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能源審批下放:地方「發改文」決定項目命運

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根據國家能源局思路,對已列入國家有關能源規劃需要審批或核准的項目,除涉及其他地區、需要全國統籌安排或總量控制的項目以及實行國家安全審查的外資項目外,一律下放。

風電和非主要河流以外的水電站屬於下放的序列。一位接近國家能源局的人士告訴記者,對於風電項目國家能源局的初步思路是,設定風電開發總量,具體能源項目由地方部門核定。納入大盤子的項目,可以獲得財政補貼。

大能源項目審批手續將大大簡化,但審批改革卻並非一放了之。行政審批權限從國家發改委、國家能源局到地方投資管理部門讓渡,無疑增加地方部門管理權限。有業內人士擔心出現「一放就亂」,風電、水電超規劃發展的問題。

此外,能源項目審批所涉及的財政補貼、土地預審難、審批部門過多等老大難問題並未因下放而解決。

「省領導一個招呼決定項目成敗」

在風電項目審批權完全下放之前,省級發改委仍然擁有「5萬千瓦以下風電項目」核准權。在過去五年風電大躍進歷程中,地方4.95萬千瓦風電云集,更催生了行業亂象。

一位風電行業人士向本報記者介紹地方風電項目核准過程中的潛規則。

「由於新能源投資向社會開放,幾乎沒有門檻。只要有關係,註冊公司後就可以在開發區域獲得風電資源,然後準備材料核准,核准後再賣掉。核准一個4.95萬千瓦的風電項目,成本最多在400多萬元,但可以賣到2000萬左右。這個巨大的利益空間,把各級政府有權部門栓到了一起。」該人士如是說。

地方發改委的路條是整個項目審批的關鍵。「正因為沒有門檻,任何公司都可以與縣級以上人民政府簽訂風電開發協議,一般由地方發改局或招商局操作。協議簽訂後,往往不做測風工作,找與當地廳局關係密切的設計院做可研報告,報到省發改委批覆後,獲取路條。」

「隨後,編制環評、水土保持、礦產壓覆、地質災害、土地預審、電網接入等支持性文件,編制單位只要見發改委路條,繳納相應費用後就給做,起不到任何把關作用。組件齊了就可以核准。」上述人士介紹。

在項目申報過程中,涉及國土、水利、環保、規劃、電力等部門,個別還涉及文物部門。「這個過程少說半年,往往1~2年。但關鍵還得有高層某領導打招呼。省內大領導一個招呼就能決定一個項目能否核准,甚至已核准項目也有可能廢掉。」

有省級發改委官員自嘲是「發改文」單位。領導打個招呼就發個文,打個招呼就改個文。在這個過程中,政府文件的可信度在不斷降低。基於此,對於國家能源局下放審批權限,帶來新的擔憂:權利下放後管理將更加混亂。

目前,地方政府部門普遍存在的問題是風資源補償費「三免三減半」政策無法兌現,捆綁風資源要求裝備製造業同時落地。

為預防因審批權力過於集中帶來的腐敗問題,能源局內部文件特別強調:「嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。堅持依法科學民主決策。凡涉及群眾切身利益的重大能源改革方案、重大能源政策、重點能源工程項目,依法公開聽取群眾意見並進行社會穩定風險評估。」

一個水電站需40~50個專題報告

在此輪行政審批改革之前,「主要河流上建設的項目和總裝機容量25萬千瓦及以上水電項目」均由國務院投資主管部門核准。相對風電而言,地方對水電管理空間極其有限。

一般而言,裝機容量2.5萬千瓦以下由當地市(州)發改委核准,25千瓦以下由省發改委核准,25~100萬千瓦電站由國家發改委核准,100萬千瓦以上由發改委報國務院審批核准。

水電項目建設的基本程序是:項目前期選點等前期準備工作-預可研-可研-相關技術部門審核-電力行政主管部門審核-國家發改委審核-國務院審核。

「一個水電項目前期工作十分漫長,除流域規劃之外的工作,前期預可研工作少則5年,多則數十年,建設期的時間很大程度取決於行政部門審批的時間,一般100萬千瓦水電站建設期不會少於5年。」一位國有企業水電開發負責人介紹。

一般大中型以上水電項目可行性研究過程要完成40~50個專題報告,約30個報告需要有關部門審查。

項目審查涉及的技術諮詢機構有水利水電設計研究院、中國水利水電規劃設計總院、中國國際工程諮詢公司。審批審查地方行政部門有省移民辦、省環保局、林業局、水利廳、國土廳、文物局、水產局、地震局、電力公司、鐵路局,最後是發改委。

在國家層面的審批涉及水利部、長江委(黃委、淮委、珠委)、國土資源部、環保部、電網公司、鐵路部門,最後是國家發改委及國務院。

由於項目核准進程緩慢,2011年水電新核准裝機容量僅1268萬千瓦,2012年為1900萬千瓦,2011~2012年規劃開工規模僅完成一半。

根據能源「十二五」規劃,「十二五」期間新增1.6億千瓦水電裝機,平均每年的開工量需達3200萬千瓦,完成目標難度較大。

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