方向已明，諸多要點有待厘清，全面推進有待法律修訂◎ 本刊記者 汪蘇 文wangsu.blog.caixin.com 伴隨以改革為核心的中共十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）出台，中國土地制度堅固的二元結構終於在政策層面被打破。 一些專家視之為1978年包產到戶之後最重要的農村改革. 一旦落地，影響深遠。 但最高決策層承諾之後，具體操作中面對的是牽一發動全身的方案設計難題。 “實事求是地說，如何落實，尚未形成系統可操作的方案。甚至在《決定》內涵的解讀上，部里還有不同的意見。”一位國土資源部官員日前表示。 據財新記者瞭解，爭議的焦點頗多。 例如：何為“同權同價”？經營性集體建設用地如何界定？經營性集體建設建設用地入市需要指標管理嗎，如何規範其經營主體？與提高徵地補償、完善徵地程序的改革如何協調？既然觸及土地財政，與地方政府的利益如何協調？收益如何分配？宅基地流轉可以在多大範圍內進行？城里人可以去農村買房嗎？ 如何把握宅基地入市節奏？ 這些問題仍在決策部門的研究中。 部分問題有望在2014年中央“一號文件”中得到進一步明確。 小產權暫難正名 小產權房的去向頗受關注。三中全會前後，市場的千軍萬馬已經急不可待。相關部委隨之三令五申急急喝止，並以實拆震懾。 國務院發展研究中心農村經濟研究部原部長徐小青告訴財新記者，中共中央總書記習近平在三中全會上多次強調法治，改革要先立後破，立法在先。“在修法之前，小產權房不可能合法化。”國土資源部調控和監測司改革協調 處處長王愛民等人則認為，三中全會在土改表述上都設有前置條件，積極、審慎、穩妥應是總體方針。 “我們在協助姜部長準備宣講材料時，收到中央明確指示，要將小產權房和宅基地這兩件事說清楚。”王愛民日前在由國土資源部下屬事業單位主辦的一個研討會上表示。他解釋稱，並不是說現在就可以買賣宅基地，而是試點先行。同時，並不是說小產權房合法化了。 中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文已經在《決定》出台後對外的首波吹風中，試圖讓外界對小產權的期待降溫。11月22日，住建部、國土資源部又聯合發文，強調堅決遏制在建、在售小產權房行為。11月24日，兩部委聯合召開視頻會議，再次部署。陳錫文、國土資源部副部長徐德明等人強調，必須嚴格遵守土地利用總體規劃和土地用途管制制度。而小產權房違反了上述制度。 據國土資源部有關定義，小產權房指佔用集體土地搞建設，並向集體經濟組織之外成員銷售的住房，屬違法用地。 很明顯，一些市場人士的理解有誤，即便集體建設用地市場全部放開，土地的投向並不能完全遵照市場選擇，必須符合規劃，這是國際上普遍的做法。而對現有小產權房，分類處理是既定方針，拿出解決方案已十分急迫。 集體土地開發房地產仍待定不過，《決定》仍給未來集體土地投入房地產留有懸念：若在城市規劃中，農民原有的集體經營性建設用地已經被規劃為商品住宅用地，是否可以在一定條件之下直接和開發商交易，或是自主開發房地產？ “未來用途包不包括房地產開發，三中全會並沒有明確。”一位研究人士告訴記者。 房地產領域一直是集體建設用地流轉的一個禁區。中國從上世紀90年代中後期開始，就陸續在安徽、浙江、廣東、上海等地試點集體建設用地流轉，不過，這些試點都留有一個門檻：不可流轉用作商品房開發。2008年十七屆三中全會放行“城鎮建設用地範圍之外”（下稱“圈外”）的集體建設用地用于經營性項目後，國土資源部即在會後制定的解讀材料中明確，不得流轉用于房地產開發。許多人士都在等待相關部門對此次政策內涵的進一步解讀。 放開高利潤的房地產領域會加大村集體和農民違規占地衝動，引發資本圈地，打破政府對房地產供地的控制，使中國的高房價硬著陸，這都令決策層擔憂。 但同時，“既然‘同地同權同價’，建設城鄉統一的建設用地市場，規劃上就不應有歧視。”原農業部政策法規司司長郭書田等一些專家表示。 許多專家指出， 對於實現“同地同權同價”，規劃如何制定尤為重要。公衆參與是國際上廣泛採納的方式。目前，中國的城市規劃制定高度行政主導，雖有徵求意見的程序，但“只停留在形式，公衆也並不關心”。中國土地勘測規劃院土地規劃所所長張曉玲表示，放行農民集體建設用地入市後，規劃的制定和農民利益息息相關，公衆參與就有了產權基礎。不過，這也可能給未來的規劃制定工作提出挑戰。 城里人能去農村買房嗎？ 小產權問題中，還有一個在接下來的政策細則制定中爭議極大的問題：城里人能否去農村買房。 《決定》雖然沒有直接放行宅基地流轉，但允許試點農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。按照“地隨房走”政策，宅基地也將隨之轉走。國土資源部部長姜大明在解讀《決定》時指出，在確保農民住有所居前提下，積極創造條件，將農民宅基地“逐步納入城鄉統一的建設用地市場”。 《決定》並沒有明確試點中農民住房及其所占宅基地的轉讓範圍。過往的地方試點並未放開城里人去農村買房。 今年深圳試點宅基地流轉時，限定在鎮域範圍的農民，浙江溫州則限定在村，抵押則可在全縣的農民範圍內處置。據悉，陳錫文以及國土資源部相關司局一些人士也不讚成城里人去農村買房。 宅基地更為敏感，除耕地紅線之外，農民一旦失去宅基地有可能流離失所也是一大擔憂。“中國還有大量農民工在城鄉之間流動，經濟緊縮時會回到農村。”王愛民在前述研討會上表示。同時，一些三農工作者也擔心，宅基地和集體經濟組織成員權直接相關，一旦流轉會使成員權混亂。“從資源流動的市場角度來說要放。這是很矛盾的事。也許今後可以研究使村民和社員之間做一個分割。”浙江省農辦副主任邵峰告訴財 新記者。 與此同時，許多三農和規劃領域的工作者也在為放開農民住房和宅基地入市大聲疾呼。 陳錫文的老同學、浙江省農辦原副主任顧益康即認為，讓農民宅基地入市、建立城鄉統一的住房市場也是建立城鄉統一的建設用地市場的內涵。要讓農民可以來城里買房，也要讓城里人可以去農村買房，城鄉互換，自由選擇，“先期可以將範圍控制在縣”。 清華同衡總體規劃二所副 所長陳振華稱，新型城鎮化就是要打破以往資源單向流動的路徑，讓城市資源也可向農村流動，實現真正的城鄉融合。一些城里人若卸甲歸田，對農村有重要的反哺作用。而違規搞開發問題，隨著衛星監控等技術手段的完善，很大程度可以解決。 他引述清華大學歷史系教授秦暉的研究表示，中國歷史上的“土地兼併”其實並不嚴重，而導致所謂“土地兼併”的並不是“土地私有，自由買賣”，而是政治性特權。古今中外，在沒有專制“圈地”的情況下初始平均的小農社會僅由於“土地私有，自由買賣”的經濟過程變成“兩極分化”尖銳對立的危機社會，這種例子還從未有過。“現在隨著城鎮化推進，社會經濟情況也出現了很大變化。”國土資源部政策法規司副巡視員趙久田告訴財新記者。入市難題 當新一輪縮小徵地範圍的改革啓動時，不可迴避的是，2008年十七屆三中全會之後，縮小徵地範圍的改革進展並不順利。“地方政府缺乏動力。被指定為試 點的國土部門，把這當作被動去完成的任務。”中國土地勘測規劃院在報告中總結稱。 這次三中全會取消了“ 圈外”的限制，阻力可能更加大。一位廣西某地地方官員便向財新記者直言，“徵地繞不開”。“對於圈內，政府不太支持。雖然徵地的主要對象是農地，但畢竟讓經營性集體建設用地入市也會分了政府一塊蛋糕。”一位接近雲南省委的學者表示。 他稱，讓集體建設用地入市會讓徵地變得更加困難，也是地方政府的擔憂。“如果一家是集體建設用地可以直接入市，有持續收入，一家被徵的是農地，不能直接入市，就不平衡了。可能讓農地徵收變得更加困難。”實施過程中，肯定要進一步平衡內部關係。 矛盾在之前的試點中已經暴露出來。不過一些人士也期望，這種不平衡可以加速現行徵地制度的瓦解。 王愛民認為，集體建設用地全面入市有大前提，即相關財政、金融、稅收政策的建立，找到替代土地財政的方式，否則貿然打破現行制度，可能帶來無法收拾的後果。這些安排在三中全會《決定》里已有表述，但國土部門必須積極推動，主動會同財政、金融等部門共同推進改革。 國土資源部副部長胡存智已經在思考一些非常實際的如何入市問題。集體建設用地入市將給現行新增建設用地指標控制帶來直接衝擊。他在同一研討會上表示，當前要抓好三個均衡和三個健全的研究。 三個均衡即，國有土地在市場上供應規模和集體經營性建設用地供應規 模；徵地制度改革中提高農民分享土地增值收益和經營性集體建設用地入市所獲得增值收益；經營性建設用地入市時，集體組織和土地使用者或者說農民個人所獲收益。 三個健全即，健全集體經營性用地經營主體、集體經濟組織的建設，保障經營的長期性和穩定性；健全集體資產監管組織方式的研究，使得土地資產 的收益能夠真正惠及農民集體和農民個人，以及集體土地的使用者；做好集體經營性建設用地增量存量入市的規則和分配機制的研究，處理好國家、集體、個人的收益分配關係。 王愛民認為，首先應積極開展土地確權、登記、發證，夯實擴大權能基礎，確權應以不影響流轉為原則。其次要抓緊研究土地股份制等所有權實現形式，將土地權利量化到人。“要把大前提、小前提都搞清楚。”王愛民稱。 還有一個基本問題是，經營性集體建設用地一般指鄉鎮企業用地等作經營性使用的農村土地，但並無清晰的劃分和登記，和宅基地的界限也存有模糊。 比如，浙江一些農民早已把宅基地用作自己的加工廠房。一些村莊宅基地整理後亦會將部分土地用作廠房等經營使用。界定時面臨實際困難。 立法而後動 許多接近決策部門的人士指出，此次三中全會土地政策突破，中央推力較大。 不過，審慎、穩妥仍是方針。 三中全會之後陳錫文在一個公共論壇上透露，習近平在《決定》通過後的講話上強調，凡屬重大改革政策，都必須由中央統一部署，地方不能各行其是，更不要一哄而起。同時，《決定》中的很多改革措施都觸及現行法律，凡屬重大改革必須于法有據。因此有的法律要先行修改，一些還沒有形成共識或者修法條件不具備的，要得到法律授權，經過法定程序獲得試點權利。 胡存智最近在全國國土資源依法行政工作會議上也強調了這一點，他表示，對看得准的，可以直接用立法推動改革。 對部分領域法律滯後的，可以遵循一定程序實行重點突破，成熟後及時上升為法律；不能將隨意性、權力自授看作改革創新。 也就是說，這一次改革更為強調合法合規及頂層設計。在此之前，改革不會全面推進。 姜大明指出，加快推進相關法律法規修改和制度建設是“首要任務”。他列出“抓緊修改”的任務單有：《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國擔保法》《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律法規。同時，加快推進建立統一建設用地市場的相關制度建設。抓緊研究出台農村集體經營性建設用地流轉條例、農村集體土地徵收補償安置條例。 據悉，農村集體經營性建設用地流轉條例將會在《土地管理法》修訂之後再出台。正在第四次修訂中的《土地管理法》則極有可能推翻目前只修改47條徵地補償條款的“小修”，重新選擇“大修”。“要做好進行全面修改的準備。”胡存智在前述工作會議上表示。 許多專家都指出，加強頂層設計及提供法律保障是改革必須，正是這兩項缺失使之前的流轉試點難以深入。不過，修法應該吸納更多專家及公衆意見，並改變部門立法的局面。一位國土系統專家則建議，可以參照成立“全面深化改革領導小組”的做法，成立立法領導小組，應有利於協調統籌。 一系列難題仍需探討，但顯見的是，無論從土地利用效率、社會政治風險，還是經濟金融風險的角度，目前這套政府徵地、壟斷城市土地一級市場的制度都不可持續。而中央已經允諾，到2020 年，在重要領域和關鍵環節改革上要取得決定性成果。 | 
