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養老金新局破冰

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南方週末採訪多位參與政策制定的學者得知,儘管阻力重重,但養老金並軌已箭在弦上。此次並軌很可能不會將機關(政府部門)和事業單位分列或分步實施,但具體的並軌方案高層還在研究,預計今年內出台。

人社部官員稱養老保險雙軌制改革今年將出方案。 (CFP/圖)

醞釀多年的養老金並軌終於破冰。2014年5月15日,國務院發佈《事業單位人事管理條例》,規定自7月1日起,事業單位及其工作人員依法參加社會保險。

但事業單位具體如何參加社保,其養老保險如何與企業職工並軌,條例並未給出具體辦法。至於公務員的養老保險要如何走,文件更未涉及。

中國現行的職工養老保險二元結構,始於1993年實行統賬相結合的城鎮職工養老保險基本制度時,機關事業單位並未參與改革,而是繼續沿用傳統的國家-單位保障制。運行20年來,雙軌制形成了巨大的不公,企業與企業職工要承擔職工工資28%的養老保險費率(其中企業20%,個人8%),機關事業單位及其職工不用繳費,但退休之後,財政發放的機關事業單位職工退休金的替代率(即退休金與工資的比例)卻高達80%以上,而企業職工僅為不到50%。在有些地區,兩者之間退休金差距達到3倍以上。

多年來,輿論對關於養老金並軌的呼聲不絕於耳,但始終難以落實。2013年11月,黨的十八屆三中全會決定提出,「建立更加公平可持續的社會保障制度……完善個人賬戶制度……實現基礎養老金全國統籌,堅持精算平衡原則。推進機關事業單位養老保險制度改革」,此後,包括養老金並軌在內的一系列頂層設計工作開始加速。

並軌之難

在試行改革的一些地區,事業單位職工甚至集體提前退休,避免繳納養老保險,也避免退休金降低。每年的政協大會上,對養老金並軌投反對票的代表,多是來自學校和醫院的校長、院長們。

「中國社保30人」成員、中國體制改革研究會會長宋曉梧是最早呼籲養老金並軌的官員,他曾任國家體改委分配和社會保障司司長。早在1996年,他就提出建立統一的城鎮職工養老保險制度,事後他收到大量來信反映養老金不公平的問題。

2004年,溫家寶總理聽取專家對政府工作報告的意見時,時任發改委宏觀經濟研究院院長的宋曉梧在會上提出,養老金雙軌制不合理、不公平。會後國務院有關領導曾找到他表示,「曉梧你這個建議提得很好。」

但此後雖然企業職工的養老金水平連續10年提高,並軌一事卻沒有下文,宋曉梧稱之為「揚湯止沸而不釜底抽薪」。

2011年,退休之後的宋曉梧作為全國政協委員,在兩會上再次提交關於養老金並軌的提案,引發媒體熱議。

「到現在這個事還沒解決,我覺得實在說不過去。」宋曉梧對南方週末記者感嘆,「國際上又不是沒先例,美國、日本等國都能並軌成功,我們怎麼就這麼難啊?」

養老金並軌之難,主要難在利益格局的固化。

2008年2月,國務院出台方案,在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省份先期試點事業單位職工養老保險制度改革。試點的初衷是循序漸進,因此不涉及公務員。但6年來,這些試點地區事業單位仍然沿用舊的養老金制度,改革無疾而終的原因是事業單位職工的抵制。

有媒體報導,在試行改革的一些地區,事業單位職工甚至集體提前退休,避免繳納養老保險,也避免退休金降低。浙江人社廳人士近日對媒體表示,並軌改革「很多利益問題不好協調,地方上很難真正推進」。

宋曉梧認為,將事業單位和機關(政府部門)分隔是那次改革失敗的主因,「我當時就說一定搞不成功,事業單位和機關有千絲萬縷的聯繫,事業單位好多人都是機關過去的,還都有行政級別,怎麼可能分割開?」

並軌的另一難題在於,錢從何來。機關事業單位職工前期並未繳納8%的養老金個人賬戶,並軌意味著需要按工齡補齊這筆錢。

據中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞計算,760萬公務員平均每人補20年,每年補2萬(基本養老保險和職業年金各1萬),就是3.04萬億元。而中國還有3150萬事業單位職工,這意味著機關和事業單位總共需要補15萬億元。

如果採用「財政支出+單位自籌」的模式,意味著醫院和學校等事業單位要承擔部分上述成本,且並軌之後,機關和事業單位還要負擔與企業同水平的統籌賬戶繳費,這又引發了對並軌後學校和醫院向學生和患者轉嫁成本的擔憂。

因此,每年的政協大會上,對養老金並軌投反對票的代表,多是來自學校和醫院的校長、院長們。

國際經驗中,智利曾經通過出售國有銅礦做實了其個人賬戶。中國也很早就有學者提出變現部分國有資產補充養老金缺口,還上轉制欠下的舊賬,但這個方案並沒有落實。

全國統籌的突破口

不會將機關和事業單位分列或分步實施。目前中國養老金處於「多龍治水、信息孤島」狀態。

南方週末採訪多位曾參與政策制定的學者得知,儘管阻力重重,但養老金並軌已經箭在弦上,較為確定的是此次並軌不會將機關(政府部門)和事業單位分列或分步實施,但具體的並軌方案高層還在研究,預計今年內出台。

2014年3月,國務院副總理馬凱召集有關專家召開了一次關於養老保險頂層設計的專門會議。一位與會專家告訴南方週末記者,在會上養老金並軌問題是重點議題,「對於並軌,大家並無異議,但究竟怎麼並,是按現行社會統籌加個人賬戶,還是完全個人賬戶來並;個人賬戶縮小還是擴大;是做實個人賬戶還是以名義賬戶來並,看法不一樣。」

清華大學公共管理學院教授、就業與社會保障研究中心主任楊燕綏認為養老金並軌不能急,「福利是剛性的,不管哪個群體的養老金都不能減,只能財務緩衝。」她主張機關事業單位退休金逐步淡出,比如退休金每年降一個百分點,個人賬戶或職業年金每年增一個點,經過10-20年後,其退休金在養老金中的佔比較小,實現與企業職工基礎養老金並軌。

據多位專家介紹,目前的主流並軌方案,是通過費改稅「一石二鳥」地既實現基礎養老金並軌,又實現三中全會決定中的另一目標——基礎養老金全國統籌。

按國際經驗,養老金制度須遵循公平、可持續、可流動三原則,結束雙軌制是為公平計;三中全會提出的「精算平衡原則」,是為了養老金的可持續;而「實現基礎養老金全國統籌」,則旨在解決公平和流動性問題,如日本的國民年金和美國的聯邦養老保險都是全國統籌。

由於分灶吃飯的財政制度,中國養老金的全國統籌阻力重重,中央曾多次強調要提高統籌層級,但到目前為止,養老金連省級統籌都未實現。

中國政法大學教授胡繼曄主張將現行企業職工的統籌賬戶和個人賬戶分離,機關事業單位也加入統籌賬戶實現並軌,並降低統籌費率,且將統籌賬戶直接改成所有人都繳納的社會保障稅,稅率由目前的20%費率降至10%-15%之間,將來實現約30%-40%的替代率,成為體現社會公平的養老金「第一支柱」。

楊燕綏也認為,要實現全國統籌,應該將基礎養老金由社會保險繳費改為養老金稅,因為後者更便於測算、徵收和全國調劑。據她的課題組測算,按2010年數據,機關事業單位和城鄉居民的基礎養老金佔GDP的1.57%,相當於企業工資總額的9%,因此改為稅之後,企業繳費率會大幅降低。

關於如何實現全國統籌,有三種方式:一是信息系統統籌,基層數據向上集中,中央統一確定待遇、費率等標準,由各省收發基礎養老金;二是基金統籌,即資金流先收到中央,再由中央下發;三是養老金管理經辦機構統一到中央。

楊燕綏認為,理想的方案是統籌信息系統,因為這樣不僅解決了流動性問題,更重要的是可以保證數據的準確,「養老金的政策設計是三分政策、七分執行,數據向上集中,每隔幾個月就報告一次多少人退休或去世,多少人轉進或轉出養老金,中央才能做好頂層設計。」

目前中國養老金是「多龍治水、信息孤島」狀態。據一位專家介紹,2013年世界銀行、世界社保協會、國際勞工組織曾派出精算師來幫助中國做養老金改革的頂層設計,人社部養老司當時召集社科院、國研中心等幾家學術單位提交方案,但由於幾家所使用的統計數字、口徑全不一樣,國際專家表示無能為力,「只提了一點意見就走了」。

如何完善個人賬戶

事實上,關於統籌賬戶和個人賬戶誰大誰小的結構問題,學界一直有爭議。前者體現公平和共濟性原則,後者則體現其效率和激勵性原則。

關於養老金改革,三中全會決定的另一提法是「完善個人賬戶」,其涵義是目前的養老金個人賬戶並不完善。

個人賬戶的一大問題是空賬運營。中國選擇統籌賬戶加個人賬戶的制度時,並沒有按照國際慣例將兩者實行分賬管理。到1998年國企改革時,兩千多萬職工提前退休,其二十多年的工齡視同繳費,但沒有預算,於是各地方政府就挪用了職工個人賬戶裡的錢去解決當時下崗職工的繳費工齡問題。

混賬管理的結果是個人賬戶形成空賬,進而引發財政可持續性問題。社科院發佈的數據顯示,2011年養老金收不抵支的省份有14個,收支缺口達766.5億元,個人賬戶記賬金額約為2.5萬億元,但實際上賬戶裡做實的僅有2703億元。到2012年,即使把所有基金積累全部用於填補個人賬戶,個人賬戶仍然會有空賬。

對財政可持續性的擔憂引發了人們的「棄保」行為。據《新聞聯播》報導,2013年累計有3800萬人中斷繳納城鎮職工養老金,其中一部分人擔心30年後人口老齡化加劇,到時結存的金額不夠支付自己的養老金。

個人賬戶的另一問題,在於定位不清。企業職工養老保險個人賬戶究竟是稅、是費還是養老儲蓄,無人能說清楚。雖然遭挪用,但法律規定個人賬戶是職工個人財產,可轉移攜帶,因此它並不屬於稅或費,但它又兼有社會保險基金性質,並非完全的個人儲蓄。

此次三中全會提出完善個人賬戶,題中之義是會對個人賬戶進行改革和完善。楊燕綏的理解是,個人賬戶將會得到強化。

事實上,關於統籌賬戶和個人賬戶誰大誰小的結構問題,學界一直有爭議。統籌賬戶體現社會保險的公平和共濟性原則,個人賬戶則體現其效率和激勵性原則。做大前者強調公平,在老齡化越來越嚴重的將來,財政壓力將越來越大;如果做大個人賬戶強調激勵,又有擔心它進入資本市場後風險太大。

楊燕綏認為,從長遠來看,老齡化壓力大的中國還是應該選擇小統籌賬戶、大個人賬戶,因為這一安排會使得人們自動延遲退出勞動力市場,以領取更多的養老金。據她研究,凡是採用二元結構且個人賬戶搞得好的國家,人們退休的時間都比法定領取養老金的年齡要晚。

她提出的關於個人賬戶的改革方案是,將現行8%的個人賬戶分解,其中3%劃入社會統籌作為基礎養老金以彌補缺口,剩餘5%留給個人,企業再拿出4%進個人賬戶。加上企業和個人再各繳納2%的企業年金,職工個人賬戶可以高達工資的13%。而企業繳費率則從20%降到13%(9%的養老金稅+4%的個人賬戶)。

而宋曉梧則認為基本養老保險應更多考慮公平和共濟,主張擴大社會統籌的比例,他反對將基礎養老金全部變成個人賬戶,「現在一次分配收入差距這麼大,二次分配再擴大差距,不合理。將來第二支柱的職業年金可以更多強調激勵原則。」

國際上,職業年金是養老金第二支柱的重要組成部分。胡繼曄告訴南方週末記者,OECD國家的職業年金(個人賬戶)資產佔GDP的平均比例高達72.4%,其中美國2013年職業年金達18.9萬億美元,是其GDP的113%,而比例最高的荷蘭則達到149%,比利時120%,英國98%,澳大利亞88%。

與之相應,陷入歐債危機的「歐豬四國」(西班牙、葡萄牙、意大利和希臘)中,希臘人均職業年金只有6美元,佔GDP的比例幾乎是零,而其他三國均低於8%。

「這說明一個國家如果沒有強大的職業年金資產做後盾,很有可能陷入金融危機,美國是次貸金融危機的肇事者,它資本市場反彈的如此之快就是因為有強大的養老金資產做支撐。」胡繼曄說。

而中國目前職業年金尚未起步,企業年金只有2000萬人參與,到2013年底才有6000億元的資產。據OECD同口徑數據,第二支柱僅佔中國GDP的0.7%。胡繼曄主張,中國應大力發展職業年金和企業年金,機關事業單位的職業年金應該達到8%-12%,並將資產拿到資本市場上進行投資運營。

楊燕綏也認為,將來養老金的保值增值應該依靠法人受託,按國際通用的「三分法」投資資本市場、特種國債和大額儲蓄,「養老金不進資本市場,資本市場沒規模長不大,沒有長期短期配置,也不可能治理得好,養老金進去誰敢拿幾億人的養老錢亂搞?」

中國已於2000年進入老年人佔總人口7%的老齡社會,並將於2025年之前進入老年人佔總人口14%的深度老齡化社會,但時至今日,中國還未建立起發達國家進入老齡社會時的全覆蓋、保基本、可持續的養老金制度。

「我們已經沒時間了,頂層設計刻不容緩。」楊燕綏說。

名詞解釋

養老金三支柱:世界銀行提出的養老金三支柱分別為社會基本養老金、個人賬戶和自願養老保險,目前美國、英國、荷蘭等發達國家採用養老金三支柱體系。

老金 新局 破冰
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