新三板分層方案意見稿公布 每年4月層級調整（附全文）

導讀 : 目前新三板上的投資者賬戶已達19.98萬戶，是2013年末的30.13倍。截止到6月底，銀行已為掛牌企業提供貸款合計848.9億元。

I黑馬訊（記者 田牧） 11月24日下午，全國中小企業股份轉讓系統召開新聞發布會，股轉公司新聞發言人隋強通報了新三板發展的概況和成效，並公布了《全國股轉系統掛牌公司分層方案（征求意見稿）》（以下簡稱<方案>）。

《方案》明確了新三板掛牌公司分為創新層和基礎層的分層標準和維持標準。每年4月30日掛牌公司年報披露後，全國股轉系統將根據標註對兩層的公司進行層級調整工作。

《方案》中說明，“截至2015年11月23日，全國股轉系統共有4262家掛牌公司，並將繼續保持高速增長態勢。……掛牌公司在發展階段、股本規模、股東人數、市值、經營規模、融資需求等方面呈現出越來越明顯的差異，已具備實施內部分層的條件，有必要進行分層管理，通過差異化的制度安排，實現分類服務、分層監管，降低投資者的信息收集成本。”

隋強介紹，目前新三板上的投資者賬戶已達19.98萬戶，是2013年末的30.13倍，2014年末10.1倍。截止到6月底，銀行已為掛牌企業提供貸款合計848.9億元。同時有1600多家企業待審掛牌新三板，隋強表示不必擔心所謂排隊的問題。

關於新三板掛牌公司進入創新層的具體分層標準有三，滿足其中一個即可進入：

標準一：凈利潤+凈資產收益率+股東人數

（1）最近兩年連續盈利，且平均凈利潤不少於2000萬元（凈利潤以扣除非經常性損益前後孰低者為計算依據）；

（2）最近兩年平均凈資產收益率不低於10%（以扣除非經常性損益前後孰低者為計算依據）；

（3）最近3個月日均股東人數不少於200人。

標準二：營業收入複合增長率+營業收入+股本

（1）最近兩年營業收入連續增長，且複合增長率不低於50%；

（2）最近兩年平均營業收入不低於4000萬元；

（3）股本不少於2000萬元。

標準三：市值+股東權益+做市商家數

（1）最近3個月日均市值不少於6億元；

（2）最近一年年末股東權益不少於5000萬元；

（3）做市商家數不少於6家。

在達到上述任一標準的基礎上，須滿足最近3個月內實際成交天數占可成交天數的比例不低於50%，或者掛牌以來（包括掛牌同時）完成過融資的要求，並符合公司治理、公司運營規範性等共同標準。

已掛牌公司2015年年報披露截止日（2016年4月29日）後，全國股轉系統根據分層標準，自動篩選出符合創新層標準的掛牌公司，於2016年5月正式實施。新掛牌公司滿足創新層準入條件的，將直接進入創新層。 

以下為此次公布的《方案》全文，征求意見時間為兩周。

全國股轉系統掛牌公司分層方案（征求意見稿）

為進一步落實《國務院關於全國中小企業股份轉讓系統有關問題的決定》和《中國證監會關於進一步推進全國中小企業股份轉讓系統發展的若幹意見》精神，加快完善市場制度體系和服務功能，審慎推進市場創新，提高風險控制水平，根據市場發展的現狀和需求，全國股轉系統在前期研究調研基礎上,制定了掛牌公司分層方案。

一、分層的必要性

截至2015年11月23日，全國股轉系統共有4262家掛牌公司，並將繼續保持高速增長態勢。隨著掛牌公司家數的迅速增加，掛牌公司差異化特征日益明顯。此外，全國股轉系統掛牌公司可以采取做市轉讓或者協議轉讓的交易方式，掛牌公司的交易頻率、價格連續性等方面差異較大。 

總的來說，掛牌公司在發展階段、股本規模、股東人數、市值、經營規模、融資需求等方面呈現出越來越明顯的差異，已具備實施內部分層的條件，有必要進行分層管理，通過差異化的制度安排，實現分類服務、分層監管，降低投資者的信息收集成本。

二、分層工作方案

（一）分層思路

掛牌公司分層的總體思路為“多層次，分步走”。未來全國股轉系統將由多個層級的市場組成，每一層級市場分別對應不同類型的公司。起步階段將掛牌公司劃分為創新層和基礎層，隨著市場的不斷發展和成熟，再對相關層級進行優化和調整。

參考境外成熟市場分層的指標和經驗，全面分析全國股轉系統掛牌公司的財務狀況、交易狀況和公司治理等情況，結合全國股轉系統定位於服務“創新型、創業型、成長型”中小微企業的特點，設置三套並行標準，篩選出市場關註的不同類型公司進入創新層。基礎層主要針對掛牌以來無交易或交易極其偶發且尚無融資記錄的企業，還包括有交易或者融資記錄但暫不滿足創新層準入標準的企業。 

創新層公司優先進行制度創新的試點，基礎層公司繼續適用現有的制度安排。 

（二）分層標準及實施程序

標準一：凈利潤+凈資產收益率+股東人數

（1）最近兩年連續盈利，且平均凈利潤不少於2000萬元（凈利潤以扣除非經常性損益前後孰低者為計算依據）；

（2）最近兩年平均凈資產收益率不低於10%（以扣除非經常性損益前後孰低者為計算依據）；

（3）最近3個月日均股東人數不少於200人。

標準二：營業收入複合增長率+營業收入+股本

（1）最近兩年營業收入連續增長，且複合增長率不低於50%；

（2）最近兩年平均營業收入不低於4000萬元；

（3）股本不少於2000萬元。

標準三：市值+股東權益+做市商家數

（1）最近3個月日均市值不少於6億元；

（2）最近一年年末股東權益不少於5000萬元；

（3）做市商家數不少於6家。

在達到上述任一標準的基礎上，須滿足最近3個月內實際成交天數占可成交天數的比例不低於50%，或者掛牌以來（包括掛牌同時）完成過融資的要求，並符合公司治理、公司運營規範性等共同標準。

已掛牌公司2015年年報披露截止日（2016年4月29日）後，全國股轉系統根據分層標準，自動篩選出符合創新層標準的掛牌公司，於2016年5月正式實施。

新掛牌公司滿足創新層準入條件的，將直接進入創新層。準入標準的適用：標準一，選擇適用標準一進入創新層的企業，須取得中國證監會核準在全國股轉系統公開轉讓的批複。標準二，選擇適用標準二進入創新層的企業，應補充提交一年期審計報告。標準三，選擇適用標準三進入創新層的企業，應當在掛牌前一次性向六家（含）以上的做市商發行股票或者掛牌同時發行股票，以本次發行價格作為市值的計算標準。操作流程：企業在申報掛牌時，全國股轉系統根據分層標準就該掛牌公司是否符合創新層標準自動判斷，符合創新層標準的掛牌公司，直接進入創新層。

（三）維持標準和層級調整

維持標準。為保證市場分層的動態管理，每年4月30日掛牌公司年報披露後，全國股轉系統進行層級調整工作。通過設置維持標準將不符合創新層要求的掛牌公司調整到基礎層。維持標準的部分指標與準入條件保持一致，凈利潤、凈資產收益率、營業收入複合增長率和市值指標低於準入要求。（詳見附件2）基礎層掛牌公司滿足創新層準入條件的，調整進入創新層。

層級調整。每年4月30日之後層級調整時，全國股轉系統根據維持標準，從創新層掛牌公司中自動篩選出不符合維持標準的掛牌公司，如果第一年不符合的，公司應當及時發布風險揭示公告，第二年仍不符合的，則將被調整到基礎層；同時，全國股轉系統根據分層標準，從基礎層掛牌公司中自動篩選出符合創新層標準的掛牌公司，並確定創新層最終名單。

（四）差異化制度安排

掛牌公司分層的本質是掛牌公司風險的分層管理，其實現方式是制度的差異化安排。通過分層，對不同層級掛牌公司實施差異化的服務和監管。

1. 創新層公司

服務方面。創新層市場將以提高市場效率為核心持續推進制度創新，優先進行融資制度、交易制度的創新試點。對創新層掛牌公司建立一次審批、分期實施的儲架發行制度和掛牌公司股東大會一次審議、董事會分期實施的授權發行機制，加強融資定價指導、限售管理和募集資金使用的管理；探索並購貸款和並購基金的可行性。

監管方面。一是從信息披露的時效性和強度上適度提高要求，要求該層公司披露業績快報或業績預告，並提高定期報告、臨時報告披露及時性的要求，鼓勵披露季度報告，加強對公司承諾事項的管理；二是要求進一步完善治理結構和建立相關制度，要求設置專職董秘，強化對公司董監高敏感期股票買賣、短線交易的管理；三是實施嚴格的違規記分制度和公開披露制度，並與責任人員強制培訓制度相銜接，研究引入自願限售制度。 

1. 基礎層公司

主要以現行市場制度為基礎運行，隨著現行制度的調整完善,並針對基礎層企業特點持續優化

服務方面：探索運用大數據方式進行公司個體診斷和橫向比對，提高市場透明度和投融資對接效率，並強化非標準的個性化服務。

監管方面：在執行現有監管規則的同時，適度降低定期報告和臨時報告披露要求。

附件1：分層標準

	差異化標準	共同標準
（標準一）	（1）最近兩年連續盈利，且平均凈利潤不少於2000萬元（凈利潤以扣除非經常性損益前後孰低者為計算依據）； （2）最近兩年平均凈資產收益率不低於10%（以扣除非經常性損益前後孰低者為計算依據）； （3）最近3個月日均股東人數不少於200人。	1、公司治理 （1）符合《掛牌公司章程指引》的規定； （2）制定三會議事規則、關聯交易管理制度、投資者關系管理制度、利潤分配管理制度和承諾管理制度； （3）設立專職董事會秘書，董事會秘書應當為公司高級管理人員； 2、無違規記錄 最近12個月內不存在以下情形： （1）掛牌公司或掛牌公司的控股股東、實際控制人、董事、監事和高級管理人員因信息披露違規、公司治理違規等行為被采取紀律處分以上自律監管措施；或者受到中國證監會的行政處罰或其他部門的罰款以上行政處罰；或者受到刑事處罰；或者公司喪失經營資質； （2）掛牌公司或掛牌公司的控股股東、實際控制人、董事、監事和高級管理人員因信息披露違規、公司治理違規等行為被采取約見談話、提交書面承諾、出具警示函、責令改正、限制證券賬戶交易等自律監管措施3次以上的； （3）掛牌公司或掛牌公司的控股股東、實際控制人存在重大未決訴訟、正在接受重大違法違規立案調查或者存在其他重大未決事件的。 3、滿足以下要求：最近3個月內，實際成交天數占可成交天數的比例不低於50%，或者掛牌以來（包括掛牌同時）完成過融資。
（標準二）	（1）最近兩年營業收入連續增長，且複合增長率不低於50%； （2）最近兩年平均營業收入不低於4000萬元； （3）股本不少於2000萬元。
（標準三）	（1） 最近3個月日均市值不少於6億元； （2） 最近一年年末股東權益不少於5000萬元； （3） 做市商家數不少於6家。

附件2：維持標準

維持標準（針對標準一） （通過標準一進入創新層的掛牌公司，應當同時滿足以下維持標準；不滿足的，應調整到基礎層）
要素		具體標準		設置依據
凈利潤		最近兩年連續盈利，且平均凈利潤不少於1200萬元（凈利潤以扣除非經常性損益前後孰低者為計算依據）；		考慮保持創新層的穩定性，該指標適當低於準入要求
凈資產收益率		最近兩年平均凈資產收益率不低於6%（以扣除非經常性損益前後孰低者為計算依據）		考慮保持創新層的穩定性，該指標適當低於準入要求
股東人數		最近3個月日均股東人數不少於200人		與準入條件保持一致
公司治理		公司治理符合創新層的準入要求		與準入條件保持一致，要求公司治理合規
違規記錄		最近12個月內未出現以下情形： （1）掛牌公司或掛牌公司的控股股東、實際控制人、董事、監事和高級管理人員因信息披露違規、公司治理違規等行為被采取紀律處分以上自律監管措施；或者受到中國證監會的行政處罰或其他部門的罰款以上行政處罰；或者受到刑事處罰；或者公司喪失經營資質； （2）掛牌公司或掛牌公司的控股股東、實際控制人、董事、監事和高級管理人員因信息披露違規、公司治理違規等行為被采取約見談話、提交書面承諾、出具警示函、責令改正、限制證券賬戶交易等自律監管措施3次以上的； （3）掛牌公司或掛牌公司的控股股東、實際控制人存在重大未決訴訟、正在接受重大違法違規立案調查或者存在其他重大未決事件的。		要求創新層公司無重大違法違規行為或連續多次違規
交易要求		最近3個月內，實際成交天數占可成交天數的比例不低於 50%		對創新層掛牌公司有最低交易頻率要求
維持標準（針對標準二） （通過標準二進入創新層的掛牌公司，應當同時滿足以下維持標準；不滿足的，應調整到基礎層）
要素	具體標準		設置依據
營業收入複合增長率	最近兩年營業收入連續增長，且複合增長率不低於30%		考慮保持創新層的穩定性，該指標適當低於準入要求
營業收入	最近兩年平均營業收入不低於4000萬元		與準入條件保持一致
股本	股本不少於2000萬元		與準入條件保持一致
公司治理	公司治理符合創新層的準入要求		與準入條件保持一致，要求公司治理合規
違規記錄	同維持標準一		要求創新層公司無重大違法違規行為或連續多次違規
交易要求	最近3個月內，實際成交天數占可成交天數的比例不低於 50%		對創新層掛牌公司有最低交易頻率要求
維持標準（針對標準三） （通過標準三進入創新層的掛牌公司，應當同時滿足以下維持標準；不滿足的，應調整到基礎層）
要素	具體標準		設置依據
市值	最近3個月日均市值不少於3.6億元		考慮保持創新層的穩定性，該指標適當低於準入要求
股東權益	最近一年年末股東權益不少於5000萬元		與準入條件保持一致
做市商家數	做市商家數不少於6家		與準入條件保持一致
公司治理	公司治理符合創新層的準入要求		與準入條件保持一致，要求公司治理合規
違規記錄	同維持標準一		要求創新層公司無重大違法違規行為或連續多次違規
交易要求	最近3個月內，實際成交天數占可成交天數的比例不低於 50%		對創新層掛牌公司有最低交易頻率要求

 附件3：差異化制度安排

	創新層	基礎層
融資制度
發行方式	1、建立一次審批、分期實施的儲架發行制度和掛牌公司股東大會一次審議、董事會分期實施的授權發行機制； 2、加強融資定價的指導； 3、加強低價發行的限售指導。	維持現有規則不變
募集資金用途管理	1、進一步強化募集資金用途的披露； 2、募集資金實行專戶管理； 3、主辦券商應當對募集資金使用情況納入持續督導範圍； 4、改變募集資金用途的，應當履行約定的決策程序並予以披露； 5、定期報告中詳細披露募集資金的使用情況。	維持現有規則不變
融資方式	先行試點發行公募債等融資方式	維持現有規則不變
服務
董秘資格	董事會秘書應當取得創新層資格證書，並要求董事會設立專門的管理機構	董事會秘書或信息披露事務負責人應當取得基礎層資格證書
主辦券商對公司培訓	主辦券商應當參照《主辦券商持續督導工作指引》規定，每年至少對督導的掛牌公司的董秘或者信息披露負責人進行兩次培訓	主辦券商應當參照《主辦券商持續督導工作指引》規定，每年至少對督導的掛牌公司的董秘或者信息披露負責人進行一次培訓
信息披露
定期報告	在每個會計年度結束之日起3個月內編制並披露年度報告或者業績快報，鼓勵公司披露業績預告；在每個會計年度的上半年結束之日起1個月內編制並披露半年度報告或者業績快報	維持現有規則不變
臨時公告	在現行規則基礎上，所有的對外投資、購買或出售資產、對外擔保等行為都必須披露臨時公告	對於公司章程規定的無需提交股東大會審議的關聯交易，比照日常性關聯交易管理
季報	鼓勵披露季報	維持現有規則不變
信息披露管理制度	要求必須制定並披露信息披露的相關管理辦法及重大差錯責任追究制度，明確信息披露的負責人員和責任分配	維持現有規則不變
承諾事項管理	掛牌公司和相關信息披露義務人應當嚴格遵守承諾事項，承諾事項應當單獨披露。掛牌公司應當在定期報告中專項披露承諾事項的履行情況。如出現公司或者相關信息披露義務人不能履行承諾的情形，公司應當及時披露具體原因和董事會擬采取的措施	維持現有規則不變
公司治理
定期報告或者專門報告	在定期報告或者專門報告中，完整披露是否遵守了創新層公司的公司治理要求	維持現有規則不變
主辦券商持續督導	1、檢查創新層公司是否符合公司治理條件； 2、披露專項督導報告。	維持現有規則不變
短線交易	掛牌公司董事、監事、高級管理人員、持有公司股份（10%）以上的股東，將其持有的公司股票在買入後6個月內賣出，或者在賣出後6個月內又買入，由此所得收益歸公司所有，公司董事會應當收回其所得收益，並及時披露相關情況；	維持現有規則不變
敏感期交易	掛牌公司的董事、監事、高級管理人員、持有掛牌公司股份10%以上的股東在年度報告等重大信息披露前的30日內買賣本公司股票的，應當提交專項說明	維持現有規則不變
違規處理
培訓和考試	創新層公司出現違規的，全國股轉系統加強公司高管或者相關責任人的培訓和考試	維持現有規則不變
現場檢查	主辦券商對創新層掛牌公司每年至少現場專項檢查一次	維持現有規則不變
底稿檢查	全國股轉系統加強創新層掛牌公司股票發行、並購重組和日常持續督導等工作底稿的抽查	維持現有規則不變
交易制度創新	優先試點	維持現有規則不變

 

版權聲明： 本文作者田牧，i黑馬原創。如需轉載請聯系郵箱[email protected]授權，未經授權，轉載必究。

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標簽 新三板

“零基預算”珠海試驗政府錢袋子每年歸零

反腐倡廉、經濟增速放緩的大背景下，廣東今年開始啟動“零基預算”改革試點，旨在解決傳統預算中既得利益部門化，財政結余結轉規模大等痼疾。

作為先行者，珠海引入媒體、學者、人大、政協和審計等力量，“面對面”地細審政府部門的“錢袋子”，結果史無前例地核減了17個億，砍掉了部門申報的預算額度接近三分之一，打破了部門預算只增不減的“魔咒”。

2015年10月26日，中金公司研究部負責人梁紅發布了一份研報，顯示截至今年9月底，政府機關團體存款接近21萬億。

政府儲蓄如此之多，意味著財政存量資金大量閑置。所謂財政存量資金，簡單說就是已經列入預算，有明確用途，但最終因各種原因沒能花出去的錢，主要包括結轉結余資金、預算周轉金、償債準備金等。

2015年上半年，國務院總理李克強就四次在國務院常務會議中強調要“盤活財政存量資金”。今年3月，財政部也曾下發《關於開展地方盤活財政存量資金有關情況專項檢查的通知》，啟動專項檢查劍指沈睡財政資金。

與此同時，錢不夠花的地方政府卻需要借地方債予以維持——2015年，地方政府自行上報到財政部的債務總額，和人大常委會批準的地方政府債務限額，均為16萬億。

“零基預算”被認為能夠打破上述怪圈，提高財政資金使用效率，它不同於傳統預算模式，其編制不再以上一年度的預算額為參考，而是以零為基點編制。

反腐倡廉、經濟增速放緩的壓力之下，“零基預算”改革率先在廣東落地。2014年，廣東省印發《廣東省省級財政零基預算改革方案》，從2015年開始在珠海、清遠、中山等地市開展改革試點。

推不下去的試驗

21世紀初，零基預算僅在珠海實行了兩年，就畫上了休止符，預算編制又恢複到了傳統的“基數+增長”。

零基預算並非新鮮事物。20世紀70年代，美國率先將創新於企業內部的零基預算引入政府預算。1999年，中國財政部也正式啟動“部門預算改革”，零基預算被認為是一種改革方式，曾出現在許多地方政府的預算編制指南中。

中山大學中國公共管理中心常務副主任牛美麗著有《中國地方政府的零基預算改革：理論與現實的沖突與選擇》一書，她告訴南方周末記者，那時候的零基預算改革是“借殼上市”，因為當時部門預算的數據基礎非常薄弱，所以零基預算主要被用來建立部門預算的基礎信息體系，“實際上並沒有任何地方真正采用零基預算，也沒有任何的官方文件正式介紹過到底什麽是零基預算，應該如何實施。”

2015年9月，珠海零基預算改革方案正式發布。方案是由珠海財政局預算科科長陳文院帶頭起草的，他1992年從珠海財政分局做起，一直從事預算管理工作。

珠海財政局位於香洲區一片工廠改造區，辦公樓由舊工廠改造而來。11月初，南方周末記者在這里見到了陳文院，他個子不高，穿著白襯衣灰西褲，自封“廳長”——因為辦公室壓縮，他和預算科十多號人擠在一間客廳大（四十多平米）的辦公室里。

據陳文院回憶，從2000年開始，珠海曾嘗試按照零基預算的要求，不設基數，讓各部門隨便上報預算。但受法律不健全、“批條子”等因素的影響，各個部門最後報上來的預算總數大大超過珠海的可支配財力。

如2001年珠海市本級財政收入31個億，分別用於工資、“三公”等基本支出和基建、民生等項目支出。當時基本支出所占總財政比例大約在40%—50%，也就是說，只有15—20個億可用於項目支出，但各部門項目支出一共報上來30個億，“工資不用發了”。

第二年情況更加懸殊，上報項目支出和可支配資金相差了50個億，“怎麽砍啊？嚴重超過財力收入，根本沒法做。”陳文院說。

當時的情況意味著，即便嚴格采用零基預算，絕大部分的專項支出都可能無法得到資助，改革阻力巨大。所以21世紀初，零基預算僅在珠海實行了兩年，就畫上了休止符，預算編制又恢複到了傳統的“基數+增長”。

錢越來越“固化”

“總會計表上掛著幾千項的項目，沒實施完的，繼續做的，也不知道是不是真的需要結轉，但只要是部門拿到手的，用不完就會結轉。”

在傳統預算模式下，許多政府部門預算習慣了常年盯著GDP。GDP增長，單位的預算也隨之增長，政府支出的持續增長不可避免。“比如說，今年向財政要了多少錢，明年要在今年的基礎上再增加10%左右。”湖北省統計局副局長葉青對南方周末記者說，“實際上，有些確實是需要的，有些不可能每年的事情都增加那麽多。”

今年9月，珠海市政府正式下發的零基預算改革實施方案中明確寫道，“傳統預算管理存在既得利益部門化，結余結轉規模大等問題，財政供給與需求之間的矛盾日益突出”。數據顯示，2014年珠海各部門財政平均執行率不到75%，25%的財政資金要結轉到第二年。

“為什麽支出進度很慢，執行效率很低，因為部門預算做大了，很多水分在里面，本來不需要那麽多錢。”陳文院說，這是過去財政效益低的表現之一。

傳統預算方法的第二大特點是，年末資金結轉越來越多，逐年累計，每年項目沒有實施完，剩下的錢就一直不斷地滾存下去。“總會計表上掛著幾千項的項目，沒實施完的，繼續做的，也不知道是不是真的需要結轉，但只要是部門拿到手的，用不完就會結轉，存量資金越來越大，沈澱資金越來越大。”陳文院說。

此外，錢雖然放在國庫里，但是指標已經分配到各個部門了，財政不可以再統籌上去，因為是通過預算法法定程序分配出去的。在新預算法出臺之前，並沒有法律規定，要經過怎樣一套程序才能把分散在幾百個部門的錢拿回來。

而另一方面，珠海市政府要做很多事情錢又不夠花，比如珠海未來三年重大交通設施建設要投七八百個億，資本金按20%-30%配置，也需要一兩百個億，此外民生保障要投入，養老待遇每年也要提高，“作為財政部門來講，過去沒手段抓不住錢這種資源，看到錢不能用，財政局繼續還得找錢，成了地方債，無形中增加了財政的成本。”陳文院說，“不是財力不緊張，而是錢固化了，被部門圈走了，財政統籌不了。”

而實行零基預算，目標就是財政基本上沒有結余，“就是說該花的錢都花出去了，更為重要的是，財政結構得到優化，例如重要的民生保障項目能夠確保得到充分的資金支持。”葉青說。

不受歡迎的改革

各地級市願意做零基預算試點的鳳毛麟角，擔心做試點後政府各部門能夠獲得的預算資金會有所減少。

新預算法的出臺為盤活存量資金提供了依據，其中明確規定，結余資金當年沒有用完不收回，第二年還可繼續用，但到第二年仍沒花完，這個資金就變成結轉資金，連續兩年沒有使用，結轉資金就要收回。

“一個是新預算法，一個是依法治國，反腐敗。以前錢多了可以隨便花，現在很透明了，錢拿了也花不出去，改革更容易一些。就像車改一樣的，以前是與虎謀皮，現在車都不讓用了，改就改唄。”葉青認為新一輪零基預算改革各項條件已經具備。

在牛美麗看來，此次改革重啟的契機是經濟增速放緩，財政壓力加大，所以政府要轉變以往的漸進式預算分配方式，重新梳理支出的優先性，便於削減預算，提高財政資金分配效率。

葉青15年前就開始期待零基預算，2014年，他看到廣東在擴大試點，卻表示“很失望”，因為試點擴大得太慢了，“這麽好的東西阻力是非常大的，財政想搞，但是別的部門都不想搞。”

中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江亦在媒體公開撰文稱，廣東省在推進零基預算改革的進程不算很順利，主要是各地級市願意做零基預算試點的鳳毛麟角，擔心做試點後政府各部門能夠獲得的預算資金會有所減少。

陳文院從事政府工作二十多年以來，從未見過一項改革受到當地政府如此全方位的重視。零基預算改革方案先後上了兩次珠海市政府常務會議，是市委全面深化改革領導小組推進的一個專題，隨後市委常委會進行了專題研究，最後在市政府全體會議上，珠海財政局局長周昌親自做了一個匯報說明。“過去最多常務會議過完，跟書記報告一下就沒事了。”他說。

為了這項改革，陳文院從今年3月初開始做方案，等方案真正出臺花了半年的時間。他還記得，第一次把方案報到市政府，還沒見到市長，市政府秘書長就把方案給他退了回來，“因為我附了相關部門的意見，幾個市直部門都沒意見，但秘書長說，‘這麽大的改革，不可能每個單位都沒意見’。”

“好艱難吶，真是折磨”，為了要意見，陳文院瘦了一圈。財政局分管領導要召集相關部門開宣傳會，對於公安、住建、計生、市政園林局等幾個預算較大的部門，財政局則要親自上門做宣傳，告訴各部門，零基預算這種管理模式，會對單位編報帶來什麽影響。

最終，財政局收集了十五六個部門的意見上來，大部分表示支持。

而一位外省局級官員則向南方周末記者坦言，“部門都不太歡迎（零基預算），這個明擺的。用錢緊張了，沒有理由去多要錢，從此財政負增長，有這方面擔憂。”

打破“魔咒”

“我也挺擔心的，擔心（社會）對我們有看法。我就怕自己做改革，把自己搞死了。”

據陳文院介紹，珠海編制2016年預算今年7月份就啟動了，當時改革方案還沒最終通過審批，不過，新晉珠海市市長批示，就按照零基預算做明年預算，方案繼續討論。本來珠海市直部門先試，書記則要求各區也一起，“不要搞試點了，要搞就全市一起搞”。

於是，珠海各級政府部門申報預算的方式都和以往不一樣了。

過去，各部門今年問財政要了多少錢，明年財政就會剔除今年的一次性因素，再把新增的政策性支出加上去，給出一個部門預算的上限，只要部門申報的所有項目不超過這個金額上限，基本上都能拿到錢。上限一般逐年增加。

而現在，明年應該拿到多少財政資金和今年的額度沒有任何關系，只有報上去的項目申報理由和金額合理，明年才能拿到可支配的財政資金。

沒了基數，許多部門感到無所適從，他們跟陳文院開玩笑：“是不是隨便編啊？”陳文院想了想，好像確實是“隨便編”。不過，能否拿到錢就另當別論了。

實施零基預算後，財政局新建了一個滾動項目庫，凡是要錢的項目，各部門都得報進去項目名稱、申報理由、測算依據等。由三位學者、兩位人大代表、一位人大財經委委員、一位政協經濟委委員以及一位審計局工作人員組成的8人專家聯審團，會審核每一個項目的必要性、合理性、匹配性和效益性，並進行排序，如果項目排名靠後，就有可能被核減或拿不到明年預算。以匹配性為例，如果一個項目在10月份開工，則當年或許無法拿到預算，因為距離年底的時間只夠項目籌備，並沒有到用錢的時候。

以前在法制不健全的情況下，用不完的財政年年結轉，沒有依據強制收回。現在新預算法規定，超過2年無償收回。而珠海更進一步要求，當年實施完畢，不予結轉，“因為預算已經考慮了時間上的匹配性”。

此外，珠海規定，每個月項目執行率倒數的10個部門要被財政局約談，如果持續沒有改善，就要由書記、市長親自約談。預算執行率也將從此寫入組織部對各個部門的年度白皮書考核，考核的滿分為100分，預算執行率占4分，“通過做工作，從其他地方擠出了4分給我。”陳文院說。

對於2016年的預算，10月中旬，珠海市財政局啟動了專家聯審，在媒體的全程監督下，市文體旅遊局、衛計局、安監局、港口局、市政和林業局這5個試點部門就“項目是否該給錢、給多少錢”，與專家團隊面對面交鋒了5天。其余229個部門的項目，財政局局長坐鎮會議室，加班加點審核了9天。

一位現場媒體人士告訴南方周末記者，參加聯審的單位均由一名局領導帶隊，幾乎所有科室負責人全部到場。在10月15日上午的聯審現場，市港口管理局的一個項目“港口安全監管工作信息管理系統的升級、拓展和完善工作（二期）”引發了聯審小組與港口管理局的長時間爭論，因為市港口局和安監局各自申報的項目名稱相同，專家認為有重複浪費的可能，所以專家組要求市港口局會後補充材料來論證他們所列的這項費用是必要的、合理的。否則，就砍掉或者削減。“場面一度較為火爆。”該人士說。

陳文院仍然有些後怕，“面對面會說很多過去是政府機密的東西，我也挺擔心的，擔心（社會）對我們有看法。我就怕自己做改革，把自己搞死了。”當各界反應都比較正面時，他才放了心，並考慮明年讓市民也參與進來。

第一次零基預算的結果是，珠海全部234個單位，核減了17個億，砍掉了部門申報的預算額度接近三分之一，比去年減少了18%，打破了部門預算只增不減的“魔咒”。

“對於珠海來說，這是個不錯的開始。”一位廣東某市財政局官員對南方周末記者說，其實廣東有一些城市的預算雖然沒叫零基預算，實際上和珠海做得一樣，也取消了預算基數，建立了滾動項目庫。但是，零基預算的核心在於績效評價，對於要達成什麽樣的目標，是否當前社會最需要的，最終效果究竟如何，各地都還在摸索。

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“限塑令”實施7年名存實亡 中國每年消費塑料6000萬噸以上

節假日期間是塑料袋使用的高峰期，而“限塑令”在我國實施七年多以來，效果並不明顯。在很多消費者看來，相比便攜的需求，塑料袋幾毛錢的成本感受不明顯，在不少超市，每年僅出售塑料袋就能賺上千萬元，“限塑令”甚至淪為了“賣塑令”。

據報道，節假日期間是塑料袋使用的高峰期，而“限塑令”在我國實施七年多以來，效果並不明顯。為減少使用塑料袋產生的汙染，多地提倡使用“環保袋”“菜籃子”，甚至推行“禁塑令”，試圖破解塑料袋的難題。

按照國務院辦公廳下發的《關於限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，自2008年6月1日起，所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋。遺憾的是，這一規定一直難以嚴格落實。

有統計顯示，全球每年塑料總消費量4億噸，中國消費6000萬噸以上。“限塑令”規定塑料購物袋有償使用的主要目的是通過價格的杠桿調節機制來提高公眾環保意識，引導、鼓勵公眾合理使用塑料購物袋，促進資源綜合利用，保護生態環境。但在很多消費者看來，相比便攜的需求，塑料袋幾毛錢的成本感受不明顯，在不少超市，每年僅出售塑料袋就能賺上千萬元，“限塑令”甚至淪為了“賣塑令”。

“限塑令”令行不止，反而讓賣塑料袋的賺得盆滿缽滿，這樣的尷尬不能不引起社會各方深刻反思。從表面上看，“限塑令”名存實亡，甚至淪為“賣塑令”，主要歸因於法令執行無力，執法部門失職，違規生產廠家猖獗等因素，但如果深入思考，卻會發現一些深層次的原因。

通過收費限制使用，有兩個因素不能不考慮，一是需求價格彈性，彈性大的話，確實有可能大幅度減少塑料袋的使用量，但彈性小的話，則只能為消費者增加負擔，卻無法減少塑料袋用量。二是消費者付費以後，會產生代償心理，使用起塑料袋來反而會更理直氣壯，從本質上講，是與禁塑令的環保目的背道而馳的。同時，“限塑令”之所以在執行中有困難，還有一個重要原因在於配套措施的缺席。目前，“限塑令”在執行過程中最大的難點是替代品環保購物袋價格太高，消費者難以承受。多數替代品平均售價3到5元，有的檔次更高，定價也更貴。可以想見，這樣的價位很難讓普通人接受。

方向錯了，就不可能收到預期之效。“限塑令”的生效有賴於公民自律，而公民的自律有賴於政府的引導和善意的政策。但事實是，“限塑令”頒布七年多來，我們只是在每年特定的時間才會因為媒體的回顧想起這條法令。筆者以為，要解決目前“限塑令”所面臨的困境，政府除了要做好相關宣傳引導外，還應嚴格控制生產環節，打擊違規生產超薄塑料袋的黑作坊，嚴格監控批發、零售、消費等環節。唯有在嚴格執行罰則、政府承擔責任等多種合力下，才能讓“限塑令”令行禁止，深入民心，不再我行我“塑”。

• 人民法院報
• 趙慶

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每年3000萬人斷繳 專家建議養老保險費率“砍一半”

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經濟參考報 2016-02-29 07:50:00

目前我國的社保費率超過了40%,明顯高出發達國家,建議迅速降低五險一金費率,主要是養老保險,在十年之內要下降一半,單位繳費從現在的20%降到10%。

發改委、央行聯手下調刷卡手續費 ：商戶每年可減少費用74億

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一財網 李德尚玉 2016-03-18 17:22:00

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聯合國：全球每年有700萬人死於空氣汙染

“沙塵暴極大地降低了空氣質量。而全球每年有700萬人死於空氣汙染。”剛剛閉幕的第二屆聯合國環境大會通過的決議如此表述。

第一財經記者5月29日從聯合國環境規劃署獲悉，內羅畢當地時間28日，第二屆聯合國環境大會閉幕，共達成25項具有里程碑意義決議，這些決議將在解決海洋垃圾、遏制野生動植物非法貿易、防止空氣汙染、化學品和廢物，以及促進可持續消費和生產等問題上產生深遠的影響，為全球實施《2030年可持續發展議程》和《巴黎協定》奠定了基礎。

聯合國環境署執行主任阿奇姆·施泰納表示：“環境一直且永遠都是保證人類繁榮發展的核心。”他說，各國在2015年認識到了這一點，並達成全球協議，如《2030年可持續發展議程》、《巴黎協定》、《仙臺減輕災害風險框架》以及《亞的斯亞貝巴發展籌資行動議程》。

“我們在過去的五天中，從各國代表的臉上找回了2015年簽訂上述歷史性協議時的政治意願以及尋求改變的熱情。在全球達成共識的基礎上，我們正逐步采取措施變革我們的發展模式。聯合國環境大會在這一過程中起到引領和指導的作用。”阿奇姆·施泰納說。

第二屆聯合國環境大會的主題是落實《2030議程》。努力實現可持續發展目標是聯合國系統的主要任務，而此次聯合國大會也充分印證了這一點。聯合國環境大會要求聯合國環境規劃署加強現有夥伴關系，並啟動新的夥伴關系，包括私營部門和公民社會。

據悉，聯合國環境署已著手設計可持續金融體系項目，實施可持續融資計劃，各成員國也要求聯合國環境署繼續推進相關工作，推動金融與環保產業融合。

《巴黎協定》是近幾十年來全球氣候治理進程的里程碑。聯合國環境大會認為，聯合國環境署應該加大對各國，尤其是發展中國家資金、技術和能力建設的支持，從而更好地實施協定。

第二屆聯合國環境大會關註的一個關鍵問題是非法野生動植物貿易。非法貿易將物種推向滅絕的邊緣，剝奪國家自然遺產並推動國際犯罪網絡。第二屆聯合國環境大會在第一屆聯合國環境大會的成果和聯合國大會69/134決議的基礎上，通過一項新決議，敦促成員國在國家層面上采取進一步措施，通過國際和地區合作，防止、打擊和消除野生動植物及相關產品的供應、運輸和需求，從而終止非法貿易。

這包括實施策略和行動計劃，加強在反腐敗和反洗錢等問題上的國家治理，對打擊野生動植物犯罪的國際財團和非洲大象保護基金予以支持，針對非法野生動植物貿易猖獗的地區，或受其不利影響的社區，引入“替代生計”達到可持續發展。

聯合國環境署啟動了名為“為生命吶喊”的全球宣傳活動，呼籲數以百萬計的民眾參與其中，共同致力於結束非法野生動植物貿易。

專家估計，目前有5.2萬億塑料碎片漂浮在海洋中，對海洋環境和生物多樣性造成極大損害。為了解決這一問題，各成員國下決心，鼓勵產品制造商考慮含有“微型柔珠”以及可降解聚合物的產品其生命周期的環境影響，包括可能對下遊產生的影響。

各國代表也尋求聯合國環境署的援助，就應對海洋塑料垃圾和塑料微粒的治理策略和方法的有效性進行評估，確定如何解決現有挑戰。他們要求聯合國環境署幫助制定和實施針對海洋垃圾的國家和區域行動計劃，尤其關註那些海洋垃圾最大來源國和地區。

世界衛生組織表明，每年估計有1260萬例死亡歸因於環境因素，突出了健康的環境對於人類健康的重要性。聯合國大會通過了幾項有關人類和環境健康的決議。決議在化學品和廢物管理方面，特別是針對鉛的管理出臺特別行動計劃，據了解，2010年，654000個孩子由於鉛汙染造成發育損傷。

各國代表還呼籲聯合國環境署針對化學品和廢物管理出臺相關政策，實現可持續發展目標(SDGs);要求私營部門在化學品和廢物管理方面發揮更大的作用;並要求各國在國家或地區層面確保廢舊鉛酸蓄電池的回收。

另一個決議呼籲聯合國環境署建立全球沙塵暴觀測和研究網絡，解決沙塵暴帶來的環境威脅，主要研究沙塵暴的防控和治理。沙塵暴極大地降低了空氣質量——據悉，全球每年有700萬人死於空氣汙染。

此外，武裝沖突及其與環境的關系也是第二屆聯合國環境大會討論的重要話題。一個針對環境和移民的研討會深入探討了根本原因及其產生的影響。決定呼籲各成員國采取適當措施，對於遭受武裝沖突的國家，要在國際人道主義法律框架下，遵守國際義務，保護環境。

食品浪費和可持續消費和生產、資源使用、消除饑餓等方面都與《2030年議程》和《巴黎協議》的實施休戚相關。針對這一方面的決議也得以通過。決議呼籲加大努力和合作，每年減少三分之一的糧食浪費。各成員國都致力於實現可持續消費和生產。

美國上大學人數每年減，80多萬高中生放棄大學提早工作

“一個大學的文憑是通往中產階層最可靠的門票。”就在去年，美國總統奧巴馬還這樣篤定地說。但根據官方公開的數據，美國人好像越來越不稀罕這張門票了。

最新的數據統計到了2014年的秋季。自2010年美國大學入學人數達到超過2100萬人的峰值以來，美國上大學的人數每年都在減少。到2014年秋季，至少81.2萬（812069人）的學生選擇離開大學校園，早早步入社會。

有人說，不用擔心，入學率下降了，但經濟正在改善。畢竟越來越多的人開始選擇努力工作賺錢，而不是辭職去獲得更多的學位。

美國教育部副部長米切爾（Ted Mitchell）表示：“從歷史數據看，隨著經濟的改善以及美國人重返就業崗位，大學的入學率是會下降的。”

但是那些放棄繼續讀大學的年輕人放棄的不只是一張學位，而是翻倍的薪水：大學畢業生就業後獲得的薪水比只有高中學位的工人高出近一倍。

所以，如果一個人在乎美國的貧富差距問題，那麽大學入學率的下降應該給他敲了敲警鐘。

按照奧巴馬的門票說法，現在至少80萬美國年輕人放棄了通往中產階級的可靠門票。

圖片來源：美國國家教育統計中心

下降最快是這兩類學校

再研究下官方的公開數據，好像問題更糟糕。有兩類學校的招生人數下跌最明顯：社區大學和營利性大學。這些學校原本是最吸引低收入家庭以及少數族裔的孩子的。比如社區大學就好比是貧窮家庭的“救生索”，它們大多離家很近，也不要求學生出具SAT分數，同時學費也很便宜。

奧巴馬此前曾提出讓社區大學免學費兩年的建議，因為這是讓多數家庭的孩子受到高等教育進而獲得更好工作的大門。但自2010年以來，社區大學的入學人數減少了逾82萬人。

“我覺得去上大學然後住在校園里就能學到很多東西的想法是中產階層的價值觀。”美國教育家坎寧安（Cecilia Cunningham）這樣認為，他目前正在紐約運營一個鼓勵高中學生上社區大學的項目。

和2010年的峰值相比，營利性大學的入學人數減少了46.6萬人。和社區大學相比，營利性大學的入學率下降原因有所不同。這類學校被外界批評為給學生提供了“毫無價值的學位”的同時還帶來了沈重的債務。

圖片來源：美國國家教育統計中心

錢是最大挑戰

壓倒一切的共識是：美國能夠而且必須做更多來確保低收入家庭和少數族裔學生獲得進入大學的機會。自2010年以前，美國高校的確都在擴招，但在2010年之後，美國高校的擴招道路上插起了一面紅旗，如果不說退步，至少已經停滯。

“太多學生和家庭開始覺得大學是遙不可及的了。”米切爾說，“在我們的歷史上，完成大學教育的機會也從來沒有如此緊迫地關系到美國人的生活。”

高中生斯賓塞（Skylar Spencer）就是其中一位正在猶豫要不要把大學規劃入自己未來的美國青年。

斯賓塞是莫里斯合作研究院的學生，該學校是紐約市最貧困社區之一的一所公立高中。她是班里的學生幹部，每天的任務是在早晨打電話給朋友們確保他們準時起床上學，並在下課後輔導他人學習直至很晚。她的座右銘是“一切皆有可能” （The sky's the limit）。

最容易被低收入家庭放棄

正是因為錢是上大學的最大挑戰，這張進入中產階層的門票也最容易被低收入家庭放棄。

雖然已到5月底，大部分高中生已經支付完了進入大學的學費，但斯賓塞仍然沒有完成她的大學計劃。為大學支付費用在斯賓塞看來是一種折磨。更糟糕的是，她的母親最近丟掉了工作。能不能在這個秋季入學都成為了斯賓塞感到迷茫的事。

“每個人都告訴我放輕松，一切都會好起來的。但我都快被壓力弄瘋了。”她說。斯賓塞的夢想是進入位於拉斯維加斯的內華達州大學，她收到了這個大學的通知書。但由於她不是州內的學生，該大學每年的費用大約要2萬美元。沒有其他辦法了，她能做的只有繼續等待更多的助學金。

斯賓塞還同時被紐約的一所公立大學——紐約州立大學波茨坦分校錄取了。她和她的母親正在盤算家庭的經濟狀況能否允許她去那里上學。與此同時，斯賓塞還在申請一些離家更近的學校做備份。

“我不會放棄的。”和成千上萬貧窮家庭的學生不同，斯賓塞仍然決定爭取在今年秋季走進大學校園。