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如果有一天你被搶了，打一一○卻沒警察來，失火時打一一九也沒消防車，路燈壞了無人修理，城鎮一到晚上就漆黑一片，道路四處坑洞，住宅破敗如廢墟，留下的居民要在自家門外加五道鎖才能防賊，你該怎麼辦？

這不是電影的末日情節，而是現實。去年七月，美國底特律市政府負債一百八十五億美元（約合新台幣五千五百七十四億元）宣佈破產，福斯電視台（Fox）製作了一部〈消失的鄰居〉（Neighborhood Abandoned），描述那些住在底特律的居民，就是生活在以上場景。底特律雖然離台灣很遠，但它的財政狀況卻離台灣很近。

事實上，台灣不少縣市，財政早已惡化到和底特律一樣破產的地步，只是一直靠著中央政府救援才能存活。一旦失去中央援助，台灣這些縣市就是底特律的翻版。而中央同樣負債纍纍，難保台灣不會步上希臘國債危機的後塵。

政府提供的公共服務可不像市場交易，甲廠商不賣你，換乙廠商就好，我們沒有另一個政府讓我們選擇。為了自保，只能對政府施加壓力，逼它不要再亂花錢，強迫它須把錢花在能保障我們生命財產的項目上。

原理：打破傳統歲入歲出概念結合企管指標與醫學名稱，診斷政府

因此，《商業週刊》和「參玖參公民平台」合作，由多位財政專家學者，包括台灣經濟研究院顧問黃崇哲、台北大學公共事務學院院長蘇建榮、台北大學財政學系副教授林恭正、高雄應用科技大學財富與稅務管理系副教授姚名鴻等人，編製「台灣二十縣市財政昏迷指數評比」（簡稱「地方財政昏迷指數」），檢視台灣各縣市政府的財政狀況。

這是台灣首度追溯十二年資料、採用國際標準編製的台灣地方縣市長期財政調查，「財政昏迷指數」有兩個特色：第一、它是首次引用國際城鄉管理協會（International City/ County Management Association, ICMA）及美國政府會計標準委員會（Government Accounting Standards Board）等組織制定的標準，不僅測量過去的情況，更能為將來建立一套永續觀察的指標。

第二、過去衡量台灣地方縣市政府財政，都只用債務、歲出╱歲入差額等簡單指標，「地方財政昏迷指數」，以企業經營的角度，用民間財務策略的觀點，檢視地方財政。

「地方財政昏迷指數」用四個企業財務經營的指標：現金償付能力、預算支應能力、長債償還能力及永續服務能力，測量地方財政的良窳。

在二○一二年各地方總決算審核報告書中，可發現，除了新北市及離島縣市外，幾乎所有縣市的公庫餘額都呈現負數，但地方財政到底有多差？到底可能發生問題在哪？都不清楚。有了「地方財政昏迷指數」，就可以脫離以往只用「好不好」的抽象描述，而有具體量化的方式比較。

「地方財政昏迷指數」借用醫學上的「昏迷指數」：當一個人昏迷指數越低，程度越嚴重，恢復的可能性也越小。「地方財政昏迷指數」也一樣，指數越低，意味著該縣市財政狀況越糟，破產的可能性越大。

發現：過半縣市「中重度昏迷」如果中央不出手，最壞情況就是破產

對照醫學上的用語，「地方財政昏迷指數」將財政狀況分級，從最好的「追蹤觀察區」（指數大於五），到「普通病房區」（指數四．五到五）、「中度昏迷區」（指數四到四．五）、「中重度昏迷區」（指數三．五到四）、「重度昏迷區」（指數三到三．五），到最糟的「瀕臨腦死區」（指數低於三）。

以二○一二年的狀況來看，「地方財政昏迷指數」不到四的縣市，共有十一個，佔二十個調查縣市的五成五，也就是說，目前全台有超過一半的縣市，財政狀況不是已屬「中重度昏迷」，就是最糟的「瀕臨腦死」。如果中央不出手，只憑縣市政府自己的財政條件，輕則政府機能受到停滯性影響，重則該縣市財務運作將停頓終止，實際上也就是破產。

以個別縣市看，財政狀況最好，也就是昏迷指數最高的前三縣市，依序是桃園縣、台中市、新竹市。

財政狀況最差，也就是昏迷指數最低的縣市，是位於「瀕臨腦死」的苗栗縣；另外「重度昏迷」的縣市則有：基隆市、南投縣、彰化縣、雲林縣、花蓮縣、澎湖縣及屏東縣。

今年，六都（含桃園市）市長將改選，因此「地方財政昏迷指數」，也觀察近三任縣市首長任期內財政狀況變化。

其中財政改善最多的，是新北市；而財政惡化最大的，則是台南市。

整體來說，「地方財政昏迷指數」顯示，台灣各縣市政府的財政狀況，都在持續惡化，有的縣市甚至已到破產的地步。接下來的問題是：惡化的原因是什麼？

關於財政，一般人認為問題出在政府舉債太高，其實債務不過是歷年赤字的累積。若政府支出大於收入，就會出現赤字，這時政府可賣資產或舉債，就如一個人入不敷出，就會賣掉他的二手車，或向別人借錢一樣。

病因一：借錢卻沒用來投資給少數人當福利，沒用來創造未來收入

一個人賣資產或借錢，不見得是壞事，因為若借來的錢可在未來創造出更高收入，借錢就是值得的。政府也是一樣。若它今天舉債來造橋鋪路，只要這些投資在未來能創造更高收入，舉債就是值得的。因此問題並不在財政赤字大小，而是政府支出值不值得。

然而現在地方政府花的錢，大部分都沒花在「創造未來更高收入」的投資上。

首先，地方政府的收入，有一半花在社會福利與人事支出，這些本質屬於移轉性支付，也就是把張三繳的稅拿給李四花，對社會來說，這種支出並不是投資，在未來不能創造更高收入。

「地方財政昏迷指數」計畫主持人、前宜蘭縣財政處長黃崇哲說，縣市政府若舉債來造橋鋪路，後代子孫可享用這些基礎設施，因此這些負債是「好債」。但目前卻是縣市政府舉債付給少數人當福利，後代子孫沒有享用到什麼，這些負債就是「壞債」，其實就是掠奪後代子孫的錢給現代人用。

例如，二○一三年高雄市總預算歲出，有超過一半是用在人事費；今年一月時，南投縣甚至發不出公務員薪水，向中央借貸才過關。當人事費或福利支出，吃掉縣市政府大部分甚至全部收入，剩下能用來做投資的錢自然就少了。

同時，地方政府的支出，有許多都是「消費」而非「投資」，例如放煙火、辦博覽會，最明顯例子是跨年晚會。一到跨年，每個縣市都請大牌歌星來演唱。「台灣是一個很歡樂的國家，你看大歌星表演，不用買門票耶，很歡樂，」財政部國庫署署長凌忠嫄說：「歡樂建築在哪裡？是建築在下一代（的痛苦）上。建設型支出，就可以創造（更高收入）；消費型支出，用掉就沒有了。」

病因二：花錢跟籌錢是不同人先算好要花多少錢，不夠再去借

地方政府財政惡化，除了錢花在不對的地方，也就是花錢的「質」欠佳；花錢的「量」太多，也是一個原因。

台灣財政制度有一個特色，就是「花錢和找錢的不是同一人。」也就是主計總處負責分配預算，財政局負責籌措財源。當初設計這種制度，是為了防止弊端以免監守自盜，但這卻帶來一個意外後果，那就是花錢的人不用管收入高低，他的最優選擇就是儘量花。

「個人理財是量入為出，政府卻是量出為入，我先算好要花多少錢，不夠我再去借，政府的財政編法就是這樣，不夠就來借，這也是台灣獨有。」凌忠嫄說。 一位已卸任的地方財政處長透露，過去他任職期間，別部門說要花錢辦各種活動，他答不夠錢，這些只負責花錢的部門主管告訴他：「怎麼可能沒錢？再借就有了！」

這種「飽漢不知餓漢飢」的心態，導致台灣縣市政府不管收入而拚命花錢，「不把債借完是傻瓜，不把家產花完是笨蛋。」他說。

地方政府花錢太多的另一個原因，就是中央政府的援助。當縣市政府財政吃緊，中央政府就伸出援手，這就造成了「道德風險」：既然可向中央伸手，地方有什麼誘因開源節流？「富爸爸嘛，要多少給多少，無所謂，因為要錢比較快，自己努力比較慢。」凌忠嫄說。

何況，中央政府在民選總統執政的近二十年間，國家債務增加十倍，到二○一三年已達五兆七千億元，「如果不做財政改革，再過一年，（中央）債務就借到頂！」凌忠嫄說。若中央奶水短缺，地方更無以為繼。加上，中央給地方的錢，大多是「統籌分配款」，也就是每個地方先把稅繳給中央，再由中央統一分配給各縣市。

但這種社會主義吃大鍋飯的分配法，降低地方「開源」的誘因。像地方政府辛苦招商，在地廠商繳的營業稅、貨物稅等，大部分都是上繳中央的國稅，地方政府只能透過中央統籌分配稅款討回來，縣市政府辛苦招商或混吃等死，照樣領中央補助款，地方有何誘因去開源？

而且，這種計畫經濟式的分配，使每個地方都聽命中央，若不遵從中央的標準，就扣減給地方的統籌分配款。所謂「地方自治」，在現行地方政府財源須仰賴中央下，也成了空談。

處方：徵稅權下放地方刺激競爭，自會用長處吸引人民和廠商

要解決這結構性問題，只有從「地方財政自主」著手。事實上若把徵稅權從中央下放到地方縣市，每個縣市支出大於收入時，就得加稅支應，它須自行承擔徵稅太高的後果，因為人民或廠商可用腳投票，選擇搬到稅負較低的縣市，畢竟搬到其他縣市的代價並不會太高。

但如果徵稅權在中央，一般人不想忍受稅捐，唯一選擇只有跑到國外。代價顯然太高了。

各縣市自行徵稅，也會使每個縣市必須在「稅收」與「招商」間取得平衡，各縣市彼此競爭，自會選擇最能吸引人民或廠商的長處來發揮，不會像現在每個縣市都聽中央的統一標準，真正的「地方自治」才有可能落實。

美國第二任總統亞當斯（John Adams），曾寫信給他妻子：「我研究戰爭與政治，我的兒子才有自由去研究數學與哲學；我的兒子研究數學與哲學，他們的兒子才有自由去研究繪畫、詩詞、音樂與建築。」

關心地方政府的財政，誠然是件吃力不討好的事，但只有每個人從現在就負起這個責任，開始關心縣市政府的財政，子孫才有自由去做他們真正想做的事，不會被一堆債務綁死。這或許是「地方財政昏迷指數」這個調查，對台灣的最大意義。

【延伸閱讀】學者專家這樣看「地方財政昏迷指數」

有鑑於「地方財政昏迷指數」編製在台灣是項創舉，《商業週刊》為確保地方財政昏迷指數的研究方法及公信力，特別在二○一四年三月二十日召開專家會議，邀請對地方財政素有研究的景文科技大學理財與稅務規畫系副教授朱澤民，及台北商業技術學院會計財稅研究所副教授孫克難出席，與研究團隊代表黃崇哲、蘇建榮及林恭正，面對面討論。

兩位學者在會中提出不少建議，包括：國際標準是否應依照台灣國情做進一步調整？昏迷指數權重分配背後的邏輯，是否應該進一步解釋清楚？

研究團隊已根據兩位專家建議，針對研究方法進行部分的調整。

除了召開專家會議，本刊更進一步拜訪前財政部長林全、台大經濟系教授林向愷及國民黨立法委員曾巨威，請教他們對於地方財政昏迷指數編製的看法。幾位專家，同樣對財務分析指標適用性、權重設計依據、指數構成細項，提出看法。

曾巨威認為，財政狀況是多年累積的結果，要連續多年狀況都表現不好，才能判定是不是確實出大問題；林全則建議，除了地方之外，更該看看中央的財政昏迷指數，「搞不好更糟糕」。（文●陳筱晶）

【延伸閱讀】縣市這樣說

本刊於4月10日～11日向2012年昏迷指數評比結果未滿4的縣市發出邀請，截至14日截稿時間，共收到8縣市正式書面回覆。澎湖縣政府表示「縣長不在國內，無法如期回應」，花蓮縣、雲林縣則未正式回覆，其中花蓮縣暫以電話陳述摘要呈現。

苗栗縣財政處1.衡量指標未具意義，嚴重偏離事實2.基本財政狀況評比落後原因，顯示本府亟需中央補助，方能推動日常政務3.積極推動基礎建設，招商引資，創稅倍增。俟基礎建設完成後，將脫胎換骨

屏東縣長曹啟鴻呼籲立法院立即修正財政收支劃分法，錢權下放地方，才能縮短城鄉差異

基隆市財政處1.依主計總處核定最近3年度各地方政府財力分級，本市為第3級，顯示財政仍優於其他4至5級縣市2.政府施政及編列預算不似私部門（私經濟）以營利為目的，各項施政如社福、教育支出均為無形，無法僅以數據呈現效益評估

彰化縣財政處本縣長期以來嚴格控管債務成長，2013年年底長期債務比率為28.64%，距法定上限45%仍有相當差距，評比結果確有低估

南投縣代理縣長陳志清評比指標權重分配有檢討空間。以本縣為例，2011年度歲計賸餘9億餘元，創1950年建縣以來最佳成績，財政昏迷指數由2010年度3.56下降為2.83，似與實際現況未符

花蓮縣財政處1.拿私部門指標來衡量公部門可能不適宜，例如公部門沒有淨資產，只有餘絀2.至少有一半地方政府未將基金做集中支付，可能影響指標衡量3.偏遠縣市財政自主性較低，在自籌財源相關指標上較吃虧

嘉義縣長張花冠本縣為典型農業縣，受先天經濟條件限制，又中央未能核實撥補，導致每年資金缺口達30億元，且逐年擴大

台南市政府1.將現在的台南市和合併前的台南市相比，其比較基礎就有不同2.如要觀察現任首長的努力成效，應再加入2013年數據，才更客觀完整3.呼籲立法院盡速完成財劃法的立法，讓台南市成為一個名副其實的直轄市

高雄市政府1.以土地稅、統籌分配稅款分配中營利事業營業額權數分配來看，台北市皆有優勢，本市自籌財源因此相對偏低2.本市合併後中央各項補助與2011年補助額度比較，共計減少近465億元，嚴重影響推動施政所需財源3.本市人事成本僵化，主要係合併改制後，人口數為6都第2

整理：陳筱晶