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能源審批下放：地方「發改文」決定項目命運

【經濟坐標·迷局】新股改革，何時向審批權力下刀

房地產“左右逢源” 多地取消限購、房貸審批加速

評估之後再建言取消審批，別“松了綁、留著絆”

“應盡快對相關法律法規、部門規章進行清理，必要時修改。”

西安市教育局訴苦，今年上半年教育部一家就下達了5項類似的評比，分別是“全國模範教師”、 “全國優秀教師”、 “全國優秀教育工作者”、 “全國先進教育工作者”、“全國教育先進集體”……

還可以更有靈活性

走了一圈之後，國家行政學院社會與文化教研部副主任馬慶鈺發現，此輪取消下放審批權，有不少“松了綁、留著絆”的做法。

例如，60萬噸煤礦生產企業現在可以由省里審批，但用地、環保手續仍由國務院部委審批，等於沒有下放。城市軌道建設項目的立項目前已經下放到地市，但規劃仍需要國務院來審批，意義也不大。

調研評估結束後，馬慶鈺與行政學院的李江濤、黃錕等人寫成了一份關於取消和下放審批權的建議。“部門之間要協同，層級之間要配套。”馬慶鈺說，中央不同部門之間的一些改革制度在落地過程中出現“打架”現象，像工商登記制度改革後，企業註冊登記時不再需要驗資，但文化部門在審批印刷企業時仍根據《印刷業管理條例》要求企業出示驗資證明。

“公益性捐贈稅前扣除資格確認”是民政部、財政部、稅務總局共同審批的，國務院提出“各部門的審批權要削減1/3”後，民政部認為這些審批權應該取消，並上報至國務院審批改革領導小組辦公室，但作為共同審批部門，財政部、稅務總局就沒有上報。“可能是理解上的分歧，也可能是出於部門利益的考量。”馬慶鈺認為，在取消下放審批權時，中央應該有個標準和方案，並要求各部門嚴格執行。

但審批權改革“承接落地”留有漏洞的責任並非全在地方，如城鎮土地使用稅款按減免審批權已經下放，但中央至今沒有出臺具體的操作指南與規範要求，導致基層稅務部門在實際操作過程中自由裁量權過大。

由於“上下的不協同”，在河北還發現一個有趣的現象，有些部門出於激活市場的目的，想下放一些權力，卻無法下放。

簡政放權後，執業獸醫的資格認定已下放到省級獸醫主管部門，但實際情況是，目前的審核主要是在市級，由市級獸醫主管部門審核材料的真實性，省里只是蓋個章而已，“完全沒有必要。”河北省獸醫主管部門負責人告訴調研組，他們希望將審批權直接下放到市里，但由於規定是下放到省級部門，他們想放也不行。

馬慶鈺不否認目前行政審批改革力度很大，“但還可以更具有靈活性。”他認為，今後一些下放的權力，應該從“下放到省級主管部門”改為“下放到省級及其以下政府主管部門”，由省級決定是否再下放，以增加省級政府行政審批改革的自主空間。

“與依法行政的矛盾 已非解決不可”

7月15日，國家行政學院評估組到陜西，對照材料，在座談現場就發現陜西對國務院的一些政策進行“打折”處理。如國務院已明確取消對民辦學校聘任校長的核準，但陜西各級政府將其改為“省級核準”。

但他們的理由也不無道理——根據民辦教育促進法第23條規定，民辦學校聘任校長，參照同級同類公辦學校校長的任職條件，需要報審批機關核準，而國務院頒發的只是行政命令。

類似的“打折”還有，過去對於建設項目施工需要臨時使用國有土地和集體土地的，需要縣級以上土地部門批準，但在今年國務院取消了這一審批權之後，西安也繼續保留。他們的理由同樣是“依據法律”，因為做出這一規定的土地管理法還沒有修改。

“應盡快對相關法律法規、部門規章進行清理，必要時修改。”馬慶鈺說，否則，一些審批權下放、取消後，將面臨法律依據不充分或者無所適從的情形。

例如農業部已將“食用菌菌種進出口”審批權下放給省級農業部門，但按照種子法的規定，這一審批權應屬於農業部，下放目的雖好，法律依據不足。

馬慶鈺等人的報告建議，國務院法制辦抓緊梳理現有法律法規和規範性文件，對已確認有明顯問題的部委規範性文件和規章，由國務院決定先行停止；對一些明顯落後於時代、阻礙市場經濟發展的法律、法規，在與全國人大協調後，先做出暫停執行的決定，然後著手進行修改。

中編辦也意識到了這個問題。在評估組到中編辦調研時，中編辦相關人士提到，目前地方政府承擔的行政審批事項涉及五千余部法律法規，但目前清理法律法規的速度太慢，不適應改革要求，行政審批制度改革與依法行政之間的矛盾已到了非解決不可的地步。

刪繁就簡 建立標準

各種名目的評比達標本來不是評估重點，但評估組在西安與高校、科研院所座談時了解到，目前各種先進以及人才評審，令他們應接不暇，甚至幹擾了正常的科研教學活動。

以西北大學為例，今年上半年就開展了22項中央、省級各類先進評審，如教育部的“全國教書育人楷模”、人社部的“全國傑出專業技術人才”、中國科協的“全國優秀科技工作者”等。

西安市教育局也訴苦，今年上半年教育部一家就下達了5項類似的評比，分別是“全國模範教師”、“全國優秀教師”、“全國優秀教育工作者”、“全國先進教育工作者”、“全國教育先進集體”，單名稱已令人眼花繚亂。馬慶鈺等人認為，各種名目評比達標需要徹底清理和規範。

與評比達標類似的，還有各類資質、資格項目，各部門、各地區私設情況嚴重。按照行政許可法，準入類職業資格認定應由人社部認定，但目前687項專業技術資格認定中，屬於人社部認定的只有69項。到今年7月，剩余的六百多項不規範認定中，被取消的只有11項。

另一類取消比重過小的就是行政事業收費。截止到7月3日，取消的收費項目只有33項，但保留的多達400多項。

為督促各部門取消下放審批權，國務院作出“各部門必須取消下放1/3”的決定的同時，還要求“與經濟領域密切相關的不低於1/2”。但有些部門和國務院玩起了“躲貓貓”遊戲，將取消下放的項目拆解成多個小項上報，以量充質，而對留下的審批項目則以大項進行統計。

這種“躲貓貓”背後實際隱藏著審批沒有“標準化”的問題。此次評估發現，從部門到地方，最難弄清楚、說明白的就是行政審批事項的數量。都是行政審批，有的“一項”指大項，包括幾個甚至幾十個小項，有的“一項”就是一小項。各地統計的審批事項也差別懸殊。以目前保留的行政許可來看，河北是493項，雲南是467項，青海是389項，浙江是424項。在河北省內，石家莊的行政許可事項是66項，承德則是259項。

馬慶鈺覺得，針對各地“大項”、“子項”混亂的問題，國務院應盡快統一行政審批事項目錄，確保各級政府統一口徑、統一標準，解決項目數量畸高畸低的問題，杜絕一些地方對行政審批事項打捆合並，以及審核混亂的情況發生。

行政審批事項在“邊減邊增”？

“行政審批改革，要改進的地方還有很多。”國家行政學院經濟學部主任張占斌說，現在取消和下放審批權主要關註在經濟領域，但社會領域如醫療、教育、養老關註得不夠，今後要加大取消下放力度。

2013年國務院出臺了《關於加快發展養老服務業的若幹意見》，要求大力發展居家養老服務。但《養老機構設立許可辦法》只針對專業養老機構，設立條件之一就是要具有10張以上床位，但很多居家養老機構是沒有10張床位的，很難拿到營業執照，導致一些新業態的發展受到制約。

在取消和下放一部分審批權之後，不少部門規定，相關的企業項目要經過第三方專業機構的評估，尤其是規劃、土地、環保、建築等方面大多已委托給專業機構。但問題是這些中介評估機構的評估時間卻在拉長，收費也在提高。1億元的投資項目，可行性研究報告平均就需花費50萬元。中編辦認為“取消下放審批權的部分紅利，會被中介評估機構逐步消解”。也由此衍生了不少皮包公司。

馬慶鈺認為解決這個問題，需要政府出面，規範評估項目，降低評估成本，壓縮不必要的評估，同時要以政策杠桿推動專業評估機構的發展，擴大準入大門。

中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳還指出“一個不容忽視”的問題，行政審批事項在“邊減邊增”。上個10年，前兩屆國務院共取消和下放了2497項行政審批項目，占總數的70%。但由於在減少的同時不斷增加新的項目，本屆國務院產生之初仍有1800多項，有些新增項目看起來匪夷所思，如2012年，教育部、科技部聯合發出通知，對高等院校設立新農村發展研究院進行審批，此審批事項已在2014年7月取消。

新一屆國務院已經認識到這個問題，2013年9月19日發出了關於嚴格控制新設行政許可的通知，從設定的標準和程序等環節從嚴控制。

藥品審批困局：從“大躍進”到“大塞車”

中國藥品上市通行證制度，實施已十余年，卻從最初的“大躍進”陡然轉入近年的“大塞車”。

在現實語境中，藥品評審這項專業性極強的工作，卻揉搓於地方經濟、企業發展與廣大病患和各種灰色利益之間。如今，藥監部門正試圖重新改革。

“拿批準文號 就得等16年”

“以目前的審評速度，中國患者要吃上已經研發好的藥，光拿批準文號就得等16年”，程增江對南方周末記者稱，“實在太慢了！”

程是一家藥品研發機構的負責人。

類似對審評效率的不滿，在藥品行業是一個公開的話題。年初的全國兩會上，擁有人大代表或政協委員身份的多位醫藥企業代表向藥監部門施壓，要求藥品審評部門提高審評效率的意見、建議得到了全國人大的重視，被當作18個重點建議，責成食藥總局協同有關部門辦理。

一些企業甚至用更為激烈的“實名舉報”方式，上書國務院。2014年7月份，河南鄉村醫生馬文芳和河南依生藥業有限公司董事長張譯就曾實名舉報食藥總局瀆職，稱其在依生藥業某個產品的審批上，拖延過久而未給出明確審批結論。

“中國的醫藥市場，正飽受監管問題和審批效率低下的困擾”，11月11日下午，禮來制藥首席執行官李勵達（John C. Lechleiter）在亞太經合組織（APEC）工商領導人峰會上公開說。

食藥總局顯然已感到壓力。10月份以來，兩次公開提出改革現行藥品審批制度。

一次是在10月24日，食藥總局黨組學習傳達十八屆四中全會的會議上，提出將加快目前審評審批制度的改革。

更早的一次則是在10月9日，“十二屆人大二次會議重點建議辦理工作座談會”在食藥總局召開，主管副局長吳湞和註冊司司長王立豐出面，對人大代表的質疑作出回應，並在官網上公布了相關消息。這是食藥總局少有的對此問題的一次公開回應。

南方周末向與會者了解，會議開了兩個多小時，參會的還有中編辦、發改委、財政部等政府機關。

“談了下一步的改革思路，”一位參會的醫藥界全國人大代表對南方周末記者稱，“但看起來人依舊是難點”。

中國的藥品入市審批之責，由食藥總局承擔，具體則落在藥品審評中心身上。這個食藥總局直屬的事業部門，在方案上的編制人數是120人。

“事實上長期以來只批了50個，最近中編辦才把另外70個編制補上。”上述參會的醫藥企業負責人稱。120人中，還包括若幹行政性崗位，“真正進行審評的業務人員，只有70人左右”。

不僅人員受到編制限制難以增加，由於工作壓力大，薪酬待遇不及行業有誘惑力，藥品審評中心還在面臨人員流失的窘境。據南方周末記者了解，今年以來，藥審中心已有多名審評人員離職。

在藥品審評這個極度依賴審評員能力和素質的崗位上，審評人員數與近萬件排隊申請形成的反差，是各方都承認的難點所在。

“急行軍”突然慢下來

除了人太少，藥品評審慢也另有原因。

一位醫藥企業負責人向南方周末記者透露，前兩天，食藥總局一位領導去了其所在公司，該負責人專門詢問了審評速度的問題，“從回複來看，我覺得食藥監局已經感受到了壓力，但情願被人罵慢，也不願意犯錯誤。”

“拖著的理由很多，速辦卻可能存在風險”，江蘇省南通市藥監局副局長繆寶迎也對南方周末記者稱。審批慢的一個原因，是部分藥品註冊人員在反腐形勢下的謹慎應對，認為“批了會犯錯，不批或慢批更安全”。

由國家食藥總局承擔藥品入市前的審評之責，在中國不過十余年時間。“國藥準字”的藥品上市通行證，在2001年藥監局成立後才開始正式頒發。

成立之初，為解決藥品市場供應不足的問題，鼓勵產業發展，藥品審評部門“快”字當頭，在幾年的時間里，批出了十萬余個批號。

藥品審批急行軍，在首任國家藥監局局長鄭筱萸被查的2006年戛然而止。此後鄭以受賄649萬元以及玩忽職守兩罪並罰，被處死刑，中國藥品審批的大躍進時代結束。就在鄭筱萸被執行死刑的同一天，官方頒布新版《藥品註冊管理辦法》，藥品審批進入“慢車道”。

雖然鄭案已經過去近8年，但其對“藥品審評”機構氛圍和心理的影響，依然不可忽視。

“內部氛圍都是從嚴。”一家中外合資醫藥企業的政府事務總監對南方周末記者稱。

根據食藥總局藥品審評中心發布的報告，2013年藥品審評中心批準上市的藥品，僅有416個。在這份報告中，藥審中心承認，近三年來，在化學藥品的審評上，無論是新藥還是仿制藥，審評等待時間都在逐步延長，存在“積壓現象”。

但是，在目前醫藥研發投資火熱的背景下，近五千家醫藥企業卻深陷困局。上述醫藥界人士舉例稱，本溪是中國藥都，泰州是中國醫藥城，引進了很多企業，但批號一直拿不下來，結果不少藥廠都很難生存，土地浪費，地方GDP也受到影響。

南通市藥監局副局長繆寶迎對南方周末記者稱，低效率也間接加重了病人用藥的經濟負擔。一些國外專利藥到期後，國內本來可以立即有仿制品種上市，但由於審評周期拖延，很少能無縫對接。

審評的滯緩，還使得新的質量標準之下研發的藥品不能及時上市，市場上流通的藥品，多數還是2006年之前“大躍進”時代批的藥。

根據程增江的統計，2007年到2009年是恢複期，基本沒有新藥批出；2009年到2013年，化學藥品（包括新藥和仿制藥）的批複數量均呈直線下降趨勢，五年一共批複國產藥品文號2663個，僅占到市場上文號總量16.7萬個的不到2%。

“質量更好的藥品不能及時入市，患者也受影響”，程增江稱。

尿素為什麽瘋狂

在藥品審批滯緩的背後，重複申請和由此帶來的“卡數量”邏輯是另一個原因。

由食藥總局藥品審評中心出版的《2013年度藥品審評報告》中的數據顯示，以化學藥品（其占到申請的“大頭”）為例，在2013年新增的兩千余個申請中，已有批準文號20個以上的藥品有1039個，占比42.8％，已有批準文號10個以上的申請占比為38.4％。

從今年9月開始，其官方網站公布了《第一批過度重複藥品品種目錄》，首次提醒社會投資方和相關企業，註意評估研發風險，慎重進行投資經營決策。

企業大量重複申報，占用審評資源，是導致審評緩慢的一個原因，“同一個品種批得太多，無序競爭，市場混亂”，也是藥品審評部門官員對外公開發言中，經常提及的行業弊病。

在這樣的背景下，醫藥行業一直流傳說審批部門“卡數量”，一個品種只批三五家。但這種說法並未得到藥監部門的公開證實。

在程增江看來，這種潛規則既是計劃經濟，也有保護壟斷之嫌。“究竟需要多少家，不能食藥總局說了算，要交給市場來檢驗。”

繆寶迎則講了一個瘋狂尿素的故事：原料藥尿素實際上就是使用農用尿素（化肥）精制而成，沒什麽科技含量，工藝就幾步，成本也有限。可是，前幾年由於審批滯緩，多家藥企申報尿素原料藥生產均還在排隊，已取得原料藥文號的藥用尿素居然賣到四十多萬元一噸，是原來市場價格的十多倍。一些使用尿素作為原料的制劑如尿素乳膏、尿素維生素E乳膏等，由於無法承擔天價原料，不得不停產。

尿素的瘋狂一直持續到食藥監部門批下幾個新的文號。不過，“那個一家獨大的藥用尿素廠，那幾年賺下的銀子，只怕是個天文數字了！”

與尿素類似的文號較少的原料藥還有不少。近年來，一些廠家甚至專門收購這些稀缺文號，再大幅擡高原料價格。

繆寶迎認為，藥監部門的延遲審批，客觀上對藥品市場的混亂起了助紂為虐的作用。

藥監部門一心通過審評的指揮棒調整產業結構，但企業和市場卻自有其生存邏輯。

在中國目前仍是仿制藥大國的現實背景下，不斷開發新品種，是醫藥企業重要的利潤來源。

亞寶藥業集團董事長任武賢對南方周末記者稱，2010年新版GMP認證後，其企業增加了10個億的投資改造生產線，再加上各種成本上漲，必須不斷報批新品種才能生存下去，因為新產品毛利大。

同寫意新藥英才俱樂部理事長、中國藥品審評專家委員會委員朱訊用“三座大山、兩條大河”形容一個藥品從註冊到最終到達消費者之手要走過的路徑：藥品註冊-醫保目錄-招標采購-醫院采購-醫生處方。層層管制之後，藥品市場的競爭出現一個怪現狀：因為各個環節均要占藥品利潤，大家便搶著定高價。不合理的定價和招標機制，也使得藥企通過不停改變劑型，報批新藥來維持利潤。

在此背景下，本應以確保藥品入市的安全性和有效性為根本職責的藥品審評部門，便陷入尷尬。

灰幕下的煩惱

另外一個弊病由此而來——審評標準的不透明。

繆寶迎對南方周末記者表示，目前藥品註冊審評部門經常以紅頭文件修改規則。

審評標準的不透明，其實也是企業重複申報的一個原因——因為不知道標準，一些存在明顯缺陷的申報材料也在排隊。繆寶迎稱，“許多申報件，應該早在前期的審核中就被過濾掉。”

“美國FDA專門有一個橙皮書，就是一個仿制藥的list，某個藥可以參照誰仿，什麽標準，規則非常透明。”程增江認為，“即便我們做不到建立橙皮書制度，也要對哪些品種不批準仿制及時公示。一個仿制藥的投入，至少也在上百萬，企業就不會無謂投入了。”

審評標準摸不著頭緒，企業和審評中心之間的溝通模式，就啟動了“非正式”模式。

為了打探審評尺度，企業想出各種辦法，甚至派人守在位於北京玉淵潭南路的審評中心。

審評中心開辦的培訓班也異常火熱，這些“課外輔導班”主要講審評標準的，一年要舉辦十來次，千人規模的培訓班經常人滿為患。即使是內容很有限的藥品審評中心官網的“電子刊物”欄目，也是企業非常重視的。

關於審評標準公開的重要性，藥監部門並非不知。早在2007年新版藥品註冊管理辦法的發布會上，藥監局領導就曾在新聞發布會上公開表示，對於公開，專門有幾個條款做了規定，要公開審評事項、公開審評標準、公開審評過程和進度、公開審評結果。

然而，近7年過去了，目前食藥總局官網對審評標準的公開依舊非常有限。有一段時間在其網站曾經公開的排隊，也不知何故後來未再更新。

“食藥總局不公開審評標準，也是為了他們有一些回旋空間。”

在中國的現實里，一個對技術能力頗為倚重的藥品評審部門，卻常常受到技術之外的幹擾。一些能量大的藥企，可以調動各種資源“做工作”，這其實讓藥品評審部門也苦不堪言。

“有時候他們也很為難”，藥品評審委員會專家朱訊稱。其曾參與一個藥品的評審，是因為藥企花了大力氣公關，評審部門沒辦法，“只好找專家來否定”。

還是增加人

藥監部門顯然也感受到了壓力，近來的改革動作明顯加快。

不過，食藥總局以藥品註冊管理辦法修改草案仍未定案為由，拒絕了南方周末的采訪請求。

曾參加過食藥總局座談會的人大代表向南方周末記者透露，從會上的發言看，目前食藥總局的解決辦法，依舊是想在增加人員、提高審評收費標準和向第三方購買審評服務上做文章。

11月6日，在廣東肇慶召開的第26屆全國醫藥經濟信息發布會上，食藥總局註冊管理司副司長李茂忠談及審批制度改革，也稱將考慮在藥品審評收費上給予審評部門人力資源上的支持。

增加審評收費以擴充審評人力資源的改革思路，借鑒了FDA的經驗。美國FDA亦曾在1970年代末飽受審評效率低下的惡評，在多輪博弈後，1992年美國國會通過了《審批處方藥付費法案》（PDUFA），規定制藥商為每一份藥品申請繳納費用，用於雇用新的審評人員。法案通過後，FDA隨即新增了200名審評人員，並在日後由國會根據審評任務情況適時增加。

目前中國的藥品註冊收費，一般仿制藥不到萬元，行業內普遍認為確實“不高”。但即便企業願意繳納更高的審評費用以換取效率的提高，這些錢如何以合適的機制與審評人員掛鉤也是個智慧。

況且，繼續增加事業單位人員編制，也與目前中央事業單位減員的方向不符。

食藥總局似乎想用招聘更多“聘任制”員工和向第三方購買服務的方式來解決這個難題。10月21日，食藥總局網站已掛出以“聘任制”方式錄用20名審評員的招聘信息。

而向第三方購買服務的方式，據參加了10月6日座談會的人大代表透露，食藥總局領導稱他們在考慮這個事情，但還沒有明確的時間表，“還找不到一個很合適的單位來做這件事情，畢竟藥品審評責任重大，不能有任何瑕疵和營利目的”。

但業內對將“藥品審評”這樣一項重要的行政權力向第三方購買是否合適也有諸多擔憂，市場上是否有這樣的第三方存在？如何對第三方進行有效監督？

四十年原油出口禁令落幕在即？媒體爆美國從去年起放寬審批

由路透首次曝光的官方文件內容顯示，去年9月，美國政府就已低調地允許國內一家小企業出口凝析油這種粗加工的石油。能源企業將更有希望說服美國政府取消將近四十年的原油出口禁令。此前曝光的消息使外界認為，美國政府從今年年初開始放寬了石油出口的限制。

1973年，石油輸出國組織（OPEC）宣布石油禁運，造成油價上漲，引發西方國家經濟衰退。為保障石油供應安全，美國分別於1975年和1979年出臺了《能源政策和節能法》和《出口管理法案》，開始嚴格限制本國原油出口。隨著頁巖油產量大力推動美國國內產油量增長，取締石油禁令也成為業界迫切的呼聲。

路透得到的美國監管機構許可副本顯示，上述許可於2013年9月11日發放給休斯敦能源公司Peaker Energy。這意味著美國商務部已在三宗案例中明確決定，國內企業可以出口最低限度加工的凝析油。

路透報道指出，此消息影響重大。因為凝析油在美國頁巖油產量中漸漸占據很大比重，推動美國日產油量增至近900萬桶，登上25年來的巔峰。分析師認為，此消息可能促使更多企業斷定，已有足夠多的先例，所以今後出口凝析油無需獲得正式批準。

今年6月外媒爆出，美國政府將取消原油出口禁令，最早8月開始出口非精煉油。但這一消息遭到美國商務部否認，商務部當時澄清：“原油出口政策沒有改變。”此後觀察人士指出，這種否認頗有外交技巧。多家國際投行預計，美國政府仍很有可能取消禁令，只是現在仍處於利益博弈階段，政策尚未最後明朗。

同在6月也有媒體曝光美國政府於今年年初批準類似出口原油的消息，當時是外界普遍認為是首批出口許可。上周礦業巨頭必和必拓表示，將推進凝析油出口。參照獲批可出口的凝析油，必和必拓確信該司的加工方式已達到同類出口凝析油的標準。

今年10月20日，美國聯邦機構政府問責局發布報告稱，解除美國原油出口禁令將增加美國原油產量，降低全球油價，降低美國民眾燃油支出。該機構建議政府，根據最新及未來石油市場形勢調整美國戰略石油儲備。

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海外上市福音：融資款匯回不再需要審批

中國企業將不再需要國家外匯局對境外上市外資股項下境外募集資金調回結匯進行審批，此舉將鼓勵更多企業進行海外融資。

根據中國中央政府網今天登載的國務院10月23日的公告，國務院決定取消和下放58項行政審批項目，取消67項職業資格許可和認定事項。其中第四條為取消境外上市外資股項下境外募集資金調回結匯審批，該審批原由國家外匯局及其分支局實施。此舉意味著中國企業的境外融資派回國內時將不需要審批。

取消境外上市外資股境外募集資金調回結匯審批或將鼓勵更多國內企業到海外上市，緩解國內上市的排隊壓力。根據中國證監會網站數據，目前國內排隊上市的企業達到603家，是今年完成上市企業數量的五倍多。

“中國正在進一步簡化行政手續，”卓亞資本駐香港首席中國顧問Ronald Wan接受彭博新聞社電話采訪時說。”過去，許多公司將在香港市場募集的資金匯回內地並不是一件容易的事。”

中國證監會數據顯示，目前排隊的企業中有262家申請在上海上市，341家申請在深圳上市。

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中國擬全面放開外資準入：審批制改為報告制

中國商務部啟動外資三法修改工作，征求意見稿中提出：我國將廢除外資三法確立的逐案審批制度，設計了準入前國民待遇加負面清單管理模式的外資準入制度。外國投資者在特別管理措施目錄外的投資，無需申請準入許可，僅須提交信息報告，外商投資企業的組織形式和經營活動也不再作為主要規範對象。

2015年1月19日，商務部公布《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》（下簡稱“征求意見稿”），向社會公開征求意見，關於征求意見稿的說明如下：

關於《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》的說明

(2015年1月19日)

改革開放早期制定的《中外合資經營企業法》、《外資企業法》和《中外合作經營企業法》(以下簡稱外資三法)，奠定了我國利用外資的法律基礎，為推動我國改革開放偉大歷史進程做出了重大貢獻。以外資三法為核心的外資法律體系對於我國積極有效地利用外資、推動國民經濟發展發揮了舉足輕重的作用。多年來，我國吸收外資穩居世界第二、發展中國家第一的地位。從最初帶來資金、技術、管理經驗和出口渠道，發展到今天帶來現代服務業態、新型經營理念、高端人才，外商投資企業已經成為推動我國經濟社會發展的重要力量。

當前，我國全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，對外開放面臨新形勢新任務。現行外資三法已經難以適應全面深化改革和進一步擴大開放的需要。一是外資三法確立的逐案審批制管理模式已不能適應構建開放型經濟新體制的需要，不利於激發市場活力和轉變政府職能；二是外資三法中關於企業組織形式、經營活動等規定和《公司法》等有關法律存在重複甚至沖突；三是外資並購、國家安全審查等重要制度需要納入外國投資的基礎性法律並進一步完善。

黨的十八屆三中全會提出“構建開放型經濟新體制”， “統一內外資法律法規，保持外資政策穩定、透明、可預期”，“改革涉外投資審批體制”，“探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式”；黨的十八屆四中全會要求“適應對外開放不斷深化，完善涉外法律法規體系，促進構建開放型經濟新體制”。這為我們開展外資三法修改工作指明了方向。為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，根據《十二屆全國人大常委會立法規劃》和《國務院2014年立法工作計劃》，商務部啟動了《中外合資經營企業法》、《外資企業法》、《中外合作經營企業法》修改工作，形成了《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)。

一、指導思想和基本原則

此次《征求意見稿》起草的指導思想是，以黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神為指導，適應構建開放型經濟新體制要求，堅持市場化、法治化、國際化的改革方向，創新外國投資管理體制，制定一部既符合我國經濟發展階段和基本國情、又順應國際通行規則發展要求的外國投資基礎性法律，為外國投資創造更加穩定、透明、可預期的法律環境。

我們認為，《外國投資法》應定位為一部深化體制改革的法，擴大對外開放的法，促進外商投資的法，規範外資管理的法。為實現上述目標，我們在起草中堅持了以下原則：

一是明確法律基本定位。《外國投資法》定位於統一的管理和促進外國投資的基礎性法律，不再將企業的組織形式作為規範對象。

二是創新外資管理模式。取消現行對外商投資的逐案審批體制，采取準入前國民待遇和負面清單的外資管理方式，大幅減少外資限制性措施，放寬外資準入，加強信息報告。

三是完善外資管理制度。總結三十余年外資管理的實踐，將外資並購、國家安全審查等重要制度納入《外國投資法》並進一步完善。

四是切實轉變政府職能。從重事前審批向提供公共服務和加強事中事後監管轉變，在大幅取消行政審批的同時，加強投資促進與保護、監督檢查等制度。

二、主要內容

《征求意見稿》共170條，分為11章，分別是總則、外國投資者和外國投資、準入管理、國家安全審查、信息報告、投資促進、投資保護、投訴協調處理、監督檢查、法律責任和附則。主要內容如下：

(一)外國投資者和外國投資的定義。

對於外國投資者，《征求意見稿》在依據註冊地標準對外國投資者予以定義的同時，引入了“實際控制”的標準。一方面規定，受外國投資者控制的境內企業視同外國投資者；另一方面規定，外國投資者受中國投資者控制的，其在中國境內的投資可視作中國投資者的投資。

對於外國投資，《征求意見稿》規定不僅包括綠地投資，還包括並購、中長期融資、取得自然資源勘探開發或基礎設施建設運營特許權、取得不動產權利以及通過合同、信托等方式控制境內企業或者持有境內企業權益。

(二)準入管理制度

《征求意見稿》廢除了外資三法確立的逐案審批制度，設計了與準入前國民待遇加負面清單管理模式相適應的外資準入管理制度。外國投資主管部門僅對特別管理措施目錄列明領域內的投資實施準入許可，審查對象也不再是合同、章程，而是外國投資者及其投資行為。在實施負面清單管理模式下，絕大部分的外資進入將不再進行審批。同時規定，外國投資者在中國境內投資，無論是否屬於特別管理措施目錄列明的領域，均需要履行報告義務。

(三)國家安全審查制度。

為防止外國投資對國家安全造成或者可能造成危害，《征求意見稿》設專章規定了外國投資國家安全審查制度。針對現行國家安全審查制度效力層級低、制度不完善等缺陷，在國務院辦公廳《關於建立外國投資者並購境內企業安全審查制度的通知》基礎上，充分借鑒有關國家的做法，《征求意見稿》進一步完善了國家安全審查的審查因素、審查程序，明確了為消除國家安全隱患可采取的措施等內容，並規定國家安全審查決定不得提起行政複議和行政訴訟。

(四)信息報告制度。

為了及時、準確、全面掌握外國投資情況和外國投資企業運營狀況，《征求意見稿》規定了外國投資信息報告制度。外國投資者或外國投資企業對其投資經營行為，無論是否屬於特別管理措施目錄列明的領域，都要向外國投資主管部門履行信息報告義務。報告信息必須真實、準確、完整，不得有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏。《征求意見稿》區分信息報告的三種類別(外國投資事項報告、外國投資事項變更報告、定期報告)，規定了相應的報告內容和時限。

(五)投資促進制度。

強化政府在投資促進方面的職能，是當前世界各國外資立法和政策的一個新趨勢。為建立完善的投資促進機制和提高投資促進專業化水平，提升利用外資的質量和水平，《征求意見稿》從投資促進政策、投資促進機構、特殊經濟區域等方面對投資促進工作進行了規範。

(六)投資保護制度。

為保護外國投資者及其投資的合法權益，《征求意見稿》從征收、征用、國家賠償、轉移、透明度、知識產權保護等方面，全面加強了對外國投資者及其投資的保護體系。

(七)投訴協調處理制度。

《征求意見稿》規定了投訴協調處理制度，強化了外國投資投訴協調處理機構對外國投資者、外國投資企業與行政機關之間的爭議進行協調和處理的工作職能，以及時有效化解外國投資爭端。

(八)監督檢查制度。

在擴大市場準入、減少行政審批的同時加強事中事後監管，這是新一屆政府轉變政府職能的“重中之重”。《征求意見稿》從監督檢查啟動、檢查方式、檢查內容、檢查結果等方面對監督檢查制度進行了全面規定。同時，通過建立外國投資者誠信檔案制度，增強外國投資者、外國投資企業自律意識。

(九)法律責任制度。

《征求意見稿》規定了法律責任制度，明確了在禁止領域投資、未經許可或者違反許可條件在限制領域投資、違反信息報告義務、違反國家安全審查規定、規避法律強制性規定等情形下應承擔的行政法律責任或刑事法律責任。

三、關於若幹問題的說明

(一)過渡期安排

《外國投資法》生效後，外資三法將予以廢止。由於《外國投資法》將不再規範外國投資企業的組織形式和組織機構等問題，《征求意見稿》規定，本法生效前依法存續的外國投資企業，應當在三年內按照《公司法》等法律法規對企業組織形式和組織機構進行調整。

(二)港澳臺僑投資者的待遇

改革開放以來，港澳臺同胞和海外僑胞的投資對於推動我國經濟的蓬勃發展起到了不可或缺的重要作用。《征求意見稿》規定，港澳臺僑投資者投資參照適用本法；關於港澳臺僑投資者投資的特別待遇，建議由國務院另行規定。

(三)協議控制的處理

外國投資企業通過簽署一系列協議獲得內資企業控制權的問題，受到廣泛關註。征求意見稿將協議控制明確規定為外國投資的一種形式，本法生效後，以協議控制方式進行投資的，將適用本法。對於本法生效前既存的以協議控制方式進行的投資，如在本法生效後仍屬於禁止或限制外國投資領域，應當如何處理，理論界和實務界有以下幾種觀點：

1、實施協議控制的外國投資企業，向國務院外國投資主管部門申報其受中國投資者實際控制的，可繼續保留協議控制結構，相關主體可繼續開展經營活動；

 

2、實施協議控制的外國投資企業，應當向國務院外國投資主管部門申請認定其受中國投資者實際控制；在國務院外國投資主管部門認定其受中國投資者實際控制後，可繼續保留協議控制結構，相關主體可繼續開展經營活動；

3、實施協議控制的外國投資企業，應當向國務院外國投資主管部門申請準入許可，國務院外國投資主管部門會同有關部門綜合考慮外國投資企業的實際控制人等因素作出決定。

我們將在廣泛聽取社會公眾意見的基礎上，就此問題作進一步研究，並提出處理建議。

(四)外資準入許可、工商登記和行業許可的關系。

《征求意見稿》規定，外國投資者在特別管理措施目錄列明領域內投資的，如果涉及需要申請前置性行業許可的領域，外國投資者在申請外資準入許可時須提交行業許可證件；不需要申請前置性行業許可的，外國投資主管部門在審查時需要應征求相關行業主管部門的意見；外國投資者獲得外資準入許可後辦理工商登記。目前，我國正在推進行政審批和登記制度改革，我們將根據改革進程進一步完善外資準入許可的相關制度設計，處理好外資準入許可、工商登記和行業許可的關系。

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“誰審批誰監管”：失靈和變革

長期迷戀審批的慣性和常態，出現監管怪象的同時，對內養成了管理惰性，不知管什麽、如何管，有心無力、無從下手。主動監管、發現問題的能力不足，只能通過事故、媒體曝光等，開展應景式監管。

“誰審批誰監管”，這是長期以來我國行政審批制度設計和立法立規所遵循的基本原則之一，本意是將行政審批作為聯結行政監管的紐帶，以權力與責任的一體化，帶動並形成審批與監管的一體化。然而，在頻發的各類重特大事故中，只有審批的“痕跡”，難尋管理的“身影”，“誰審批誰監管”被“攔腰”截斷，一分為二，制度設計的良好初衷基本被無情的殘酷現實所粉碎。“誰審批誰監管”怎麽失靈了？

審批亂象

在計劃經濟條件下，政府形成了運用審批（發許可證、批文、目錄管理等）直接參與、幹預、控制經濟運行的傳統習慣，乃至產生了依賴癥。在市場經濟的發展過程中，通過行政審批制度的改革，已取消、下放、轉移了諸多行政審批事項，目前仍在進行中。但在眾多行業領域，審批事項仍在，眾多行政機關審批的慣性依舊。有的甚至“離開了審批就不會監管”，存在的亂象不少：

審批就是監管。將審批等同，甚至替代監管，以資格審查、市場準入替代日常生產經營中的行為和過程監管、程序維護，造成一些審批機關的衙門作風：“等上門”，靜候申請上門來辦審批；“求上門”，等著申請人在生產經營中碰壁後求上門，等等。

只審批不監管。凡履行了審批手續的，就被視作“健康體”，在審批部門掛上了號，獲得“免檢”特權。

會審批不會監管。梳理現有行政管理部門的職能，審批與監管職能是共生共存的。但細究一下，審批職能運用自如，例子有案可查；但監管呢？好多部門多年沒做過一份調查筆錄，沒辦理過一件監管案件，監管職能被“虛置”。

不審批不監管。以被動不審批來規避監管職能與責任，沒有履行報批手續，就沒在審批部門“掛號”，也就沒有監管的“目錄”可尋，不審批不監管。所以，現實中存在大量無照經營。

為了不監管就不審批。這是一種主動不審批行為，設定高門檻審批條件卡住進口，爭取入市的市場主體“少”而“好”，方便自身監管，降低監管難度與風險。對隱含風險但需要監管的對象，主動選擇了“為不管而不批”的策略，把原本屬於部門的責任與風險，轉移給他人或社會。

查閱重特大事故的調查及整改報告，無論是總結的原因，還是提出的整改措施，審批幾乎都是聚焦點。該批不批，變更未批，肯定是“第一罪狀”；補救措施往往也是把審批強調在前。防微杜漸時，往往有意無意地引導到設定“高門檻”的行政審批上，期待通過嚴把市場準入的關口，來降低監管的壓力；期待畢其功於審批一役。

審批亂象下造成的現實是：以批代管，只批不管，該批不批，該管不管，批管脫節；一些沒有審批但亟須納入管理的無人過問，因為“誰審批誰監管”，不管有了充足理由；一些審批了的也無人過問，因為已經以審批實施了監管……

監管怪象

與熱熱鬧鬧的審批相比，給人留下深刻印象的監管舉措多不尋常。一類是“救火式監管”，典型者如：

一、事故引領監管，即“一家企業出事（故），當地企業嚴查（同類企業停業整頓），全國企業普查”。

出事前，風平浪靜，只求手續齊全，審批到位；出事後，暴風驟雨，才知疏漏不少，監管缺位。殊不知，審批的門檻再高，只是一時的；檢驗能否促進安全生產、產品質量等，應更多體現在事中事後的有效監管上。

二、媒體曝光引致監管。只要媒體曝光了一個行業、一家企業存在問題，為了給公眾一個交代，被曝光單位所在地的黨政領導都會有嚴查嚴管的批示，相關行政執法部門也會組成“快速反應部隊”，“第一時間”對曝光的事項或單位進行“全面體檢式”的監督檢查，對“涉案人”在“第一時間”給予行政處罰。

異曲同工的還有領導批示的群眾舉報，往往也能獲得類似“快速反應”的待遇。

另一類是“應景式監管”，主要有兩種情況：

一是節假日集中監管。每逢重要節假日，監管部門都要求集中人、財、物，開展密集的監管檢查。一些市場主體摸準了監管規律，有的放矢地規避，以致檢查結果不能準確反映實情，一陣風後，照舊。

二是重大活動的保障監管。每逢黨代會、兩會、國內外重大的賽事活動等，都有嚴格的監管要求與安排，確保重大活動不出任何意外。

應景式監管有必要，但這僅是一種例外性應對，不能替代常態性監管，更不能以此“秀”監管職能。一時的規範、安全、秩序，並不必然帶來長治久安。由於其選擇性太強，反可能招致詬病。

審批與監管的現狀，一體兩面。長期迷戀審批的慣性和常態，出現監管怪象的同時，對內養成了管理惰性，不知管什麽、如何管，有心無力、無從下手。在眾多行政監管的職能部門及其工作人員中，因監管技能不足、本領恐慌而造成的監管缺失、監管滯後不在少數，主動監管、發現問題的能力不足，只能通過事故、媒體曝光等，開展應景式監管。

審批改革：控增量和減存量

必須遵循市場經濟的一般規律，更多還權於市場。對各類重特大事故中暴露出來的問題，確立向市場求解，而非向審批回歸的基本原則。把盡可能取消審批，減少市場主體進“廟”、求“神”、拜“佛”作為政府提供的有效公共服務：

嚴控增量。除了涉及“國家安全”和“人民生命財產安全”的可以設立審批事項外，嚴格限制設立新增的行政審批事項；公民、法人和其他組織自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，行政機關用事後監督與其他行政管理方式能夠解決的，政府不但不能設立行政審批，已設立的也要退出；約束權力，做到“政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會，企業的歸企業，個人的歸個人”。

削減存量。審批是政府的抓手，在政府主導的市場化進程中，還須依托政府“自我革命”，對仍廣泛存在、阻礙市場自由的存量行政審批事項，釜底抽薪；對各地、各部門自行設立的非行政許可事項，壯士斷腕；同時，要嚴控通過“前置變後置”、“備案”、“下放”、“轉移”等途徑，來繼續保留實質的行政審批。

監管轉型：寬進嚴管、全程管理

對監管的改革取向，是變審批的“你來”轉向監管的“我往”，破除“誰審批誰監管”的掛鉤制度。

一方面是監管的理念和思路要從“嚴進寬管”轉到“寬進嚴管”，監管要從事前轉到事中事後。事前監管主要辦法是審批發放許可證等，“嚴進寬管”。相反，事中事後的監管，就是尊重和遵從市場規律，保護市場主體的自由選擇權和合法經營權，在促使市場主體自由地“出生”後，除督促其加強應有的自律外，監管部門對其的行為、信用以及對市場秩序的影響等，按既定的規則進行合法合規性監管，違反了接受處罰，使其“一處違法，處處受限”。努力促使更多的市場主體走上生得自由、管得嚴格、健康成長之路。

另一方面要跳出審批與監管的先後、輕重之爭，從“誰審批誰監管”走向“不審批也監管”的行業性監管。在市場經濟條件下，凡需要政府“出手”的監管對象、監管項目，不應以是否履行審批為實施監管的前提，而應以行業性監管的全覆蓋為原則，織就一張無疏漏的管理網絡，彰顯監管本義。

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