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養老金新局破冰

全國首單養老金投資收益率6.2% 超過同期CPI

全國首單養老金「入市」，投資收益率6.2%

6月30日，全國社保基金理事會發佈2013年度報告，2013年度基金權益投資收益額為685.87億元，其中，交易類資產公允價值變動額為93.16億元。投資收益率為6.20％。

基金自成立以來的累計投資收益額為4187.38億元，年均投資收益率為8.13％，超過同期2.46%的年均通貨膨脹率5.67個百分點。

值得注意的是，截止至2013年末，基金權益總額為11927.45億元，其中全國社保基金權益9911.02億元，個人賬戶基金權益921.93億元，廣東委託資金權益1094.50億元。

廣東是全國第一個將富餘養老金委託全國社保基金投資運作的省份，2012年3月19日，全國社會保障基金理事會和廣東省政府簽訂1000億元養老金委託投資協議，投資期限為兩年。

如今兩年委託投資期限已滿，而作為同一個基金池中資金，廣東委託資金的收益率也同為6.2%（2013年末全國社保基金收益率為6.2%），超過同期CPI，這意味著全國「首單」養老金投資運營在過去21個月實現了保值增值。

去年逾2.7萬億養老金空躺在賬戶上

根據人社部近日發佈的《2013年全國社會保險情況》，2013年全國城鎮職工基本養老保險基金資產總額為29930億元，居民基本養老保險基金資產總額為3124億元，如果將城鎮職工和居民基本養老保險基金合併（核算財政專用戶金額），則意味著截至去年末，有逾2.7萬億的養老金空躺在賬戶上。

據《經濟參考報》消息，如果社會保險基金結餘按照活期存款和定期存款4：6的大致比例，結合2013年全年2.6%的CPI，以及目前0.35%的活期存款利率和3%的定期存款率，即使在2013年物價水平相對較低的年份，由於資金僅限於存入財政專戶或購買國債，扣除通貨膨脹率，年均收益率為負數，去年2.7萬億元的養老金損失高達178億元。

中山大學社會政策與社會保障研究所所長岳經綸向新華網表示，養老金的投資運營在國際上已經是大勢所趨。一方面我國養老金標準在不斷提高，結餘數字不斷刷新；另一方面養老金缺口問題也不可忽視，而且養老壓力還會日漸加大，讓結餘的「養命錢」增值非常必要。

如今全國「首單」養老金投資運營實現保值增值，廣東作為第一個成功吃螃蟹的人，委託全國社保基金運營和管理地方基礎養老金，這會是未來養老金增值的路子嗎？

前述新華網消息稱，中央財經大學教授褚福靈認為，廣東養老金委託運營可能只是個特例，養老金是用於當期支付的保障金，與全國社保基金戰略儲備資金性質不同，不是投資基金，更加需要高度的安全性。

同時，專家也提出，廣東可以做這種委託投資嘗試的一個重要原因是其基礎養老金做到了全省統籌，但從全國看，地方基礎養老金的管理有的只是統籌到市，甚至是縣一級，資金池子非常小，也就很難實現投資運營。

前述《經濟參考報》消息，根據人社部統計，目前全國有31個省份和新疆生產建設兵團已建立養老保險省級統籌制度。但從資金管理上看，省級統籌並沒有真正到位。收繳的養老保險基金仍然大部分掌控在市級、縣級政府等兩千多個獨立的行政單位手中，現有的2000多個社保統籌單位相當於有2000多個資金池。養老保險基金的分散管理與「碎片化」狀態，導致其很難實現集中管理運營。

而財政部發佈的《關於清理整頓地方財政專戶的整改意見》規定，在社會保險基金的計息和保值增值問題上，明確地方財政部門不得動用基金結餘進行除定期存款、購買國家債券以外任何其他形式的直接或間接投資。這意味著，地方投資和運營養老金面臨重重障礙。

中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文表示，通過這種投資策略，十多年來養老金收益率平均不到2%，扣除通貨膨脹率，年均收益率為負數，處於貶值風險之中。

不過，在今年3月的全國社會保障基金理事會第五屆大會上，理事長指出，目前已大力推進《全國社會保障基金條例》立法工作，推動修訂《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》等重要法規制度。

養老金投資運營的法律體系正在逐步構建，這意味著全國社保基金的運作在制度與法律的保障基礎上，將更加規範透明。

優化強積金每月發放養老金（2014/9/25） 林本利

養老保險改革方案通過 終結養老金“雙軌制”

新華網報道，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議23日審議了國務院關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告。報告指出，我國將推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。

報告稱，按照中央部署，有關部門經過廣泛調查研究和反複論證，已經擬訂了改革方案，並經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。

改革的基本思路是一個統一、五個同步。“一個統一”，即黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。

“五個同步”，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國範圍同步實施。

報告稱，由於城鄉居民基本養老、基本醫療保險起步晚，待遇水平仍不高；由於各地財政承受能力和基金結余分布不均，且統籌層次仍偏低，社會保障互濟功能發揮不夠，導致地區之間待遇差別較大；由於機關事業單位仍實行單位退休養老制度，與企業職工養老保險制度“雙軌”運行，待遇差距矛盾突出，社會反響強烈。

由於我國社保體系建設采取先城鎮後農村、分人群漸次推進的方式，再加上農村社保制度實施時間不長，而且實行自願參保政策，目前全國還有１億多人沒有參加基本養老保險，主要是部分非公經濟組織員工、城鎮靈活就業人員、農民工以及部分農村居民等。

報告雖然沒有透露具體的改革方案的內容，但這仍舊意味著，在我國實行近20年的養老保險“雙軌制”終將被破除，走向統一。

此外，國務院報告還稱，2020年我國人口預計達到14.3億人，為實現“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的目標，國務院有關部門已經制定並開始實施以養老、醫療保險為重點的全民參保登記計劃。

雙軌制的終結的探討由來已久。從2014年5月起，全國人大財經委調查組以基本養老保險制度、基本醫療保險制度、社會救助制度為重點，進行了專題調研。據調研組在中國人大網的問卷調查，49%的被調查者對機關事業單位職工退休金與企業職工養老金差距大表示不滿。

調研報告稱，各地反映雙軌制是當前社保制度不公平方面的突出問題。上世紀90年代初開始的企業養老保險改革，機關事業單位並未參加，雖然後來一些地方開展了機關事業單位養老金改革試點，但多數僅是在形式上繳納社保費，體制機制沒有根本改變。

註："雙軌制”問題始於1995年，國家率先對企業養老制度進行社會保障改革，實行企業和個人共同承擔為內核的“統賬結合”模式。機關和事業單位未列入改革範圍，依舊由國家財政完全撥付。這就形成了在養老制度上，企業和機關事業單位兩種截然不同的“雙軌”模式。

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養老金雙軌制正式廢除

屢遭詬病的養老金雙軌制正式廢除。本周三，國務院下發公務員養老體制改革辦法，文件旨在解決目前城鎮職工基本養老保險制度不統一的問題，並明確提出實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。

文件要點包括：

①黨政機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度。②機關事業單位按工資總額的20%繳費+個人按本人繳費工資的8%繳費；③職工如果未領夠139個月即死亡，養老金余額可繼承 。

《瞭望》新聞周刊此前一篇報道曾提到，養老保險制度改革，被視為公務員和事業單位分類改革、事業單位人事管理制度改革等多項改革的“痛點”。撬動了這個“關竅”，與之相關的多項改革推進難度將大大削減。

以下是文件全文：

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，根據《中華人民共和國社會保險法》等相關規定，為統籌城鄉社會保障體系建設，建立更加公平、可持續的養老保險制度，國務院決定改革機關事業單位工作人員養老保險制度。

一、改革的目標和基本原則。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和黨中央、國務院決策部署，堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，改革現行機關事業單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨立於機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。改革應遵循以下基本原則：

（一）公平與效率相結合。既體現國民收入再分配更加註重公平的要求，又體現工作人員之間貢獻大小差別，建立待遇與繳費掛鉤機制，多繳多得、長繳多得，提高單位和職工參保繳費的積極性。

（二）權利與義務相對應。機關事業單位工作人員要按照國家規定切實履行繳費義務，享受相應的養老保險待遇，形成責任共擔、統籌互濟的養老保險籌資和分配機制。

（三）保障水平與經濟發展水平相適應。立足社會主義初級階段基本國情，合理確定基本養老保險籌資和待遇水平，切實保障退休人員基本生活，促進基本養老保險制度可持續發展。

（四）改革前與改革後待遇水平相銜接。立足增量改革，實現平穩過渡。對改革前已退休人員，保持現有待遇並參加今後的待遇調整；對改革後參加工作的人員，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接；對改革前參加工作、改革後退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。

（五）解決突出矛盾與保證可持續發展相促進。統籌規劃、合理安排、量力而行，準確把握改革的節奏和力度，先行解決目前城鎮職工基本養老保險制度不統一的突出矛盾，再結合養老保險頂層設計，堅持精算平衡，逐步完善相關制度和政策。

二、改革的範圍。本決定適用於按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員。

三、實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費（以下簡稱單位繳費）的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費（以下簡稱個人繳費）的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。個人工資超過當地上年度在崗職工平均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數；低於當地上年度在崗職工平均工資60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。

個人賬戶儲存額只用於工作人員養老，不得提前支取，每年按照國家統一公布的記賬利率計算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個人賬戶余額可以依法繼承。

四、改革基本養老金計發辦法。本決定實施後參加工作、個人繳費年限累計滿15年的人員，退休後按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據本人退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。

本決定實施前參加工作、實施後退休且繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，按照合理銜接、平穩過渡的原則，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發給過渡性養老金。具體辦法由人力資源社會保障部會同有關部門制定並指導實施。

本決定實施後達到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員，其基本養老保險關系處理和基本養老金計發比照《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若幹規定》（人力資源社會保障部令第13號）執行。

本決定實施前已經退休的人員，繼續按照國家規定的原待遇標準發放基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。

機關事業單位離休人員仍按照國家統一規定發給離休費，並調整相關待遇。

五、建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資增長和物價變動等情況，統籌安排機關事業單位和企業退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經濟社會發展成果，保障退休人員基本生活。

六、加強基金管理和監督。建立健全基本養老保險基金省級統籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。基金實行嚴格的預算管理，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。依法加強基金監管，確保基金安全。

七、做好養老保險關系轉移接續工作。參保人員在同一統籌範圍內的機關事業單位之間流動，只轉移養老保險關系，不轉移基金。參保人員跨統籌範圍流動或在機關事業單位與企業之間流動，在轉移養老保險關系的同時，基本養老保險個人賬戶儲存額隨同轉移，並以本人改革後各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移基金，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移基金。轉移後基本養老保險繳費年限（含視同繳費年限）、個人賬戶儲存額累計計算。

八、建立職業年金制度。機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。工作人員退休後，按月領取職業年金待遇。職業年金的具體辦法由人力資源社會保障部、財政部制定。

九、建立健全確保養老金發放的籌資機制。機關事業單位及其工作人員應按規定及時足額繳納養老保險費。各級社會保險征繳機構應切實加強基金征繳，做到應收盡收。各級政府應積極調整和優化財政支出結構，加大社會保障資金投入，確保基本養老金按時足額發放，同時為建立職業年金制度提供相應的經費保障，確保機關事業單位養老保險制度改革平穩推進。

十、逐步實行社會化管理服務。提高機關事業單位社會保險社會化管理服務水平，普遍發放全國統一的社會保障卡，實行基本養老金社會化發放。加強街道、社區人力資源社會保障工作平臺建設，加快老年服務設施和服務網絡建設，為退休人員提供方便快捷的服務。

十一、提高社會保險經辦管理水平。各地要根據機關事業單位工作人員養老保險制度改革的實際需要，加強社會保險經辦機構能力建設，適當充實工作人員，提供必要的經費和服務設施。人力資源社會保障部負責在京中央國家機關及所屬事業單位基本養老保險的管理工作，同時集中受托管理其職業年金基金。中央國家機關所屬京外單位的基本養老保險實行屬地化管理。社會保險經辦機構應做好機關事業單位養老保險參保登記、繳費申報、關系轉移、待遇核定和支付等工作。要按照國家統一制定的業務經辦流程和信息管理系統建設要求，建立健全管理制度，由省級統一集中管理數據資源，實現規範化、信息化和專業化管理，不斷提高工作效率和服務質量。

十二、加強組織領導。改革機關事業單位工作人員養老保險制度，直接關系廣大機關事業單位工作人員的切身利益，是一項涉及面廣、政策性強的工作。各地區、各部門要充分認識改革工作的重大意義，切實加強領導，精心組織實施，向機關事業單位工作人員和社會各界準確解讀改革的目標和政策，正確引導輿論，確保此項改革順利進行。各地區、各部門要按照本決定制定具體的實施意見和辦法，報人力資源社會保障部、財政部備案後實施。人力資源社會保障部要會同有關部門制定貫徹本決定的實施意見，加強對改革工作的協調和指導，及時研究解決改革中遇到的問題，確保本決定的貫徹實施。

本決定自2014年10月1日起實施，已有規定與本決定不一致的，按照本決定執行。

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養老金雙軌制正式廢除 建立職業年金制度

1月14日，國務院發布《國務院關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（簡稱決定），自2014年10月1日起，機關事業單位工作人員基本養老保險費由單位和個人共同負擔。這意味著，養老金雙軌制正式廢除。

該決定適用於按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員。決定規定，機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。

個人8%+企業20%

根據決定，單位繳納基本養老保險費（以下簡稱單位繳費）的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費（以下簡稱個人繳費）的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。個人工資超過當地上年度在崗職工平均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數；低於當地上年度在崗職工平均工資60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。

個人賬戶儲存額只用於工作人員養老，不得提前支取，每年按照國家統一公布的記賬利率計算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個人賬戶余額可以依法繼承。

減少的養老金由職業年金彌補

決定顯示，機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。工作人員退休後，按月領取職業年金待遇。

“我個人認為,大家不要對這個養老金並軌抱太大希望，從制度上並軌了，不一定能從結果上並軌。並軌後，公務員和事業單位工作人員的退休金未必會變少，企業人員跟他們的退休金差距不一定能縮小。”中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞向《羊城晚報》表示，建立職業年金後，如果所在單位是全額撥款單位，職業年金由財政全額補貼，這是有保障的。“因此，並軌後，公務員的職業年金會在很大程度上彌補養老金的減少。”

已退休人員繼續按照原標準發放養老金

決定提出，立足增量改革，實現平穩過渡：對改革前已退休人員，保持現有待遇並參加今後的待遇調整；對改革後參加工作的人員，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接；對改革前參加工作、改革後退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。

對改革實施前已經退休的人員，繼續按照國家規定的原待遇標準發放基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。機關事業單位離休人員仍按照國家統一規定發給離休費，並調整相關待遇。

對決定實施後達到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員，其基本養老保險關系處理和基本養老金計發比照《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若幹規定》（人力資源社會保障部令第13號）執行。

對決定實施前參加工作、實施後退休且繳費年限累計滿15年的人員，按照合理銜接、平穩過渡的原則，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發給過渡性養老金。

本決定實施後參加工作、個人繳費年限累計滿15年的人員，退休後按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據本人退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。

“養老金改革要還欠賬不要往回扯”

養老金的缺口不是賬戶問題，而是有一個歷史欠債。

一定要市場化，包攬的包袱要逐步卸下來，否則20年以後還是老樣子。

怎麽還歷史欠賬

我不贊成搞NDC。

原因有這麽幾個，第一，我們這套制度前身是單位保障，當時啟動養老保險改革有一句話：要改變國家和企業把養老金包攬起來的做法。但在實際運行中統賬結合變成統賬混合，結果就是做不實個人賬戶，做不實就想把它變成名義。但是如果把這個賬戶取消了，名義賬戶又是包攬，就同原先改革的初衷不一致了。

第二，NDC跟世界上的主流取向不一致。因為世界上的養老保險一般是多支柱的，社會統籌包最基礎的部分，個人賬戶的部分相對大一點。

第三，老百姓繳費是真金白銀拿出來的，現在你告訴他這是名義的，這啥意思呢？社會心理也不接受。

第四，我們後來出臺的城鄉居民養老保險的結構更清晰，一個賬戶一個統籌，它沒有挪用問題，沒有統籌基金缺口，完全是實賬。你現在把職工保險個人賬戶變成名義，那農民跟居民要不要名義？這不是往回扯嗎？

要問一下，為什麽統籌有缺口？問題在於“老人”和“中人”沒有繳費。老人一分錢沒繳，中人是部分繳費。簡單算一下，制度運行20年，就算人群結構一樣，每年退休和新增繳費人數一樣，退休人員平均才繳了10年。從上海情況來講，380萬退休人員，平均計發養老金的繳費年限是30年，等於中人只繳了三分之一，老人一分錢沒繳。所以根本原因不是在賬戶問題，而是有一個歷史欠賬。

你現在用名義賬戶能渡過眼前難關，實際上只是延緩當期投入，把債務矛盾後移，僅此而已。而我們後延的條件又不好，越往後老齡化程度越高，2030年到2050年是一個高峰。

關於歷史欠賬問題，2010年頒布的社會保險法已明確規定，國有企業和事業單位職工視同繳費年限，應當繳納而未繳納的費用由政府承擔。那麽就應該來研究如何解決歷史債務，而不是說怎麽用空。

歷史債務很難確切計算，但是有一個標準可以計算，就是從建立養老保險制度以來，我們用空了多少個人賬戶，個人賬戶記賬額3.5萬億減去做實的4000多億，用空了3萬億。現在養老金也結余了3萬億，說是統籌積累，但理論上講，應該先把個人賬戶用空的部分還上，然後才是統籌資金。

如果從這個角度，還歷史欠賬不需要拿出很多錢，只要把個人賬戶逐步還上就可以。那麽用什麽機制呢？我個人認為應該是列規矩。就是列出一個財政支出的公式，綜合考慮這個地方老人和中人的數量，然後財政應該每年列支幾個百分點，剛性支出，就像教育支出4%一樣。有的地方現在財政很困難，中央財政還在補貼，那是另外一碼事。基本責任要落實，財政不平衡問題用財政轉移支付解決。

資金短缺還有一個因素，我們有1億農民工沒有參加到職工保險里來，帶來兩大問題。一是影響當期總收入，加劇資金平衡困難。第二，這些人又將變成“半截子”保障，等他們老了再進來，年限又短水平又低，形成惡性循環，我們今天的問題就是因為從半截子搞社保。

擴大社保覆蓋面，應該是一個戰略考慮。統籌面越廣，贍養比越合理，資金壓力越小。改革推出越晚，政府負擔越重，就像機關事業單位如果早10年改革，現在也有很大一筆積累。

另外繳費機制也要改善，要加大多繳多得的力度。

要市場化不要政府包攬

為什麽要做實個人賬戶？一是要走出包攬的路子。因為我們現在的養老金界限不夠清晰，盡管說是統賬結合，老百姓的意識中還是靠國家養老，沒有把賬戶當回事，你看到誰來問我賬戶里的錢都到哪去了？賬戶的作用被壓抑了，沒有形成一個好的制度文化。

第二，賬戶沒有市場化運營，也沒有運營的規則，所以沒有分享改革開放的成果。沒有市場化運營的一個原因是賬戶資金被統籌借用了。賬戶沒有做起來，好像就和老百姓關系不大，弄來弄去還是三方：國家、單位、個人，那麽市場呢？

做實就為了形成制度文化，如果這一塊做好了、做強了，老百姓靠賬戶的意識、靠自身的意識，多投多得益的意識就會強化。現在大鍋飯文化還有遺留，因為現在享受養老金的都是這一代人，他覺得人是國家的，國家要給我養老。但年輕人不能再建立這樣的制度文化。

做實之後，國家可以從戰略上考慮這筆資金的使用方向，把它投在收益確保的戰略性項目上，比如石油管道、南水北調、電網高鐵等，都是有回報機制的，可以避免投資一般競爭行業的投資風險。

如果不做實，把它全部名義賬戶化，還是相信政府力量，交到政府手里我讓它增值，這個思路太老了。一定要市場化，包攬的包袱要逐步卸下來，把好的機制培育起來，否則20年以後還是老樣子。我們現在頂層設計要著眼的，是現在中年以下的這一代人要什麽制度，因為養老保險不是立竿見影的，是個長周期的社會發展過程。

決策者一定要清楚，要讓市場在資源配置中起決定性作用，都是自己包攬，走不遠也走不好。

（南方周末記者馮禹丁采訪整理）

統賬，欠賬，混賬翻翻養老金20年舊賬

從統賬結合制度的確立，到個人賬戶的去留，中國不止一次站在養老金制度抉擇的十字路口。

中國特色的“統賬結合”養老制度

這不是中國第一次站在養老金制度抉擇的十字路口。

1991年國務院頒布《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，養老金制度作為國企改革的配套，進入頂層設計。

當時全世界有兩種基礎養老金制度，一種是有120年歷史的現收現付制（DB制），籠統來說就是“向現在在工作的人收錢，養現在的老人”；一種是為了克服前者弊端、由世界銀行專家設計的個人賬戶制（DC制），並於1980年代在智利等拉美國家付諸實踐，簡單說就是“每個人自己存錢養自己”。

兩種制度各有利弊，DB制的好處是運行成本低，弱點是當老齡化社會老人越來越多時會出現麻煩。DC制看上去更公平、更具激勵性，但缺乏共濟性，也不能避免受托管理個人賬戶的專業機構投資失誤的風險。智利政府後來不得不建立新的統籌基金，保障低收入人群的老年生活。

在1990年代初的中國，個人賬戶也是有爭議的新生事物。當時負責改革頂層設計的國家體改委受世界銀行的影響，主張應該搞個人賬戶。而社會保障主管部門勞動部（人社部的前身）則與主張DB制的國際勞工組織和國際社會保障協會接觸較多，反對個人賬戶。為此，時任勞動部長李伯勇數次在會上“頂撞”時任副總理朱镕基。

最後中央決定在社會統籌的基礎上引入個人賬戶，1995年將“統賬結合”制度寫入了中央文件。

隨後，在個人賬戶與統籌繳費的比例上，兩大部委又產生分歧。

體改委認為應該搞占工資總額16%的大個人賬戶；勞動部則主張“大統籌、小賬戶”，理由是大個人賬戶制極易形成個人賬戶空賬，造成巨大的制度風險。據時任勞動和社會保障部副部長王建倫回憶，當時體改委和勞動部爭論得非常厲害，“拍桌子、瞪眼睛地爭”。

部委間相持不下，中央也拿不定主意，於是讓各省去搞試點，自行決定個人賬戶大小。

最早建立個人賬戶的城市是深圳特區。據《中國社會保障》雜誌記載，1992年時任深圳市勞動局局長張文超帶隊赴新加坡考察，學習引進了新加坡的公積金個人賬戶制（新加坡的個人賬戶並非只是養老金賬戶，而是集各種社保功能於一體）。深圳當時的設計是統籌基金占比5%，個人賬戶占比16%（個人和企業各繳8%）。

上海後來複制了深圳方案。但采用小個人賬戶的地方也不少，比如北京。有的地方，個人賬戶更是小到4%。

到1996年時，中央發現勢頭不妙，各地因職工工作調動引發的養老金繳費和計發爭議不斷。“當時到了什麽程度，湖北省和武漢市的賬戶大小都不同，省屬企業和市屬企業之間的職工流動都出問題。”時任體改委分配和社會保障體制司司長宋曉梧回憶說。

於是國務院決定緊急統一企業職工養老保險制度。經過激烈爭論，1997年，國務院頒布《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發［1997］26號文），將個人賬戶統一為繳費工資的11%（個人8%，企業3%），個人賬戶中個人繳費部分可繼承。社會統籌部分企業交20%。文件還統一了養老金計發辦法。

宋曉梧參與起草了統賬結合的方案，他還記得當時的爭論之激烈。他個人本不同意在基本養老里搞個人賬戶，認為中國的儲蓄率已經很高，從金融的角度沒必要搞。“有一次會上，有領導批評我說，宋教授，你現在不是教授了，是行政官員，你現在的任務是貫徹中央已經確定的方針政策，而不是發表個人學術觀點。”在調任體改委之前，宋是勞動科學院常務副院長。

至此，中國首創的統賬結合制度在現實中落地，但麻煩才剛剛開始。

取消還是做實個人賬戶

在兩種方向不同的制度之間過渡，最大的問題是如何做實個人賬戶。凡是從DB制轉向DC制的國家，都面臨這一難題，中國也不例外。

因為以前老職工並沒有為個人賬戶繳費，這部分賬戶是空賬。到1999年底，全國空賬額累計達到1914億元。宋曉梧是最早測算中國養老金個人賬戶空賬數額的人之一，2001年時他的課題組測算出如果財政不拿錢補貼，十年之內個人賬戶空賬將達到1萬億元以上。

要做實這些個人賬戶，需要一筆巨大的資產。個人賬戶制樣板國家智利是通過發行長達50年的特別國債，一次性做實了個人賬戶。據宋曉梧介紹，智利為償還這筆債務還變賣了大量銅礦等國有資產。

現任央行行長周小川等人在1993年提出，將一部分國有資產看作是由過去的養老基金和醫療基金的積累所形成的，劃撥出來由國有持股機構進行委托經營。這一方案在邏輯上順理成章，因為原來DB制下的老職工沒有建立個人賬戶，他們的這部分養老金被投資變成了國有資產。現在國家決定改制搞個人賬戶，理應變現國有資產彌補老職工的個人賬戶，而不是由新一代職工的個人賬戶去承擔改革的成本。

但在1990年代這一方案因財政緊張、國企困難等理由被否定，代之以提高企業繳費率。彼時官員的整體認識水平，也無法與今日相比。一位知情人士回憶，當時有領導在開會時說，我們有什麽欠賬問題？沒有。

2000年9月，中央財政撥款200億元，並劃撥部分彩票公益金，成立全國社會保障基金。據參與該基金方案起草的宋曉梧介紹，這筆錢原定也是用於逐步做實養老金個人賬戶缺口，做實之後由社保基金理事會繼續運作個人賬戶。但後來這筆基金變成了財政儲備基金。

在中國經濟剛進入新一輪高速增長周期的2003年，勞動部曾做過測算，若在2005年對全國企業職工個人賬戶按5%做實，共需要464億元，其中若對中西部21省補助50%，東部7省補助25%，中央財政共需出資167億元。這筆錢約占2005年財政支出的不到1%。當然，該方案並未實施。

國企脫困後，又有學者如政法大學教授胡繼曄等多次論述劃撥國有資產做實個人賬戶，但一直都沒有實現。“轉軌成本本來應該由國家承擔，全國社保基金理事會來彌補缺口的責任也不清，只能是繼續寅吃卯糧。”胡繼曄對南方周末記者說。

由於沒有做實個人賬戶，我國統賬結合制度一開始就實行了個人賬戶與社會統籌基金混在一起的混賬管理，實際上個人賬戶也被混用，實際就是回到了DB制。

上海市勞動和社會保障局原副局長鮑淡如告訴南方周末記者，當時統籌賬戶挪用個人賬戶“手續都不用辦”，債權債務的會計處理更談不上，“統賬結合變成了統賬混合”。

到1990年代末，關於要不要取消徒有其名的個人賬戶制，爭議重現。

2000年，國務院成立專門調研組，研究個人賬戶的取舍問題。結論是，取消個人賬戶會降低政府信用，即便取消它也解決不了養老金缺口，反而引發新的矛盾。因此，改革的方向不是取消而是做實個人賬戶。

再後來，因個人賬戶難以做實，新的方式——NDC開始進入議事範疇。

據一名與會者回憶，2004年國務院發展研究中心在釣魚臺搞名義賬戶的研討會，邀請勞動部副部長出席，結果一聽會議內容，勞動部參會人員差點提前退出會場以示抗議。原因是勞動部當年反對搞個人賬戶，被中央否決，好不容易把個人賬戶系統建立起來，突然又提出不做實個人賬戶了。“當時他們抗議說，制度不是兒戲。當初搖旗吶喊的是你們，現在要取消的也是你們，當我們做具體工作的人容易啊。”該人士說。

東三省試點失敗

2001年，一場做實個人賬戶的“遼沈戰役”在老工業基地遼寧啟動，隨後吉林和黑龍江也加入試點。

選擇東三省試點，是因為這里的養老金缺口問題最早爆發。據原遼寧省副省長兼財政廳長劉克崮對《中國社會保障》回憶，1999年遼寧一個礦區的領導被退休職工圍困要求兌現養老金，政府最後出動了武警部隊才把他們解救出來。

至2001年6月，遼寧省個人賬戶空賬達到200億元。《中國社會保障》編輯部主任劉洪清介紹，時任勞動部副部長王建倫陪朱镕基去東北考察，朱镕基下到離退休下崗職工居住的窩棚內，看到其拮據的生活禁不住流下眼淚，深感作為國企改革配套的社保體系建設不力。

遼寧試點的具體辦法是縮小個人賬戶規模至8%，做實的個人賬戶與統籌基金分賬管理。資金由中央財政轉移支付補助75%，地方財政補助25%。

2001年，中央財政為試點對遼寧的新增補貼額為7.2億元，2002年增加到14.4億元，此後一直保持不變。數據顯示，至2010年，中央財政因做實個人賬戶對東三省增加補助101.2億元，地方財政增加補助47.9億元。

東三省試點時，關於做實個人賬戶的路徑問題，財政部與勞動部又產生了分歧。勞動部認為，是社會統籌部分的歷史欠賬導致了個人賬戶的挪用和空賬，應該先補社會統籌的歷史欠賬，即“老人”的養老金缺口和“中人”的過渡養老金。而財政部認為，中央財政的轉移支付應該直接補進“中人”的個人賬戶。

後來中央的補貼主要進了“中人”的個人賬戶，地方財政則補了一部分社會統籌的歷史欠賬。但後來發現，統籌部分的歷史欠賬缺口未補，使得已做實的個人賬戶又不得不被挪用。

東三省試點一度看到曙光。遼寧做實的個人賬戶從13億元起步，到2008年達到了430億元。

但隨後老齡化來臨，壓力不斷加大，2013年東三省參保職工撫養比分別達到1.53、1.34和1.07，也就是說，接近一個年輕人養一個退休老人。

另一方面養老金發放水平連年提高，從10年前的人均約七百元上調到約2000元，把財政轉移支付的增幅遠遠甩在後面。

到2010年，遼寧地方財政已經兜不住，國務院迫不得已，特批遼寧向已經做實的個人賬戶“借支”。至今累計已借支700多億元。隨後黑龍江和吉林等省也開始挪用個人賬戶，由此，做實個人賬戶的試點事實上宣告失敗。

原大連市社會保險基金管理中心總經理陳仰東告訴南方周末記者，當初就不應該把遼寧試點叫“做實個人賬戶試點”，因為養老金缺口根源在於歷史債務的政府責任不清，把做實個人賬戶作為重點掩蓋了這一問題，而讓財政感覺“你們現在的錢是我給的”，逐漸失去動力。

到2013年，全國養老保險個人賬戶的空賬已經從2007年的1.1萬億元擴大到了3.1萬億元，而做實個人賬戶規模僅為4154億元。

“我們認為，做實個人賬戶的黃金期已經過去，當時在1997年如果抓住時機的話，17年可能已經有相當大的規模了，現在時機已經過去了。”2014年12月28日，人社部社會保險事業管理中心主任唐霽松在社科院報告發布會上說。

宋曉梧也認為，在儲蓄率高企、經濟增速放緩的現階段，做實個人賬戶的窗口期“可能真錯過了”。持這一觀點的研究者並不少，在他們看來，如果早年做實了個人賬戶，過去17年的經濟高速增長或許可以為這筆基金提供豐厚的回報，一舉解決中國的養老金難題。

但中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認為，幸虧當年沒有做實個人賬戶，“那我們將遇到一場災難，做實的資產都變成了沈沒成本，是巨大的福利浪費和損失”。他說，“中國的社會平均工資水平增長太快，養老金投資體制卻沒有建立起來，資本市場也不成熟，投資效率追不上工資增速。”

他的觀點也不無支持。據2003年底勞動部向國務院呈報的“遼寧省試點情況調研報告”，1993-2003年，企業職工工資年均實際增長率高達9.2%，而2000-2003年遼寧省做實的76.2億元個人賬戶基金的當年收益率僅為2.5%，原因是投資渠道局限於認購國債、銀行協議存款和定期存款等，而“資本市場尚處於起步階段，風險較大，基金進入的條件尚不成熟”。

但如果養老金真正實現了基金積累，倒逼投資體制的完善也未可知。“個人賬戶沒有享受到十幾年經濟高速發展的紅利，是因為賬戶是空的，空賬戶自然沒有市場化。”鮑淡如對南方周末記者說。

大手術還是小修補養老金再逢關鍵路口

編者按

這場充滿各種名詞的廟堂大爭論，關乎我們每個人的養老。

穿破重重阻力，養老金制度改革終於實現了企業和機關事業單位工作人員並軌，這在相當程度上呼應了社會有關公平性的爭議，但整個養老金制度未來要向何處去，主事者尚未達成一致。

1997年，中國首創的社會統籌與個人賬戶相結合的制度在現實中落地，歷史欠賬卻造成個人賬戶空賬越來越龐大，東北三省做實個人賬戶試點失敗讓這一改革路徑重重受挫。

老齡化社會的到來和經濟增速的放緩，讓巨額欠賬越來越積重難返。改革迫在眉睫。

十八屆三中全會之前，國務院委托國內外七個課題組參與設計養老金改革頂層方案。近期，財政部部長樓繼偉釋放了對“全賬戶NDC”方案青睞的信息，這意味著一場大手術，而人社部則堅持小改。

當年的路徑選擇究竟是錯失了改革黃金窗口，還是避免了一場大災難？現在究竟應該做大手術還是小修補？與過去20年來數次關鍵時刻一樣，養老金改革又到了事關成敗的十字路口。

動議多年的養老金並軌懸石落地。2015年1月14日，國務院發布《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），規定機關事業單位工作人員要跟城鎮職工一樣繳納養老保險。

至此，困難重重的中國養老金制度改革完成了它相對最容易的一個環節。

但並軌之後還有更硬的骨頭要啃，比如延遲退休、提高統籌層次等。最根本的問題是，整個養老金制度要朝何處去，尚未達成一致。

現行養老金制度在中國已運行17年，但它既難以克服空賬、缺口、碎片化、低效等痼疾，也無法抵禦迫在眉睫的老齡化社會養老壓力。

十八屆三中全會之前，國務院委托國內外七個課題組參與設計養老金改革頂層方案。但截至目前，養老金制度究竟是要做大個人賬戶還是做小個人賬戶；是回歸現收現付制還是引進個人名義賬戶制；對統賬結合制度是大調還是微調，共識並未形成。

同歷史上的關鍵時點一樣，與每個人息息相關的養老金改革又到了事關成敗的十字路口，但願這一次博弈的結果是一個能經受歷史檢驗的明智選擇。

先並軌再說

“老人”老辦法，“中人”個人賬戶是否做實以及做實到什麽程度，先並軌，再討論。

養老金並軌自2014年5月國務院發布《事業單位人事管理條例》，規定事業單位依法參加社保時風生水起，7個多月後，另一只鞋子終於落下。

一位接近人力資源和社會保障部的人士向南方周末記者透露，國務院原計劃在春節前夕公布上述《決定》，但2014年12月23日，國務院副總理馬凱向全國人大作相關報告時，提及該方案。這一消息隨後被媒體重點報道，引起社會高度關註。於是，國務院提前於1月3日簽發並公布。

並軌之後，約3900萬名機關事業單位工作人員的養老保險繳費和計發辦法與城鎮職工一樣，實行20%的社會統籌與8%的個人賬戶的“統賬結合”模式。但與企業職工非強制繳納企業年金不同，機關事業單位工作人員將按單位交8%，個人交4%的比例建立職業年金——不要小看這一筆年金，有媒體測算出它約占到公務員和事業單位人員退休後養老金的30%。

1月19日，人社部主管社保的副部長胡曉義在國新辦新聞發布會上承諾，機關事業單位將進行工資調整，“讓絕大多數人繳費之後收入不降低，還可以略有增加”。

與1997年統一城鎮職工養老保險時一樣，對於改制前已退休的“老人”和目前未退休的“中人”，《決定》區別對待，“老人”老辦法，“中人”改制前視同個人賬戶繳費，領取過渡養老金。但“中人”個人賬戶是否做實以及做實到什麽程度，並沒有具體規定。

據南方周末記者了解，這是因為城鎮職工的個人賬戶到底怎麽改，也還在爭論之中。“人社部和財政部爭來爭去，最後同意先並軌，接下來怎麽改還要討論。”接近人社部的人士透露。

財政部想大改

做實個人賬戶的試點省份，以遼寧為代表，僅兩年時間財政就“過不下去了”。

2014年12月28日，財政部長樓繼偉參加了兩個會。上午的全國人大常委會上，他聽到全國人大常委會委員長張德江向國務院提問：面對老齡化你們準備好了嗎？請國務院分析研究。

下午，他來到中國社科院學術報告廳，參加在此舉辦的“《中國養老金發展報告2014》發布式”，並以學者身份在會上作了三十多分鐘的發言，給出了一個“個人學術觀點”，那就是《中國養老金發展報告2014》的副標題——向名義賬戶制轉型。他表示，做實個人賬戶已經無法持續，個人名義賬戶（NDC）是下一步完善養老保險制度可選擇的模式。

NDC是1998年誕生的一種歷史最短的養老保險制度，目前有瑞典等歐亞七國實行。在NDC誕生前，世界上有兩種養老金制度，一種是歷史悠久的現收現付制（DB），一種是1980年代誕生的個人賬戶制（DC，又稱基金積累制）。

DB制即參保人的當前繳費用於支付已退休人員的養老金，它是待遇確定型制度，即參保人繳費時已確定未來自己的養老金水平；而DC制是繳費人為自己實賬積累養老金，並用於投資增值。它是繳費確定型制度，即參保人的養老金水平取決於自己的繳費積累和投資損益。

NDC介乎兩者之間。在融資方式上它是現收現付制；在計發方法上，它又是繳費確定型。NDC的個人賬戶中沒有實際資金，而是對個人繳費進行記賬，結合工資增長率與人口增長率等因素，作為將來養老金的計發標準。

在中國，研究和倡導NDC的學者首推中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文。他從十年前就開始建議中國實行NDC，但在社保學界一直和者寥寥。

上月28日的會議上，樓繼偉坦誠回顧了自己對養老金制度和NDC的認識歷程。

他說，1998年出任財政部副部長之後，他發現2000年開始做實個人賬戶的試點省份，以遼寧為代表，僅兩年時間財政就“過不下去了”。於是開始深思一些問題，發現無法做實個人賬戶是軟肋，原因有二，一是代際成本；二是高成本和道德風險，一旦由於管理不好財務不可持續，政府必然要救助或兜底。

結論是，“這個辦法不行”。

為此，樓還與主張個人賬戶制的美國著名經濟學家馬丁·菲爾德斯坦有過一次學術爭論。

這場爭論發生在2003年，5年之後的一場金融危機印證了樓的觀點。2008年美國爆發金融危機，股市暴跌使美國401K養老金賬戶資產大幅縮水。

美國人的401K並不屬於基礎養老金，投保人自願參保，賬戶管理也實行私有化。“我們倒過來想，如果強制性征繳的基礎社會保險也讓大家這麽去投資，結果會怎樣？”樓繼偉說。

雖然對個人賬戶制觀點不一，但樓繼偉與馬丁對於DB模式的看法是一致的，都認為其不可持續。但如何改革，樓繼偉建議，“認真考慮一下NDC模式。”

2011年，作為中投公司董事長的樓繼偉還發表過一篇文章“中國需要繼續深化改革的六項制度”，主張我國養老保險制度應實行基金積累制，但宜采取記賬式賬戶。

人社部要小修

全賬戶NDC方案與財政部的主張一致；人社部的底線是“小賬戶”NDC方案。雙方都宣稱自己堅持統賬結合的現行制度，但實際上財政部方案對此動了大手術，人社部方案的變動則要小得多。

盡管樓繼偉強調他是以學者身份參加學術會議，但他的發言並不意外地引起廣泛關註，並被媒體解讀為他“力挺”全賬戶NDC方案。

這一方案即鄭秉文課題組在《中國養老金發展報告2014》中提出的推薦方案——“全賬戶+社會養老金”的新統賬結合。簡言之，這一方案是在不改變現有企業和職工繳費方式的前提下，合並20%統籌部分和8%的個人賬戶，建立占工資總額28%的NDC。另外再由財政出資按當年社會平均工資的5%（2013年這一數字為320元）建立社會統籌養老金，向所有退休人員發放。

課題組希望該方案所覆蓋的人群不局限於約3億名城鎮職工和機關事業單位人員，而是擴展到5億城居保和新農保人群。

據樓繼偉透露，本來2015年的機關事業單位養老金制度改革，國務院就曾考慮試行NDC大個人賬戶，再結合一個小的統籌方案。但有礙於現行法律規定，國務院只能制定公務員和參公事業單位的養老金制度，而這兩類人加起來僅占機關事業單位總人數的四分之一，故未能實施。

接近人社部的人士告訴南方周末記者，全賬戶NDC方案與財政部的主張一致，但不被人社部認可。

人社部堅持，無論是名義賬戶還是實賬積累，養老保險個人賬戶的個人權益屬性不能改變，即使采用記賬方式，也必須將互濟的社會統籌與個人賬戶分開，固化個人權益。換句話說，人社部的底線是“小賬戶”NDC方案——8%的NDC，加20%的社會統籌。

另外，人社部認為已經做實的城居保個人賬戶不宜再做虛做空；機關事業單位養老保險個人賬戶是名義賬戶還是實賬積累，應當進行充分論證。

雖雙方都聲稱自己堅持統賬結合的現行制度，但實際上財政部全賬戶NDC方案對於現有統賬模式動了大手術，它取消了原有20%社會統籌的互濟功能，將個人賬戶擴充至28%，同時需要取消其個人權益的重要屬性——可繼承。

而人社部方案對現有制度的震動要小得多，僅把目前已經難以做實的個人賬戶改為記賬模式，統籌部分仍維持不變。

接近人社部的人士認為，如果搞了全賬戶NDC，財政部首先可以擺脫做實個人賬戶的巨大財政壓力，不用再補空賬的無底洞。據樓繼偉介紹，各級財政已經對社保付出了1.7萬億。

其次，養老保險作為一種費，目前由人社部管理、征收和經辦，統籌和個人賬戶合並為NDC之後，財政部可以名正言順地把征繳方式改為社會保障稅，“錢都進財政賬戶，發放時由銀行發，與人社部無關了”。

《中國需要繼續深化改革的六項制度》一文中，樓繼偉在探討社會保障的實質時也認為，“國家幹預就是用稅收的方式，強制個人和企業將年輕時的財富積累一部分，確保老有所養，從而瀟灑一生”。

學界的少數派

“這是不公平的。”“是為了更大的公平。”

在學界，主張全NDC方案的是少數派。

“中國社保30人論壇的人，絕大部分都不贊成這個NDC。”一位中國社保30人論壇的學者對南方周末記者說，“統賬結合已經走了一次彎路，全賬戶NDC方案要通過，中國的社會保障又會走一大彎路。”

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏對南方周末記者表示，成熟的法制和可信的精算對NDC十分重要，瑞典作為法治化小國NDC是個不錯的選擇，但它也保留了2.5%費率實賬運行。而中國的數據質量、社會誠信和法治程度均存在不確定性，一味倒向NDC意味著“不給職工留本金，完全依賴未來；政府進，市場退”，養老金制度將面臨公共便車、擠出市場等風險。

十八屆三中全會之前受托參與頂層設計的四個國內課題組中，除中國社科院鄭秉文課題組之外，還有人民大學、浙江大學、國發研三個課題組。

人大課題組主張學習德國的現收現付制，逐步做小個人賬戶直至取消，因為個人賬戶沒有再分配功能，沒有穩定預期，“基本養老保險一定要互助共濟，我們的方案中個人賬戶是個最不重要的問題，並軌、全國統籌、制度多層次才是重要的。”課題組帶頭人鄭功成對南方周末記者說。

浙江大學課題組成員何文炯教授對南方周末記者表示，他對NDC沒有研究。他的學術主張是以“A+B模式”構建養老保險體系，其中A為國民年金制度，其資金通過稅收實現，標準按照退休後居住地生活水平確定；B為個人賬戶制（DC模式），工薪人員強制參加並繳費，其余人員（含農民、自由職業者）自願參加。

中國體制改革研究會顧問宋曉梧早年是國家體改委分配和社會保障體制司司長，全程參與了現行養老金制度的設計。他受邀參加了上述社科院報告發布會並作了發言，認為如果把NDC看作回到DB制，只是改進計發方法，他並不反對NDC。

但他反對28%全賬戶NDC，理由是它取消了基本養老保險的互濟功能。“過去單位繳的那20%給了統籌，現在全給個人了，這不是二次分配擴大一次分配差距嗎？”他認為在基尼系數已經達到0.469的當下，這是不公平的。

社科院報告的起草人之一、中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞對此的解釋是，這是為了更大的公平。因為現有城鎮職工及機關事業單位基本養老保險的參保人總共只有約3億人，而我國經濟活動人口是8億人，還有5億低收入人群因為“社平工資的60%”這一參保門檻而被排除在制度之外。實行了全賬戶NDC之後，這5億人也可以加入，分享經濟增長的紅利。

“我們也是絞盡腦汁想破頭，必須要做取舍，只有這樣設計才是既有條件下的最優選擇。”齊傳鈞對南方周末記者說。

這番話需要放到更大的背景里理解。

在他看來，中國養老金制度的“命門”是統籌層次提高不了，這個問題一旦解決，很多問題如投資增值都迎刃而解。

如果堅持現行體制，有一個大麻煩——錢集中不起來。因為其一大弊端就是統籌層級過低，3萬億元養老金結余目前全部沈澱在市縣一級政府手中。距1991年中央提出全國統籌已二十多年，因為結余省份不肯補貼缺口省份，全國統籌依然毫無進展。

不僅全國統籌做不到，真正做到省級統籌的目前也只有三個省份和幾個直轄市，其中青海和西藏基本是國家包的，真正值得總結經驗的只有陜西省。“為什麽不敢搞省級統籌？因為制度本身的缺陷是反向激勵的。”樓繼偉說，地方政府必然利用統籌之機向上級政府多要養老金，同時扣留繳費。

在齊傳鈞看來，只有做全賬戶NDC，把養老金全部歸入個人名下，才可能與地方政府切割，實現全國統籌，“這是個必要條件。”而統籌問題一旦解決，很多問題如投資增值等都迎刃而解。此外，他強調全賬戶NDC相對於小賬戶，對參保人更具吸引力和激勵性。

取消繼承的難題

一旦個人賬戶取消繼承權，可能相當一部分人會選擇棄保。

宋曉梧對全賬戶NDC的另一個質疑是，如果不可繼承，其激勵性將大打折扣。

這的確是NDC在中國的又一軟肋。在精算模型中，無互濟性的NDC必須取消繼承才可以實現可持續，否則活過平均壽命的長壽者將無錢可領。鄭秉文告訴南方周末記者，標準的NDC是不可繼承的，因為它是個遵循大數法則的保險制度，靠“短壽補長壽”實現自我平衡，“否則這個制度從誕生第一天就有風險”。

但是，按我國社會保險法，基本養老保險個人賬戶屬於個人財產，參保人死後可由親屬繼承。NDC既然名為“個人名義賬戶”，當然也可繼承。如果要取消可繼承，就涉及修法的問題。

樓繼偉在上述論壇上表示，他看到該法律條文時“感到一驚”，“如果是個保險，不應該可繼承。如果可繼承，也是有條件的，如果選擇可繼承，那麽養老金發放到平均余命（平均壽命與退休年齡之差）時就應停止發放。若個人賬戶支付完了，國家繼續用其他投保人的繳費接著給付，這樣的話怎麽可持續呢？”

但如果修法，也面臨諸多問題。武漢大學法學教授熊偉認為，養老金個人賬戶是個人的財產，虛化相當於資金被挪用，取消繼承更相當於財產被剝奪，需要履行正當法律程序，並有相應的補償。

即使修法成功，取消繼承的NDC還將有多大吸引力也很難講。一旦個人賬戶取消繼承權，可能相當一部分人會選擇棄保。“設想一個人工作幾十年，退休之前突然去世了，他職業生涯28%的收入卻不能留給家人，那他為何不把這錢存銀行？”一位學者說。

上述接近人社部的人士也認為，一旦取消繼承，很多以“靈活就業人員”身份參加養老保險的人群就會轉向商業保險，“老百姓不是傻子。”

養老金“並軌”是“多贏”之舉

養老金雙軌制正式廢除了。2015年1月14日，國務院發布《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，機關事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，實行基本養老保險費由單位和個人共同負擔，其中機關事業單位個人繳納費為月工資8%。針對早前社會上“尚未‘並軌’先漲工資”的誤解，筆者認為：每一項改革要想順利推進，都必須考慮歷史形成，不能大幅度損害改革對象的既有利益，否則就會增加改革阻力，不利於公務員隊伍的穩定。

當前公務員的名義工資偏低，至於個別地區、個別部門為公務員、事業單位職工濫發津補貼、濫發福利，導致公務員待遇過高現象，屬於亟待整頓的問題，不應該與養老金“並軌”時適當提高這類人員的待遇相混淆。

現行政策下，公務員及由財政供養的事業編制人員工資中就不包含養老保險。而一項政策的調整，應該正視歷史，不得不采取漸進式策略，用“老人（已退休人員）老辦法，中人（在職人員）中辦法，新人（新進人員）新辦法”來解決既有的問題，才能減少改革阻力。

此外，目前700萬公務員及3000萬事業單位職工既有的養老待遇，也是國家此前對他們的一個承諾，實際上形成了一種契約關系。如果陡然取消這個待遇，也是國家對這3700萬人的失約。因此，社會對此輪剝奪財政供養人員“鐵飯碗”的最後一層鍍鐵應該支持。

因為取消養老金“雙軌制”並不能解決養老金待遇不公的問題，一些網友質疑此輪改革的積極意義，筆者回應道：

目前養老“雙軌制”的最大問題，是導致財政供養人員待遇模糊化，不便於社會監督。此外，“雙軌制”還強化了社會的等級觀念，導致公務人員貌似高高在上；同時，“雙軌制”又堵死了財政供養人員的“出口”，讓財政供養人員失去了“自由身”，因為目前的700萬公務員及3000萬事業單位職工無論工作多少年，一旦脫離這個體制，或者犯罪，養老保障就會“歸零”。

因此，推行養老金“並軌”，一方面是祛除財政供養人員的隱性福利，對於破除等級觀念、彰顯公平正義具有現實意義。而最大的意義，則是便於建立行政事業單位“能上能下”、“易進易出”機制，便於淘汰行政事業單位部分“不能做事”、“不想做事”的幹部職工，給已有公務員及事業編制職工形成一定的壓力，為公務員職業“去特殊化”創造條件，加速推進部分領域事業單位的市場化改革，最終將公務員、事業編制職工改革成社會普通職業，全面參與社會化競爭。

養老金“並軌”讓3700萬人成了“自由身”之後的另一個積極作用，就是若幹年後，中國各級政府設置的“老幹部局”必將失去存在的價值，這對於精簡機構、減輕納稅人負擔也具有積極作用。

毫無疑問，養老金取消“雙軌制”的最終結局必然是“多贏”，至於推進過程中衍生出來的一些其它問題，當然離不開社會各界態度的寬容。

（作者為安徽省蕪湖市政協常委、民盟中央社會委員會委員）