎性工作做得更實，貧困戶的識別、退出一定要做到精準。
的確，過去數年的扶貧工作取得了巨大成就，十八大提出全面打響脫貧攻堅戰以來，截至2017年底全國貧困人口減少6853萬，平均每年在1000萬以上；2017年返貧的人口只有20萬，總體上呈現逐步減少趨勢。不過，扶貧也衍生出新的不公平，諸如“懸崖效應”和“福利陷阱”並不鮮見。
其中“懸崖效應”既存在於貧困戶和非貧困戶之間，也存在於貧困村與非貧困村之間，主要指兩者的差距太大，讓非貧困戶或非貧困村恨不得也戴上貧困的“帽子”。具體表現是，部分地方在執行扶貧政策過程中，把義務教育有保障變成了貧困戶的家庭成員“上什麽學都不花錢”，把基本醫療有保障變成了全家人“看什麽病都免費”。這樣一來，那些沒有列入扶貧範圍的村莊、村民自然就會有“想法”，特別是本來就與扶貧標準相差不了多少的群體，發現自己境遇遠不如扶貧對象後，紛紛千方百計要當貧困戶也不足為奇。
至於“福利陷阱”，則是因為兜底扶貧的制度設計，在一些地方被不當使用。比如一些貧困患者小病大治；一些子女眼看著體弱多病的老人不去贍養，而是通過“分家”方式，把貧困人口交給政府兜底；甚至有一些地方，超標準實施救助，兜底措施的剛性支出，讓捉襟見肘的地方財政難以為繼。
很明顯，上述頗為普遍的扶貧“怪現象”，不僅影響了扶貧工作的效果，而且造成了新的不公平。因此，在未來的扶貧工作中需要引以為戒，扶貧要義在於量力而行，重在基礎性的保障。中國仍是發展中國家，既要避免重返“平均主義”，也沒有高福利社會的物質基礎。
所謂基礎性保障，也就是現行衡量貧困人口是否脫貧的標準：“兩不愁、三保障”，即貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障。這個標準的制定做了大量研究，世界銀行專家組也曾參與評估，符合中國國情和承受能力。如果隨意拔高標準，既會加大脫貧攻堅的難度，也將加大財政負擔，不可持續。
更重要的是，脫貧應該著重在可持續性，而非完成一時的指標。在以往的扶貧工作中，部分地方方式過於簡單化，為了趕進度、圖省事，主要是送錢送物，有的地方幹脆讓貧困人口都吃低保，一兜了之。這種既不是根本性脫貧，也會助長貧困戶的依賴心理，同樣造成了新的不公平。
因此，未來應著力夯實貧困人口穩定脫貧基礎，特別是深度貧困地區，改善貧困地區居民基本生產生活條件十分迫切。既要包括加大對水、電、路、氣、網等基礎設施建設投入，更應該加強制度供給，為貧困地區培育現代農業體系，為穩定脫貧找到產業抓手。同時，還需提高基本公共服務能力，在保障兜底制度設計上力求堵塞漏洞，因地制宜提高貧困地區的教育、醫療水平，精準解決因病致貧、因教致貧等問題，防止出現任何形式的扶貧福利陷阱。